縣級人大公文是地方國家權(quán)力機關(guān)及其組成人員依法履行職責(zé)、行使各項權(quán)力的工具，是實現(xiàn)人大職能的橋梁和紐帶，其重要性日益突出。但從實際工作來看，由于種種原因，人大公文的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化程度還遠不能滿足領(lǐng)導(dǎo)和實際工作的需要，公文文種與格式上存在的問題已不同程度地在影響相關(guān)職能的有效發(fā)揮，及時對此進行規(guī)范已是一件相當緊要的工作。

　　一、縣級人大機關(guān)公文文種與格式方面存在的不足及原因縣級人大機關(guān)公文處理工作中的不足主要體現(xiàn)在兩個方面：一是公文文種的使用不規(guī)范，二是公文文面格式的不規(guī)范。

　?。ㄒ唬┕奈姆N使用的不規(guī)范。

　　公文文種是公文的名稱，需要根據(jù)發(fā)文機關(guān)的權(quán)限、發(fā)文機關(guān)和收文機關(guān)的關(guān)系以及發(fā)文的具體目的和要求而確定。現(xiàn)人大機關(guān)公文文種使用的不規(guī)范主要體現(xiàn)在文種混淆、生造文種等方面。

　　1、“決定”和“通知”文種的使用相混淆。

　　根據(jù)全國人大辦公廳《人大機關(guān)公文處理辦法》（以下簡稱《辦法》）的規(guī)定，“決定　適用于對重要事項做出的決策和安排”，“通知　適用于傳達指示、轉(zhuǎn)發(fā)公文，傳達需要辦理、執(zhí)行或周知的事項，任免人員等”，這里非常明確地指出，任免人員用通知不用決定。然而現(xiàn)在通行的有些做法卻與此相違背：同意有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)辭職，現(xiàn)實工作中卻常用“決定”文種行文，例如，常委會經(jīng)研究同意××副市長提出的辭職，形成的文件是“××縣（市）人大常委會關(guān)于接受××辭去××市（縣）副市長職務(wù)的決定”，并沒有說明接受其辭職請求后已免去其副縣（市）長職務(wù)，只是說決定接受其辭職請求，顯得非常含糊不清，推敲起來讓人費解。

　　2、“請示”、“批復(fù)”的使用不規(guī)范。

　　“請示”是上行文，只有向上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)請求指示或批準時才可使用，各級人大辦公室和當?shù)厝嗣裾謱俨煌到y(tǒng)，本無上下級隸屬關(guān)系，而人大辦公室向當?shù)卣形臅r卻往往用“關(guān)于×××的請示”，顯得十分不妥。現(xiàn)在很多部門在向另外機關(guān)請求批準某項事務(wù)時也是如此操作，也不管是不是有上下級的隸屬關(guān)系，從表面看好象是為了向有關(guān)機關(guān)表示尊重，實際上卻違反了行文規(guī)則，實在無此必要。

　　“批復(fù)”，按照《辦法》規(guī)定，“適用于答復(fù)請示事項”，其主要特點之一是針對性，即必須針對“請示”這一文種。然而在實際工作中其使用范圍卻被擴大了。比如，政府以“議案”或“函”行文給人大征求對某項工作的意見或請求批準某項事務(wù)，人大向政府回復(fù)時行文卻往往用“批復(fù)”，來文和去文并不相對，如政府來函請求批準調(diào)整當年財政預(yù)算，人大的回函往往就是“關(guān)于同意調(diào)整××年財政預(yù)算的批復(fù)”，有失公文的嚴肅性。

　　3、生造文種。生造文種的情況不是很多，但也不能忽視。例如現(xiàn)在對個案監(jiān)督產(chǎn)生的意見，許多縣級人大往往采用“監(jiān)督意見書”的形式向人民法院表達常委會的意見，人事任免通知為簡便起見撰擬成人事任免名單，將工作要點、領(lǐng)導(dǎo)講話當作公文文種直接下發(fā)等等，盡管公文的意思表達得還是十分清楚，但總是顯得不規(guī)范，與人大常委會的地位和權(quán)威不相適合。

　?。ǘ┕奈拿娓袷缴系牟灰?guī)范。

　　公文的文面格式也就是公文的規(guī)格式樣，是指公文的各個要素在公文文面上標識的位置和書寫的式樣。公文的文面格式是公文的直觀形象，一份正式公文如果在格式上缺這少那，行文不規(guī)范，不僅失去了公文的嚴肅性和法定權(quán)威性，甚至?xí)`事造成不良后果?，F(xiàn)在縣級人大機關(guān)公文文面格式的問題主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

　　1、眉首部分。

　?。?）版頭有時使用不當。例如，人大常委會主任會議向人大常委會提請審議事項，往往就直接使用人大常委會文件頭（有些還同時使用人大常委會的機關(guān)代字），造成的結(jié)果是應(yīng)該是主任會議向人大常委會提請審議事項看起來卻是人大常委會在向自己提審議事項，相關(guān)工作的程序性、嚴肅性就難以體現(xiàn)，影響了人大常委會集體行使職權(quán)的法定性。

　?。?）發(fā)文字號。編排發(fā)文字號要力求準確、穩(wěn)固、系統(tǒng)。機關(guān)代字應(yīng)是該機關(guān)名稱中最具特征、最精煉、最集中的概括。按照這個標準，××市人大常委會的機關(guān)代字就應(yīng)該是“×人大常”而不應(yīng)該簡稱為“×人大”，畢竟人大常委會是人民代表大會的常設(shè)機構(gòu)，人大常委會和人民代表大會有很大區(qū)別，不能省下這個“常”字?，F(xiàn)在的市（地）級以上人大機關(guān)基本上能較好處理兩者的區(qū)別，人大常委會行文以“×人大常”作機關(guān)代字，而縣（市）級人大則大部分是籠而統(tǒng)之地標識成“×人大”，其規(guī)范性值得商榷。

　　2、主體部分。

　?。?）關(guān)于公文標題。公文標題中的機關(guān)名稱要統(tǒng)一，這是正式公文起碼的一個要求，在其他類型機關(guān)一般很少出現(xiàn)此類問題，然而在人大機關(guān)卻是經(jīng)常碰到。例如，常委會審議通過了一項審議意見，在形成文件時標題中的機關(guān)名稱卻有多種，最常見的是這幾種：“××縣（市）第×屆人民代表大會常務(wù)委員會第×次會議關(guān)于市××工作的審議意見”、“ ××縣（市）第×屆人大常委會第×次會議關(guān)于市××工作的審議意見”、“ ××縣（市）人大常委會關(guān)于市××工作的審議意見”、“關(guān)于縣（市）××工作的審議意見”，機關(guān)名稱顯得凌亂而不統(tǒng)一，影響了人大機關(guān)公文的嚴肅性。

　　（2）公文主送機關(guān)。主送機關(guān)指主要受理公文的機關(guān)。顧名思義，主送機關(guān)一般只是機關(guān)，然而不管是人大常委會主任會議還是“一府兩院”，在向人大常委會提請審議事項或報告工作時習(xí)慣上卻將主送機關(guān)寫成“主任、副主任、各位委員”， 機關(guān)定義不明，有時難免有遺漏之嫌。人大工作雖有其特殊的一面，但相關(guān)的規(guī)范還是應(yīng)該遵守的，應(yīng)該主送給機關(guān)的還是應(yīng)當把相應(yīng)的機關(guān)作為主送單位，這樣也有利于公文的傳遞和處理。

　　（3）公文生效標識。公文生效標識是指在正文或附件之后加蓋發(fā)文機關(guān)印章或簽署人姓名，它是證明公文效力的表現(xiàn)形式。然而根據(jù)《辦法》規(guī)定，“公文中有發(fā)文機關(guān)署名的（含聯(lián)合發(fā)文），應(yīng)當加蓋發(fā)文機關(guān)印章” ，所以現(xiàn)在縣（市）人大常委會的決議、決定、審議意見類文書是一律不用加蓋機關(guān)印章的，因為這些文件往往需經(jīng)會議討論通過，其成文時間標注在公文標題下方，生效標識沒有地方加蓋也就習(xí)慣成自然地不再加蓋公文生效標識了。其實機關(guān)印章是公文生效的標志，一般情況下除會議紀要外，機關(guān)制發(fā)的公文都要加蓋印章，不加蓋印章的公文可視為無效。以前某地曾有某位人大代表觸犯了法律，當?shù)厝嗣駲z察院依法提請人大常委會許可對其逮捕，然而當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯纬傻娜绱酥匾臎Q定文件卻連印章都不蓋，這不僅不利于司法機關(guān)執(zhí)行任務(wù)，也顯得不夠慎重和嚴肅。因此，對于（縣）市級人大來講還是應(yīng)該區(qū)別情況，在必要的時候加蓋生效標識，以示負責(zé)。

　　以上幾點，是關(guān)于縣級人大常委會機關(guān)在公文文種使用和格式安排方面存在的問題，引起這些問題的原因是多方面的，主要不外乎以下幾種

　?。ㄒ唬┱J識上的模糊不清。黨和國家一向十分重視公文處理工作，近幾年來在這方面的改革力度不斷加大，特別是加入WTO前后，許多與世界接軌的新方法、新制度不斷實踐，一些工作人員甚至是部門領(lǐng)導(dǎo)的思想沒能及時跟上形勢變化，對該方面工作的新知識所知不多，認識不清，還在用傳統(tǒng)的辦法處理相關(guān)工作，顯得不夠適應(yīng)。

　　（二）責(zé)任心不夠強，至少是對公文處理工作不重視。有些工作人員的責(zé)任心不夠強，有馬馬虎虎勉強過關(guān)的思想，全然沒有把公文當作常委會發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)作用、傳遞信息作用、公務(wù)聯(lián)系作用、憑據(jù)記載作用的工具，沒有充分認識到與公文相關(guān)的工作也是一項重要的領(lǐng)導(dǎo)日常工作。認識上不重視必然會導(dǎo)致把關(guān)不嚴，各種不合規(guī)范的做法也就層出不窮。這種意識在將來的契約型社會中危害是很大的。

　　（三）相關(guān)知識不熟悉，單憑經(jīng)驗辦事?？h（市）級人大機關(guān)機構(gòu)設(shè)置一般都比較緊湊，公文的處理工作由辦公室?guī)讉€部門共同完成，對于公文文種和格式一般并沒有專門人員把關(guān)，審稿、復(fù)核環(huán)節(jié)往往也只重視公文內(nèi)容，對格式并不是很關(guān)注，許多工作人員單憑多年的老經(jīng)驗辦事，難免出現(xiàn)各種各樣的問題。

　?。ㄋ模┫嚓P(guān)的規(guī)定太過原則，工作人員不好把握。《辦法》只是原則規(guī)定了人大機關(guān)的公文處理工作，其實施細則需由各級人大機關(guān)自行制定，而縣（市）級人大機關(guān)由于種種原因，真正依照有關(guān)規(guī)定制定實施細則的卻是少之又少。黨的機關(guān)公文處理辦法、國家行政機關(guān)公文處理辦法、國家行政機關(guān)公文格式等等又只能起借鑒作用并非直接法定依據(jù)，因此相關(guān)工作人員把握起來十分困難。

　　二、相關(guān)問題處理的對策和措施

　　公文文種和格式的規(guī)范是一項細致而長期的工作，就目前工作來說又顯得非常緊迫。要做好這項工作，除了在認識上要加深、加大以外，對于相關(guān)知識的掌握非常重要，現(xiàn)結(jié)合相關(guān)公文處理工作的知識，試對上述具體問題作出以下處理對策和措施：

　?。ㄒ唬┰诠奈姆N使用方面。要嚴格按照《辦法》規(guī)定使用，對于不符合規(guī)范的做法要堅決摒棄。例如上文提到的同意有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)辭職，應(yīng)一律以“通知”文種下發(fā)，不能用“決定”文種，應(yīng)明確表示為“關(guān)于免去××職務(wù)的通知”，要清楚明白、一目了然。對于請示和批復(fù)也嚴格控制使用范圍，不能將文種當作客套話，不該使用的地方?jīng)Q不使用，上文中出現(xiàn)的人大辦公室在向政府要求批準某項事務(wù)時，應(yīng)以“函“行文，不用“請示”；“一府兩院”以“議案”或“函”提請某項事務(wù)時，一律應(yīng)以復(fù)函的形式回復(fù)，不能使用“批復(fù)“。公文文種是公文的名稱，需要根據(jù)發(fā)文機關(guān)的權(quán)限、發(fā)文機關(guān)和收文機關(guān)之間的關(guān)系以及發(fā)文的具體目的和要求而確定，要正確使用文種，不能濫用。

　　堅決不生造文種。對于自己職權(quán)范圍內(nèi)的工作要理直氣壯，同時一定要有理有據(jù)，對個案監(jiān)督等產(chǎn)生的意見等完全可以意見的形式發(fā)文，不要在后面加個“書”字；人事任免的通知也不能就簡，該以通知行文的還是要以通知行文；工作要點、領(lǐng)導(dǎo)講話也不能直接作公文下發(fā)，如確系需要可以通知加附件形式發(fā)表?？傊?，一定要嚴格按《辦法》規(guī)定選用合適的文種，不能憑自已的想象杜撰公文文種。

　　（二）在公文文面格式方面。一方面可借鑒《國家行政機關(guān)公文格式》，一方面應(yīng)結(jié)合自身工作，在相關(guān)制度規(guī)定的范圍內(nèi)有所創(chuàng)新，力求各要素定位準確、美觀大方。在眉首部分要特別注意正確使用發(fā)文機關(guān)標識，發(fā)文機關(guān)用全稱或規(guī)范化的簡稱要前后統(tǒng)一，不能在此處行文是用全稱，在彼處行文時用簡稱，主任會議如需單獨行文，應(yīng)用具有自身特征的標識，不能和常委會的標識混用。常委會各部門的機關(guān)代字要由辦公室統(tǒng)一編排，縣級人大常委會可用“×人大常”作代字，常委會各工作部門可用“×人大辦”、“ ×人大法”、“ ×人大財”等等作代字，如主任會議需單獨行文，可用“×人大議”代字， 這樣看起來就比較統(tǒng)一、準確，也比較穩(wěn)固了。

　　主體部分。1、關(guān)于公文標題，可參照全國人大的做法，凡是人大常委會的文件，發(fā)文機關(guān)一律標明是“××縣（市）人民代表大會常務(wù)委員會”，標題中不具體標明是哪次會議、不使用簡稱標識，各工作部門標識為“××縣（市）人大常委會辦公室”、“ ××縣（市）人大常委會法制工作委員會”、“ ××縣（市）人大常委會財政經(jīng)濟工作委員會”等，也顯得繁簡得當，有序、規(guī)范。2、關(guān)于主送機關(guān)，應(yīng)根據(jù)不同情況分別對待：需向人大常委會進行書面報告的，其主送機關(guān)必須是機關(guān)，也就是“縣（市）人大常委會”；相關(guān)部門負責(zé)人需在會議上向市人大常委會宣讀報告、當面匯報的，可以將主送機關(guān)規(guī)范地稱作“主任、副主任、各位委員”，這樣做既遵守相關(guān)規(guī)范，也照顧了習(xí)慣。3、關(guān)于公文生效標識。《辦法》上比較原則地指出“有發(fā)文機關(guān)署名的（含聯(lián)合發(fā)文），應(yīng)當加蓋發(fā)文機關(guān)印章”，那么沒有署名的常委會文件其效力如何證明呢？因此，對縣級人大常委會機關(guān)的公文生效標識還是要認真對待，結(jié)合相關(guān)規(guī)定，比較可行的做法就是：人大常委會的公告、決議、決定、意見等文件，在黨報、公報上公開發(fā)表時，可以依法不署名；凡是以人大常委會文件形式發(fā)布的，一律署名，并加蓋印章。這不僅是公文處理工作的需要，也是實際工作的需要。

　　縣級人大機關(guān)是基層國家權(quán)力機關(guān)，而公文正是代其立言、打造剛性監(jiān)督的法定工具，公文文種和文面格式的規(guī)范已顯得相當緊迫，除了具體要注意以上幾個問題外，更重要的是要相關(guān)人員在思想上要引起足夠的重視，具體來講，要做到以下幾點：

　?。ㄒ唬┮岣呦嚓P(guān)人員對人大公文作用的認識。人大公文的作用，就是實現(xiàn)人民代表大會及其常務(wù)委員會的職能，人大公文能否準確而及時地表達權(quán)力機關(guān)的意念，直接影響人大權(quán)力的行使，要從各個方面提高相關(guān)人員、特別是常委會領(lǐng)導(dǎo)對公文工作的認識。使每一位從事人大工作的人員都清楚地認識到要充分發(fā)揮權(quán)力機關(guān)的作用，一定要使用規(guī)范化的公文。

　?。ǘ┮龊萌舜蠊南嚓P(guān)知識的培訓(xùn)。人大工作與黨的工作和其他國家機關(guān)的工作有較大的不同，因此要做好人大公文處理工作，必須熟悉人大工作的專業(yè)知識。只有具備足夠的專業(yè)知識，才能在撰擬等公文形成過程中，把握好人大工作的各項特點，選擇合適的文種，注意格式，制作出高水平的人大公文來。因此，在對相關(guān)人員進行公文知識的培訓(xùn)教育時，一定要把人大知識結(jié)合進去，把人大工作的特點結(jié)合進去。

　?。ㄋ模┛h級人大常委會對《辦法》要有實施細則。要因時因地地根據(jù)《辦法》制定相應(yīng)的實施細則，以制度形式保障該項工作的規(guī)范化。要長期有效地做好人大公文工作，沒有一個操作性很強的實施細則是相當困難的，也不利于工作的延續(xù)性和穩(wěn)定性。制定相應(yīng)的實施細則，要遵守《辦法》的規(guī)定，要借鑒其他國家機關(guān)的公文處理辦法，更要有創(chuàng)新，要有適當?shù)某耙庾R，要有較強的操作性。

　　1978年12月黨的十一屆三中全會召開，使我國的人民代表大會制度建設(shè)進入了一個嶄新的時期，20多年來，縣級人大常委會在基層政權(quán)建設(shè)、社會民主法制建設(shè)工作中發(fā)揮了極其重要的作用，但相對縣級黨的機關(guān)、政府機關(guān)而言，畢竟還略顯年輕。在新的歷史時期，縣級人大常委會要進一步確立自己在人民心目中的位置，更充分地發(fā)揮各項重要作用，首先就是自身要有較高的素質(zhì)和過硬的本領(lǐng)，人大公文作為常委會行使職權(quán)、履行職責(zé)的工具，當然應(yīng)該是被熟練運用、牢牢掌握的。然而從總體上看，目前縣級人大機關(guān)公文撰擬和辦理工作的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化程度雖然已臻完善，但有待進一步提高的地方確實還不少。希望通過本文，能夠使更多的領(lǐng)導(dǎo)、專家和同行來關(guān)心、支持人大機關(guān)的公文工作，開展相關(guān)問題的研究，采取各種措施提高全體人大公文工作者的業(yè)務(wù)素質(zhì)，不斷提高人大公文的規(guī)范化水平，為日益繁重的人大工作作出新的貢獻，為我國的民主法制建設(shè)作出新的貢獻。