（引者注：

關鍵詞：漢代     三公 九卿  郡縣 太守 刺史）

 現(xiàn)在說到漢代中央政府的組織。當時有所謂三公、九卿，這是政府里的最高官。
丞相太尉御史大夫稱三公，丞相管行政，是文官首長；太尉管軍事，是武官首長；御
史大夫管監(jiān)察，輔助丞相來監(jiān)察一切政治設施。它是副丞相。按照漢代習慣，用現(xiàn)代
語說，這里有一種不成文法的規(guī)定，須做了御史大夫，才得升任為丞相。太尉雖與丞
相尊位相等，實際除卻軍事外，不預聞其他政事。因此當時最高行政長官實在是丞相
。依照文字學原義，丞是副貳之意。所謂相，也是副。就如現(xiàn)俗稱嬪相，這是新郎新
娘的副，新郎新娘不能做的事，由嬪相代理來做。所以丞是副，相也是副，正名定義
，丞相就是一個副官。是什么人的副官呢？他該就是皇帝的副官?；实蹖嶋H上不能管
理一切事，所以由宰相來代理，皇帝可以不負責任。為什么又叫宰相呢？在封建時代
，貴族家庭最重要事在祭祀。祭祀是最重要事在宰殺牲牛。象征這一意義，當時替天
子諸侯乃及一切貴族公卿管家的都稱宰。到了秦、漢統(tǒng)一，由封建轉為郡縣，古人稱
“化家為國”，一切貴族家庭都倒下了，只有一個家卻變成了國家。于是他家里的家
宰，也就變成了國家的政治領袖。本來封建時代，在內管家稱宰，出外作副官稱相，
所以照歷史傳統(tǒng)講，宰相本來只是封建時代貴族私官之遺蛻。但正因如此，所以秦漢
時代的宰相，他不但要管國家政務，還要管及皇帝的家務。這在周官書里的天官冢宰
的職權，便是如此的。但現(xiàn)在的宰相，他既要掌管國家政府的一切事情，他再沒有工
夫管皇帝的家事，于是在御史大夫，即副丞相之下，設有一個御史中丞，他便是御史
大夫的副，這個人就住在皇宮里。那時凡具中字的官，都是指是住在皇宮的。皇室的
一切事，照例都歸御史中丞管。御史中丞屬于御史大夫，御史大夫隸屬于宰相，如實
則皇室一切事仍得由宰相管。從另一方面講，宰相的來歷，本只是皇帝的私臣，是皇
帝的管家，自該管皇宮里的事。那是封建舊制遺蛻未盡。但從另一方面看，只好說，
皇帝也不過市政府下面的一部分。所以宮廷事，也歸宰相來統(tǒng)治。那時，皇帝有什么
事，交待御史中丞，御史中丞報告御史大夫，御史大夫再轉報宰相。宰相有什么事，
也照這個手續(xù)，由御史大夫轉中丞，再轉入內廷，這是當時皇帝與政府關系之大概。

      再說漢代的九卿，那是：太常、光祿勛、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、大鴻臚、宗正、大
司農、少府。他們的官位都是二千石，又稱中二千石。因他們都是中央政府里的二千
石，以示別于郡太守地方行政首長之亦是二千石而名。若講到這些九卿職名的來歷，
卻很有趣味：太常在秦代叫泰常，這個常字，本當作嘗。他是管祭祀祖先鬼神的。依
四時奉獻時物，讓祖先鬼神時時嘗新，故稱泰嘗。在古代，宗教意味猶在政治意味之
上。古代的住宅，東偏是祠堂，即廟，西偏是家屋，即寢。生宅死宅，連在一起。后
代民間此制雖廢，皇宮仍沿舊軌。直到清代，太廟不是緊貼在皇宮的東邊嗎？古代的
家庭，最重要的，可說不是活人而是死人，祭祖自屬大事。宰就是掌管殺牛祭祖的。
所以漢廷九卿的第一卿，也是管祭祀的。這個官，正名定義，該屬于皇家，管皇家的
廟，管皇家祭祖的一個家務官。不好算是朝廷公職。其次是光祿勛。這個官名，直到
清代還有，但這三字的原義，卻早就忘失了。依文義講，勛該就是閽，古音相同，這
是皇家的門房。光是大義，光祿該即是大麓，祿麓音同相借。為什么門房稱大麓呢？
此因古時代的皇帝，多半靠山住家，好像宋江在梁山泊，朱貴在山腳下開設酒店，好
通報消息。所以皇帝居山，房門就設在山麓。尚書上說舜管堯的大麓，那便是舜做了
堯的宰相。換言之，乃是當了堯的門房。因此光祿與勛是古今語，都指門房言。衛(wèi)尉
是一個武職，掌門衛(wèi)屯兵，這是皇宮的衛(wèi)兵司令。當時凡屬軍事方面的官都稱尉。太
仆猶之是皇帝的車夫，《論語》：“子適衛(wèi)，冉有仆”，仆是趕車的?；实鄢鋈?，太
撲就替他趕車。那是皇帝的汽車司機。廷尉是掌法的，犯了皇帝的法，都歸他管。如
此看來，太常管皇家太廟，光祿衛(wèi)尉，一是門房頭兒，一是衛(wèi)兵頭兒。這都是在里面
的?；实鄢鲩T，隨帶的是太仆，在外面有人犯法，就是廷尉的事。大鴻臚，一直相沿
到清代，就等于外交部。也如現(xiàn)在之禮賓司，是管交際的。臚是傳呼義。古禮主賓交
接，由主傳到主身邊的相，再由主身邊的相傳到賓邊的相，由是而再傳達到賓之自身
。鴻即大義。大臚是傳達官。宗正是管皇帝的家族，其同姓本家及異姓親戚的。以上
七個卿，照名義，都官的皇家私事，不是政府的公務。由這七卿，我們可以看出漢代
政治，還有很多是古代封建制度下遺留的陳跡，然而那時已是化家為國了，原來管皇
帝家務的，現(xiàn)在也管到國家大事了。譬如太常就兼管教育，因為古代學術都是在宗廟
的。西方也一樣，直到現(xiàn)在，在他們，教育和宗教還是分不開。光祿勛原是皇帝的總
門房，現(xiàn)在皇宮里一切侍衛(wèi)都要他管。那時皇宮里的侍從，還不完全是太監(jiān)，而且太
監(jiān)很少，大部分還是普通人。當時一般要跑入政府做官的人，第一步就得現(xiàn)進入皇宮
里，充侍衛(wèi)，奉侍皇帝，讓皇帝認識，然后得機會再派出去當官。這些在皇宮里服務
的，多半是年輕人，當時稱作郎官，都歸光祿勛管。孔子十二世孫孔安國，也就做過
郎官。太仆呢？因管車馬，所以國家一切武裝，好像“坦克車、飛機”之類，他也連
帶管了。廷尉就變成司法，大鴻臚就變成外交。這是歷史演變。我們推尋出這一演變
，卻并不是說漢代的中央政府還是一個封建政府，而當時的九卿還是皇帝之私臣。因
此等卿都隸屬于宰相，而所管亦全是國家公事。此外還有兩個卿，就是大司農和少府
，都是管財政經濟的。大司農管的是政府經濟，少府管的是皇室經濟。大司農的收入
支銷國家公費，少府收入充當皇室私用。皇室不能用大司農的錢。所以我們說當時皇
室和政府在法理上是鮮明劃分的。當時全國田賦收入是大宗，由大司農管。工商業(yè)的
稅收，譬如海邊的鹽，山里的礦，原來收入很少，由少府管。這九卿，全都隸屬于宰
相。我們上面講九卿，照名義來歷，都是皇帝的家務官，是宮職，而系統(tǒng)屬于宰相，
豈不是宰相本是皇帝的總管家嗎？但換句話說，便是當時政府的首長，宰相，可以管
到皇宮里的一切。舉例來說，少府掌管皇室經費，而少府屬于宰相，宰相可以支配少
府，即是皇室經濟也由宰相支配。這樣一講，豈不是皇室反而在政府之下了嗎？本來
封建時代的宰相，就是皇帝的管家，但到了郡縣時代，化家為國，宰相管的，已經是
國家了，不是私家了，所以他成了政府正式的首長。從前私家家庭中的各部門，也就
變成公家政府的各部門。封建時代，以家為國，周天子是一個家，齊國也是一個家，
魯國又是一個家，這樣的貴族家庭很多，天下為此許多家庭所分割。那時在大體上說
，則只有家務，沒有政務?，F(xiàn)在中國已經只剩了一家，就是當時的皇室。這一家為天
下共同所戴，于是家務轉變成政務了。這個大家庭也轉變成了政府。原先宰相是這個
家庭的管家，現(xiàn)在則是這個政府的領袖。

        以上對漢代的三公九卿，已經講了一個大概。這是當時中央政府的組織情形。

         丙、漢代地方政府

        漢代的地方政府，共分兩級：即郡與縣。中國歷史上的地方政府以縣為單位，直
到現(xiàn)在還沒有變。漢時縣的上面是郡，郡縣數(shù)當然也隨時有變動。大體說，漢代有一
百多個郡，一個郡管轄十個到二十個縣。大概漢代縣數(shù)，總在一千一百到一千四百之
間。中國歷史上講到地方行政，一向推崇漢朝，所謂兩漢吏治，永為后世稱美，這一
點值得我們的注意。若以近代相比，今天的地方行政區(qū)域，最高為省。一省之大，等
于一國，或者還大過一國。一省所轄縣，有六七十個以至一二百個，實在太多了。但
就行政區(qū)域之劃分而論，漢制是值得稱道的。漢代郡長官叫太守，地位和九卿平等，
也是二千石。不過九卿稱為中二千石，郡太守是地方上的二千石?？ぬ卣{到中央可
以做九卿，再進一級就可當三公，九卿放出來也做郡太守。漢代官級分得少，升轉極
靈活，這又是漢制和后來極大的不同。九卿放出來當太守，并不是降級。地方二千石
來做中二千石，也不是升級，名義上還是差不多。當時全國一百多個郡，太守的名位
，都和九卿差不多，因此雖是中央政府大一統(tǒng)的局面，雖是地方行政區(qū)域劃分得比較
小，卻不感覺得這個中央政府高高在上。
丁、中央與地方之關系

        說到中央與地方的關系。每郡每年要向中央上計簿，計簿就是各項統(tǒng)計表冊，也
就是地方的行政成績。一切財政、經濟、教育、刑事、民事、 賊 ⒃只模 每年有一
個簿子，分項分類，在九十月間呈報到中央，這叫做上計。中央特派專員到地方來調
查的叫刺史。全國分為十三個調查區(qū)，每一區(qū)派一個刺史，平均每一刺史的調查區(qū)域
，不會超過九個郡。他的調查項目也有限制，政府規(guī)定根據(jù)六條考察，六條以外，也
就不多管。地方實際行政責任，是由太守負責的。政府派刺史來調查，不過當一個耳
目。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸給六百石的小官。根據(jù)政府規(guī)定項目調
查，縱是小官也能稱任。而且惟其官小。所以敢說敢講，無所避忌。這些刺史，上屬
于御史丞?；蕦m里還有十五個侍御史，專事劾奏中央乃及皇宮里的一切事情的。部刺
史和侍御史的意見，都報告到副宰相御史大夫，副宰相再報告到宰相。副宰相所輔助
宰相的，便是這一個監(jiān)察的責任。