行 政機關的法定職責，既是行政機關的法定權(quán)力，又是行政機關的法定義務，行政機關必須履行。而“不作為”行政行為，是行政機關權(quán)力與義務相脫節(jié)、職責意識淡 化的具體表現(xiàn)。究其原因有：一是受利益趨動。為了保護地區(qū)、行業(yè)、部門和個人利益，有些行政機關和行政人員置法律法規(guī)和規(guī)章于不顧，該作為的不作為；二是 受壓力所迫。有些行政機關和行政執(zhí)法人員在行政相對人法制意識不斷加強的壓力下，怕當被告，怕敗訴而不敢作為。有些行政機關和行政執(zhí)法人員在上下左右關系 網(wǎng)的壓力下，不去作為，有的甚至搞變通，搞妥協(xié)；三是責任意識淡化。有些行政機關和行政執(zhí)法人員宗旨意識不強，重權(quán)力輕義務，對應該履行的職責，有的拖延 履行，有的不予答復，有的拒絕履行，有的利用各種手段推卸責任。四是行政執(zhí)法人員思想政治素質(zhì)、行政倫理素養(yǎng)和業(yè)務工作能力水平不高，遇到較為復雜的具體 行政工作不知如何作為，規(guī)避矛盾，有的視而不見，有的消極應付，有的甚至用“不予答復”的方式來掩飾自己的“不作為”行為。總之，行政機關“不作為”行政 行為的表現(xiàn)還很多，廣大人民群眾對此與對待“亂作為”一樣深惡痛絕，一旦侵害了他們的合法權(quán)益，他們就會將行政機關送上法庭。這在兩個方面應該引起我們的 重視。一是“民告官”雖然使政府機關有失臉面，但這個難堪的代價換來的卻是民主與法制的張揚，充分說明了廣大人民群眾法制意識在不斷提高，我國的民主與法 制建設正在“提速”。二是各級政府和行政部門應該反思自己的工作，從立法、執(zhí)法、監(jiān)督各個環(huán)節(jié)查找存在的問題，在如何為民行政、依法行政上下功夫，切實在 行政實踐中做到“不亂作為”和“不作為”。

二、“不作為”行政行為危害談
“不作為”行政行為與超越職權(quán)和濫用職權(quán)表現(xiàn)形式正好相反，其拒 絕履行、不予答復和拖延履行，完全是行政機關官僚主義不負責任、不履行職責的行為。從理論上講，是一種應當作為而不作為（這里排除行政機關對經(jīng)查證行政相 對人不合法申請的拒絕）。其危害：一是與“全心全意為人民服務”的宗旨相背離。“全心全意為人民服務”是我們黨的宗旨，也是行政管理的目標，更是實踐“三 個代表”重要思想的具體表現(xiàn)。人民需要行政機關，人民授權(quán)行政機關行使行政權(quán)力，最終目的就是通過行政管理，為經(jīng)濟和社會管理發(fā)展服務，為提高人民的物質(zhì) 和文化生活水平服務。根據(jù)有關法律法規(guī)規(guī)定，我國許多行政機關具有許可公民、法人和其他組織享有合法權(quán)益的法定權(quán)力，具有保護公民、法人和其他組織人身 權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責。如工商機關有保護生產(chǎn)產(chǎn)家產(chǎn)品商標權(quán)和消費者利益的職責，專利機關有保護專利發(fā)明人專利權(quán)職責，公安機關有保護廣大人民群眾生命財 產(chǎn)安全的職責等等。這些權(quán)力和職責的設定，目的是使行政管理不偏離為人民服務的航道，如果行政機關混淆政府與人民群眾的關系，不能從思想認識上解決政府的 權(quán)力來源于人民、政府是執(zhí)行人民意志的機關這一問題，忘記自己是人民的公仆，就不能在具體的行政實踐中想為人民群眾所想，急為人民群眾所急，就會凌駕于人 民群眾之上做官當老爺，官僚主義不負責任、不履行職責的“不作為”行為就會由此而產(chǎn)生，就會使人民群眾對我們的政府喪失信心，發(fā)展到一定程度就會危及到我 們黨的執(zhí)政之基。二是與職權(quán)職責相統(tǒng)一的職權(quán)行使原則相背離。職權(quán)是憲法和法律授予行政機關管理經(jīng)濟和管理社會的權(quán)力，它與公民的權(quán)利不同，公民的權(quán)利可 以行使也可以放棄。但行政機關的職權(quán)不僅可以行使，而且必須行使，不能放棄。法律授予行政機關的職權(quán)，實際上也就是賦予行政機關以義務和責任，行政機關必 須盡一切力量去保證完成。因此，行政機關的職權(quán)從另一角度來說就是職責，職權(quán)與職責相統(tǒng)一，是一個問題的兩個方面。放棄職權(quán)，不依法行使職權(quán)，就是不履行 義務，就是失職。從目前我國行政實踐來看，有些行政機關把職權(quán)等同于公民的權(quán)利，愿意行使時就行使，不愿行使時就隨意擱置，已成為行政管理中大敵之一。行 政中“不作為”或“失職”行為，不再是我們一些行政領導所認為的那種“無所事事”、“無所作為”，也不是“群眾觀念、作風態(tài)度、辦事效率”的問題，而是行 政機關的一種違法行為的表現(xiàn)，降低政府威信、敗壞政府形象不僅給全面推進依法行政帶來負面影響，而且直接影響我們黨帶領全國人民實施依法治國的偉大戰(zhàn)略。 三是與嚴格維護法制統(tǒng)一相背離。維護法制統(tǒng)一是依法治國的基本要求，是推動社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。然而，有些行政機關不是從全局利益出發(fā)，對與本地 區(qū)和本部門不利的違法事件不管不問，常出現(xiàn)有令不行、有禁不止的現(xiàn)象。有些行政執(zhí)法人員受到部門和個人利益的趨動，該履行職責時不履行，對違法行為不制 止、不處罰。這些“不作為”行政行為的后果使法律、法規(guī)和規(guī)章的實施出現(xiàn)了“盲區(qū)”，“一地兩法”或“兩地兩法”的現(xiàn)象時有發(fā)生，給創(chuàng)造經(jīng)濟建設和社會發(fā) 展良好的法制環(huán)境帶來了阻力和障礙，嚴重影響了改革開放和經(jīng)濟建設進程，這已成為人民群眾反映最強烈的問題之一。

行政中出現(xiàn)“不作為”行為，其危 害是顯而易見的。究其原因，除了行政機關和行政執(zhí)法人員的政治思想素質(zhì)和行政倫理素養(yǎng)與“以德治國”要求差距較大外，法制本身對行政機關履行職責的期限也 缺乏應有的約束，倒致了法律、法規(guī)和規(guī)章對“不作為”行政行為無所作為。筆者隨機查閱了下述八種法律、法規(guī)和規(guī)章：1、《中華人民共和國治安管理處罰條 例》；2、《醫(yī)療事故處理辦法》；3、《中華人民共和國稅收征收管理辦法》；4、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》；5、《軍人撫恤優(yōu)待條例》；6、《道路 交通事故處理辦法》；7、《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》；8、《取水許可制度實施辦法》。這其中，第1～5部法律規(guī)范沒有行政機關履行職責的限 制，第6～8部法律規(guī)范有期限規(guī)定，但也不全面。如《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》，僅規(guī)定了工商行政管理機關對開業(yè)登記申請的審批期限，但對于 法人變更、注銷登記就被忽視了。我國現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章只所以出現(xiàn)這樣缺陷，主要是由于當時的立法歷史背景、立法機制和立法技術(shù)造成的，這種缺陷的存在 給行政機關“不作為”大開方便之門，并對此無“法”作為。

三、“不作為”行政行為對策說
改變行政機關和行政執(zhí)法人員“不作為”行政行為， 對于建立廉潔、勤政、務實、高效的政府實屬當務之急，也是加強行政機關思想政治建設、轉(zhuǎn)變工作作風的需要，更是全面推行依法行政、促進經(jīng)濟建設和社會發(fā)展 的需要。筆者認為，要從根本上防止和杜絕“不作為”行政行為，就必須在行政程序、行政時效和行政監(jiān)督三個方面采取措施，以此來制約“不作為”行政行為。
1、以規(guī)范行政程序制約“不作為”行政行為
憲 法規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法制國家。”而依法治國的根本要求是“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。”現(xiàn)代法制國家特別 強調(diào)對于重要行政行為加以規(guī)范化，對直接影響行政相對人重大利益的行政行為實行嚴密的程序控制，以法定形式設置程序規(guī)則和制度來控制監(jiān)督行政權(quán)力的運行， 規(guī)范行政行為的實施過程，力圖反映現(xiàn)代行政的民主法制精神，體現(xiàn)公正、公開、效能和公平原則。但縱觀我國浩如煙海的行政法規(guī)，惟獨沒有一部統(tǒng)一的行政程序 法典。行政程序法規(guī)的欠缺，“無法可依”則無從談起“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。”“沒有規(guī)矩不成方圓”，沒有一部《行政程序法》則必將導致行政的武 斷專橫或行政的“不作為”，勢必會滋生行政上的腐敗。試想沒有健全的程序，實體法上設定的權(quán)利何以得到落實？因此，筆者認為，當前制定行政程序法規(guī)，建立 行政程序制度是適應建立社會主義市場經(jīng)濟、發(fā)展民主政治、保障公民基本權(quán)利、促進和發(fā)展人權(quán)事業(yè)、遏制和消除腐敗現(xiàn)象、克服官僚主義以及提高行政效率的需 要?！缎姓绦蚍ā返闹贫ㄒ獙π姓C關實施行政行為的步驟、順序、時限等作出明確規(guī)定，使行政機關行政管理有章可循，使行政相對人合法實體權(quán)利依賴于程序 得以正確順利地實現(xiàn)，從根本上克服目前行政執(zhí)法、行政訴訟許多方面包括“不作為”行政案件的審判操作、實體把握等無所適從的局面，以此來制約“不作為”行 政行為。