市經(jīng)管處  丁彩晴

    土地是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營是我國農(nóng)村的基本制度和黨在農(nóng)村的政策基石。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是順應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求，合理配置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的新型農(nóng)村土地經(jīng)營形式；是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)業(yè)綜合效益的重要舉措，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的必由之路。在穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的前提下，如何依法促進土地規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)，保護好農(nóng)民合法的土地權(quán)益，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重中之重。在市委、市政府學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動中，本人對我市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進行了廣泛調(diào)研，結(jié)合全國、全省情況進行了深刻分析，提出了完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策建議。
    一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀
    近年來，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村勞動力的加快轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了許多新情況和新特點。
    1、流轉(zhuǎn)數(shù)量增長快，流轉(zhuǎn)規(guī)模逐步擴大。一是流轉(zhuǎn)數(shù)量增長快。從全國的情況看， 2007年全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積達6372萬畝，比2006年增長14.8%,占家庭承包耕地總面積的5.2%。特別是2008年以來，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積已達1.06億畝,比2007年增長66%,占承包耕地總面積的8.7%,比2007年提高了3.5個百分點。從全省的情況看，2008年全省耕地流轉(zhuǎn)面積725.7萬畝，占承包耕地總面積的14.9%，比2007年提高了6.9個百分點。從益陽的情況看，2008年全市耕地流轉(zhuǎn)面積達 50.2萬畝，比2007年的37.8萬畝，增長33%，占承包耕地總面積的13.7%。據(jù)今年4月20日的摸底調(diào)查,全市流轉(zhuǎn)耕地面積達66.2萬畝,比2008年增長了32%,占承包耕地總面積的18.3%,比2008年提高了4.6個百分點。桃江縣流轉(zhuǎn)耕地面積13.93萬畝，占耕地總面積的22.4%，流轉(zhuǎn)林地、水面及四荒地10.5萬畝,流轉(zhuǎn)共涉及農(nóng)戶5.8萬戶，占全縣農(nóng)戶總數(shù)的30%。該縣石牛江鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)面積達17000畝，占耕地總面積的47%。二是流轉(zhuǎn)規(guī)模逐步擴大。流轉(zhuǎn)大戶增多。據(jù)調(diào)查，2008年全市有20畝以上的種糧大戶5575戶，50畝以上的種糧大戶1970戶，500畝以上的種糧大戶56戶，1000畝以上的18戶，共承租水田25萬畝，糧食總產(chǎn)超過20萬噸，占全市一成以上；有1000畝以上的水產(chǎn)養(yǎng)殖大戶300多個；有萬畝以上的造林大戶17戶。目前,桃江縣石牛江鎮(zhèn)50畝以上的流轉(zhuǎn)大戶117戶,100畝以上的24戶,500畝以上的11戶,1000畝以上的3戶。桃江縣種糧大戶文湘桃2007年種植水稻800多畝,2008年擴大到3000多畝,今年已超過10000畝。連片規(guī)模擴大。沅江市草尾鎮(zhèn)整組流轉(zhuǎn)的有8個組,整戶流轉(zhuǎn)的有1080戶。該鎮(zhèn)通過土地流轉(zhuǎn)，蔬菜種植面積由2005年的3000多畝發(fā)展到了目前的25000畝，今年預(yù)計能達到35000畝；養(yǎng)殖面積由2005年的2000多畝發(fā)展到了目前的10000多畝。
    2、流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包出租為主。近幾年來，各地的流轉(zhuǎn)形式越來越多，包括轉(zhuǎn)包、出租、入股、轉(zhuǎn)讓、抵押、互換等法律允許的多種形式，有的地方還創(chuàng)造了“反租倒包”、“四荒”拍賣、“集體農(nóng)場”等獨具特色的新模式。但轉(zhuǎn)包和出租仍是全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式，從全國的情況看，2007年轉(zhuǎn)包出租面積占全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積的78%。從全省的情況看，2008年轉(zhuǎn)包出租面積占全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積的74.6%。據(jù)調(diào)查,到2008年底止，益陽市轉(zhuǎn)包和出租的面積占流轉(zhuǎn)總面積的85.8%。沅江市草尾鎮(zhèn)轉(zhuǎn)包和出租面積達37450畝，占流轉(zhuǎn)耕地面積的82%。
    3、流轉(zhuǎn)受讓主體趨向多元化。除農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)外，近年來一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、工商企業(yè)、專業(yè)合作組織、專業(yè)大戶、科技、銷售等能人也采取租賃和入股等形式，投資參與專業(yè)化、規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，成為了推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要力量。資料表明,目前全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受讓方為企業(yè)等其他主體的已占到36%。據(jù)調(diào)查，益陽市土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的占54.5%,受讓方為企業(yè)等其他主體的已占到45.5%。如沅江市耕地流轉(zhuǎn)面積11.1萬畝，其中流向?qū)I(yè)大戶及農(nóng)戶的有5.1萬多畝，占46%；流向農(nóng)民專業(yè)合作社的有1.2萬畝，占10.8%；流向農(nóng)業(yè)、工商企業(yè)的有2.7萬畝，占24.3%；流向科技等能人的有2.1萬畝，占18.9%。
    4、流轉(zhuǎn)效益顯著凸現(xiàn)。經(jīng)測算，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后規(guī)模經(jīng)營的土地要比分散經(jīng)營的土地平均增收30%以上。據(jù)對沅江市草尾鎮(zhèn)西灣洲村調(diào)查，該鎮(zhèn)成立的艾青蔬菜種植有限公司承租該村85戶農(nóng)戶的618畝土地后，農(nóng)戶每年可獲土地租金42萬元，土地集中出租后，85戶家庭的青壯年勞力出外打工，每年可獲勞務(wù)收入近100萬元，在家的50多名婦女和體弱男勞力被艾青公司聘用，勞平每年可得工資收入近萬元，每個流轉(zhuǎn)戶從土地租金和勞務(wù)中獲得的收入均在萬元以上。安化縣馬路茶廠租賃農(nóng)戶土地320畝，投入資金116.8萬元，建設(shè)茶廠原料生產(chǎn)基地，每年除付給農(nóng)戶土地租金4.8萬元外，還安置近百人進行茶葉基地的培管、茶葉的采摘及茶葉加工，每年付培管工資及采摘茶葉工資約36萬元，茶葉加工工資10萬元，基地茶園年產(chǎn)值可達114萬元，每年可上交國家稅收11.4萬元，企業(yè)本身每年可獲利潤23.4萬元。資陽區(qū)三益茶葉公司租賃農(nóng)戶3000余畝荒山和坡地，建設(shè)有機茶園，使每畝荒山和坡地的收入由過去的幾十元提高到現(xiàn)在的3000-4000元。
    二、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實障礙
    1、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模地區(qū)差異過大。據(jù)資料表明，從經(jīng)濟水平看，2007年，東、中、西部地區(qū)流轉(zhuǎn)面積占總承包面積的比重分別為5.9%、4.8%和5.3%;其中東部地區(qū)有一半的省(直轄市)流轉(zhuǎn)比重高于全國平均水平,高出一倍以上的有5個省(直轄市)。從勞動力轉(zhuǎn)移狀況看，重慶市和四川省等勞務(wù)輸出大省2007年流轉(zhuǎn)面積占總承包面積的比重分別達到15.9%和11.6%,其比重分別高出全國平均水平2倍和1.23倍,這與重慶市和四川省農(nóng)村外出勞動力占農(nóng)村勞動力總數(shù)的比重高達48.8%和44.6%有關(guān)。從益陽耕地的流轉(zhuǎn)情況看，勞動力轉(zhuǎn)移力度大、有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)流轉(zhuǎn)快。如桃江縣流轉(zhuǎn)耕地達13.93萬畝,占耕地總面積的22.4%,安化縣流轉(zhuǎn)11萬畝,占22%,大通湖區(qū)流轉(zhuǎn)4.6萬畝,占21%,分別超過全市平均水平4.1、3.7、2.7個百分點。區(qū)域之間的這種差異表明，各地區(qū)的社會經(jīng)濟條件差異對土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育有非常重要的影響。
    2、承包經(jīng)營權(quán)主體不明確和土地細碎化經(jīng)營，導(dǎo)致入市交易難。在第一輪承包到期后，1993年11月中央下發(fā)了將農(nóng)村土地承包期延長至30年的有關(guān)文件，各地陸續(xù)開展二輪土地承包工作。益陽市在1998年開始農(nóng)村土地二輪延包工作，由于當(dāng)時湖區(qū)縣農(nóng)民稅費負擔(dān)重，種田比較效益低，承包耕地成為大多數(shù)農(nóng)民的包袱，許多農(nóng)戶不愿簽訂二輪土地延包合同，湖區(qū)部分地方土地確權(quán)難。由于土地權(quán)屬不確定，致使外來承包者的投資安全和投資利益缺乏強有力的法律保障，制約了土地的順利流轉(zhuǎn)。另外，一方面家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制按人均承包土地，導(dǎo)致土地細碎化經(jīng)營，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)起制約作用；另一方面，由于土地資源的稀缺性和土地狀況的復(fù)雜性使農(nóng)村土地在二輪承包后被分割得越來越細碎。農(nóng)戶要依靠流轉(zhuǎn)擴大自己所經(jīng)營的土地，達到規(guī)模經(jīng)營的效果，就必須和更多的農(nóng)戶進行協(xié)商，增加了交易成本，降低了交易成功率。
    3、操作不規(guī)范，權(quán)益保障難。在土地流轉(zhuǎn)中有的企業(yè)老板與村組織之間私下交易暗箱操作；有的經(jīng)營主體長時間、大面積租賃農(nóng)民承包地后再實行對外租賃經(jīng)營，原承包戶利益得不到足額保障；有的地方將流轉(zhuǎn)耕地“非農(nóng)化”，用于種樹或挖魚塘，以發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等名義違法搞非農(nóng)建設(shè)；有的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序和手續(xù)不規(guī)范，甚至,農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)以及短期流轉(zhuǎn)基本上沒有簽訂合同，出租、轉(zhuǎn)包或互換都是當(dāng)事人雙方口頭協(xié)商，沒有在發(fā)包方備案，且期限較短或不確定，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)不明確，如果承包方喪失非農(nóng)就業(yè)機會回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，轉(zhuǎn)包、出租關(guān)系隨時會終止，留下了糾紛隱患。據(jù)調(diào)查，安化縣長塘鎮(zhèn)合振村村委會組織將該村265戶農(nóng)戶經(jīng)國土整理后的1600畝水田出租給資陽區(qū)8位農(nóng)民種糧,承租期限三年,每年每畝400斤稻谷。據(jù)承租農(nóng)民反映，他們已經(jīng)開始耕作，并已交村上24.8萬元租金,但村上遲遲不能與他們簽訂有流轉(zhuǎn)農(nóng)戶簽名認可的租賃合同，目前村組仍然在與流出農(nóng)戶協(xié)商之中，他們擔(dān)心中途變卦，利益受損。
    4、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的管理和服務(wù)體系。一是缺乏規(guī)范統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理、指導(dǎo)機構(gòu)。農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)管理指導(dǎo)工作歷來是各級農(nóng)村經(jīng)營管理部門的重要職責(zé)，但是，由于全國各地農(nóng)經(jīng)機構(gòu)不統(tǒng)一，歸口不一致，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有的地方連農(nóng)經(jīng)機構(gòu)都沒有，因此對土地流轉(zhuǎn)工作缺乏規(guī)范統(tǒng)一的管理和指導(dǎo)。二是缺乏土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場信息體系。在農(nóng)村不少地方土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息體系尚未建立，供需雙方信息有效對接機制還沒有形成，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是通過一種大海撈針式的選擇機制來實現(xiàn)的，雖然有的地區(qū)中介服務(wù)組織發(fā)展迅速。如浙江已有類似“土地信托中心”的中介服務(wù)組織3069個，其中，2910個為村級中介組織，153個為鄉(xiāng)級中介組織，6個為縣級中介組織。但從整體情況看，大部分地區(qū)未形成有效的農(nóng)村土地供需信息網(wǎng)絡(luò)，大部分的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行的，市場化程度很低。有一些地方盡管建立了流轉(zhuǎn)中介組織，但真正按市場經(jīng)濟法則對土地流轉(zhuǎn)進行運作的并不多。流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不良，中介組織匱乏，信息不靈，農(nóng)戶有轉(zhuǎn)出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者。三是缺乏相應(yīng)的受讓主體資質(zhì)審查和土地價值評估體系。隨著受讓主體的多元化，特別是一些本集體經(jīng)濟組織以外的業(yè)主大規(guī)模租賃經(jīng)營田土，對其資信情況、經(jīng)營能力、履約能力不清楚，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心及村組受條件制約，資質(zhì)審查很難，風(fēng)險隱患大。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格形成機制不完善，流出方往往是分散的農(nóng)戶，在定價權(quán)上處于不利地位，導(dǎo)致農(nóng)戶流轉(zhuǎn)價格偏低，利益受損。2004年，安化縣馬路鎮(zhèn)渣洋村將100余畝荒山租賃承包給外地藥材種植大戶王月華種植厚樸，并帶動農(nóng)戶流轉(zhuǎn)荒山900余畝，承包期限為30年，年租金僅5元/畝。安化東坪鎮(zhèn)新?lián)鍏谦I忠2008年租賃農(nóng)戶荒山1500畝種植藥材，租期30年，租金10萬元，每年每畝租金僅2.2元。四是個別地方以行政手段強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，影響了規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場的形成。一些地方政府以發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)的名義，對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)下硬性指標，要求必須達到一定規(guī)模凸顯自己的“政績”；個別地方甚至強行收回農(nóng)民的承包地，用于搞所謂的“開發(fā)”。這種以行政權(quán)力強行介入正常的民事合同領(lǐng)域、以直接參與代替監(jiān)督的做法，剝奪了農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體地位，土地流轉(zhuǎn)價格的形成不是通過市場來決定，也不是由轉(zhuǎn)讓雙方平等協(xié)商，共同確定，而是由政府部門越俎代庖，極易侵害農(nóng)民的合法權(quán)利。就農(nóng)民自身而言，鄉(xiāng)村組織對承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓干預(yù)越多，他們的抵觸情緒就越大，不愿意為了不確定的收益而放棄自己的土地。
    5、農(nóng)村社會保障體系滯后。我國當(dāng)前并在今后相當(dāng)長時期內(nèi)都處于社會主義初級階段，農(nóng)村不發(fā)達，特別是住房、醫(yī)療、養(yǎng)老和最低生活等現(xiàn)代社會保障制度在廣大農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)人口中覆蓋面還非常小，標準也非常低，土地依然是農(nóng)民生老病死的基本保障，土地不是單純的生產(chǎn)資料，而事實上成為了生活資料，所以大多數(shù)農(nóng)民仍把土地看作“活命田”和就業(yè)“保險田”。盡管農(nóng)業(yè)收益逐漸下降，土地的保障功能逐漸弱化，對于部分外出經(jīng)商、打工農(nóng)民來說土地甚至已經(jīng)沒有經(jīng)濟意義，但是，他們?nèi)匀徊辉敢夥艞壨恋?。這直接影響到土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。有學(xué)者認為，如果在農(nóng)村普遍建立類似城市中的社會保障制度，土地的社會保障功能將會明顯地弱化，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性就會提高。
    三、完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的建議
    1、進一步提高認識，正確處理好“四大關(guān)系”。一是正確認識和處理好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)系。只有堅定不移地堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，賦予農(nóng)民更加充分而保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民才有可能充分行使好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)利，從根本上消除后顧之憂。同樣，只有依法自愿有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，建立符合農(nóng)民意愿、符合法律政策規(guī)定和適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，才能鞏固家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)地位，進一步完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，才能使農(nóng)村土地承包關(guān)系保護穩(wěn)定并長久不變。二是正確處理好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)系。土地承包經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)能合理流動和優(yōu)化配置生產(chǎn)要素，是發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的有效途徑，有利于提高農(nóng)業(yè)集約化水平，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但是，不能脫離實際盲目追求規(guī)模經(jīng)營的速度，不能違背農(nóng)民意愿強行推動土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。三是正確處理好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的政府與市場的關(guān)系。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，土地流轉(zhuǎn)行為是一種純粹的市場行為，政府部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)等職責(zé)，不能強迫命令，不能越俎代庖，也不能放任自流。四是處理好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中國家、承包者、經(jīng)營者利益關(guān)系。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家糧食安全利益、承包者利益、經(jīng)營者利益，確保土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不改變集體所有性質(zhì)，不改變農(nóng)業(yè)用途，不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。
    2、依法確權(quán)確地到戶，發(fā)放規(guī)范有效的承包經(jīng)營權(quán)證書。承包經(jīng)營權(quán)是一種物權(quán)，而且又依附于土地這一不動產(chǎn)之上，所以對于土地承包經(jīng)營權(quán)的登記管理和證書制度就顯得格外重要，承包經(jīng)營權(quán)證書在某種程度上可以代表對所承包土地的使用權(quán)。因此要建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記管理和證書制度。落實和明晰土地承包經(jīng)營權(quán)是進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本條件，是健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的基礎(chǔ)工作。2009年中央1號文件明確指出，“穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點，把承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書落實到農(nóng)戶，堅決禁止和糾正違法收回農(nóng)民承包土地的行為”。當(dāng)前，要按照黨的十七屆三中全會《決定》提出的“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”的要求，抓緊完成農(nóng)村二輪土地承包后續(xù)完善工作，妥善解決一些地方的遺留問題，要盡快將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)落實到戶、到地塊，據(jù)實簽訂好承包合同書，發(fā)放好土地承包經(jīng)營權(quán)證書，認真清理整理和永久管理好土地承包檔案資料，確保廣大農(nóng)戶擁有國家依法確認其土地承包經(jīng)營權(quán)的法律憑證，為維護農(nóng)民群眾的合法權(quán)益提供可靠保障。我市重點督促南縣加快二輪土地承包后續(xù)完善工作進度，其他7個區(qū)縣（市）切實抓好掃尾工作，確保6月底前全面完成確權(quán)確地工作，年底前全面完成換發(fā)證工作任務(wù)。
    3、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，營造土地流轉(zhuǎn)環(huán)境。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，增加市民，減少農(nóng)民，是推進土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的根本舉措。一是要加強農(nóng)村社會保障工作。現(xiàn)在全國有2億多農(nóng)村人口處于流動就業(yè)狀態(tài)，益陽市2008年轉(zhuǎn)移就業(yè)約112萬人。其中有相當(dāng)一部分在城市就業(yè)，但他們的就業(yè)和收入都很不穩(wěn)定，城市較高的住房和社會保障費用，使得進城就業(yè)的農(nóng)民只能在青壯年時靠自身打工的收入暫時滯留在城里，難以真正在城市永久定居，變?yōu)槭忻?。因此要真正實現(xiàn)流轉(zhuǎn)就必須建立健全住房、醫(yī)療、養(yǎng)老和最低生活等多層次農(nóng)村社會保障制度，以替代土地對農(nóng)民的保障功能。目前要建立以農(nóng)民家庭自籌為主、國家和集體保障為輔助的包括社會救助、社會保險、社會福利三個層次的社會保障體系。特別是要抓緊開展農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險工作，對于與用人單位建立勞動關(guān)系、戶口在農(nóng)村，并享受農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民工試行養(yǎng)老保險，解決其后顧之憂。二是加大戶籍制度改革力度?，F(xiàn)行的農(nóng)村戶籍制度是與土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用配額直接掛鉤的，戶籍制度限制了農(nóng)村勞動力的脫農(nóng)進程，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口急劇膨脹，又缺乏足夠的流轉(zhuǎn)出讓與受讓主體，必然造成土地越分越細，生產(chǎn)規(guī)模越來越小，而宅基地占用越來越多的局面。因此要加快戶籍制度改革力度，對自愿放棄承包地并遷入城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民，給予補償、補助，并享受與遷入地城鎮(zhèn)居民同等的待遇，盡快讓部分在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商多年并有穩(wěn)定生活來源的農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)。積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組合并騰出的集體建設(shè)用地進入市場的途徑，學(xué)習(xí)天津市、重慶市“宅基地換房”辦法，即農(nóng)民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標準，換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。原村莊建設(shè)用地進行復(fù)耕，節(jié)約下來的土地整合后，再采取適當(dāng)方式出售，用土地收益彌補小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口。三是積極組織勞務(wù)輸出。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移是土地流轉(zhuǎn)的重要拉動力量，人動是地動的前提。為此，應(yīng)大力加強農(nóng)村勞動力的技能培訓(xùn)，搞好勞務(wù)輸出指導(dǎo)和服務(wù)，鼓勵有技能的農(nóng)村勞動力進城務(wù)工、經(jīng)商。建立固定的勞務(wù)輸出基地，推動農(nóng)村勞動力定點轉(zhuǎn)移。大力發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)村勞動力的就業(yè)渠道，并以產(chǎn)業(yè)的集聚帶動人口的集聚，促進農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。
    4、發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，加快推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。農(nóng)民專業(yè)合作組織是實現(xiàn)社會化大生產(chǎn)的載體和平臺，它可以解決農(nóng)戶分散經(jīng)營、信息不對稱、生產(chǎn)不規(guī)范等難題，改一家一戶的小生產(chǎn)為社會化大生產(chǎn)方式，從而促進土地流轉(zhuǎn)，帶動規(guī)模經(jīng)營，因此發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織是拉動土地流轉(zhuǎn)的重要舉措。當(dāng)前要把農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營緊密聯(lián)系起來，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一部署。堅持做到 “三個結(jié)合”，即農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展與優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)相結(jié)合，與農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售龍頭企業(yè)建設(shè)相結(jié)合，與打造農(nóng)產(chǎn)品品牌相結(jié)合。要重點引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民以土地入股加入農(nóng)民專業(yè)合作社，增加收入。另外，實踐證明農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模，在很大程度上取決于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度的高低，沒有大規(guī)模、上檔次、高效益的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶的帶動，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營始終難以突破現(xiàn)有水平。因此，必須因地制宜立足各地農(nóng)業(yè)資源、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，加快推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。尤其要以市場為導(dǎo)向，以質(zhì)量效益為目的，以現(xiàn)有資源、技術(shù)為依托，著力打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。要積極推行公司（合作社或大戶）+基地+農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式,在公司（合作社或大戶）、基地、農(nóng)戶之間建立起以誠信為基礎(chǔ)的利益均沾、風(fēng)險共擔(dān)的利益聯(lián)接機制，充分發(fā)揮公司（合作社或大戶）在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中的輻射帶動作用，以此擴大土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模，提高土地規(guī)模經(jīng)營的綜合效益，最終達到農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的目的。
    5、建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，積極開展流轉(zhuǎn)服務(wù)和管理監(jiān)督。2009年中央一號文件明確指出“規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，鼓勵有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)”。 農(nóng)業(yè)部《關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2008]10號）明確要求“依托農(nóng)村經(jīng)營管理部門建立流轉(zhuǎn)服務(wù)組織”。為了加強對土地流轉(zhuǎn)的管理、指導(dǎo)和服務(wù)，依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，規(guī)避土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營風(fēng)險，維護流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益，必須建立起土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，并賦予其職責(zé)。一是建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。各級依托農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理部門建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，其主要職責(zé)是：宣傳土地流轉(zhuǎn)有關(guān)法律政策，發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，進行土地流轉(zhuǎn)價格評估，開展受讓主體資質(zhì)審查、接受土地流轉(zhuǎn)咨詢，指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)合同簽訂，協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)利益關(guān)系，調(diào)處土地流轉(zhuǎn)糾紛。二是依托村集體經(jīng)濟組織建立土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)站或設(shè)立信息聯(lián)絡(luò)員。其主要職責(zé)是：搜集本村土地流轉(zhuǎn)信息，接受村民的土地流轉(zhuǎn)委托申請，建立村級土地流轉(zhuǎn)臺賬，協(xié)助調(diào)處土地流轉(zhuǎn)糾紛。三是建立健全土地流轉(zhuǎn)的操作規(guī)程和相關(guān)制度。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，把好資質(zhì)審核關(guān)。四是要完善農(nóng)村土地突出問題專項治理工作機制。農(nóng)經(jīng)、紀檢、監(jiān)察、糾風(fēng)、司法、信訪、國土等部門要通力協(xié)作，糾正和查處嚴重侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益和非法改變流轉(zhuǎn)土地農(nóng)業(yè)用途等問題。
    6、認真研究和落實引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)扶持措施，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。一是依法集中流轉(zhuǎn)土地，積極推進土地招商。在采取法定的轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等方式進行流轉(zhuǎn)的同時，有條件的地方可以積極推進農(nóng)戶委托村、組流轉(zhuǎn)土地或農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的方式組建土地股份合作社，以村、組為單位將農(nóng)戶流轉(zhuǎn)地集中連片和適當(dāng)整理包裝，由土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織統(tǒng)一對外進行土地招商，引進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目。二是加大涉農(nóng)項目資金支持土地流轉(zhuǎn)工作力度。土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)和機耕道建設(shè)等項目與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營緊密結(jié)合，形成農(nóng)業(yè)項目跟著土地流轉(zhuǎn)走，基本設(shè)施圍繞產(chǎn)業(yè)基地建的格局，更好地發(fā)揮涉農(nóng)項目的效益，促進土地流轉(zhuǎn)。三是建立土地流轉(zhuǎn)金融體制。為了解決流入主體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金短缺的困難，降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險，要建立土地流轉(zhuǎn)金融機制。允許農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織和規(guī)模經(jīng)營大戶以土地承包經(jīng)營權(quán)證進行抵押貸款；支持具備條件的規(guī)模經(jīng)營主體利用法律法規(guī)未禁止的其他方式直接融資；保險部門要增加農(nóng)業(yè)險種，加大農(nóng)業(yè)的風(fēng)險保障力度。四是加大財政扶持力度。各級財政要設(shè)立土地流轉(zhuǎn)專項扶持資金，重點用于培育和獎勵帶動土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織、規(guī)模經(jīng)營大戶，支持土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織發(fā)展，保證各級土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)管理機構(gòu)正常工作。