制訂《緊急狀態(tài)法》演變成為目前的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，原因在于立法資源的配置必須著眼于當(dāng)前最急迫的社會需求。

“對于統(tǒng)一的應(yīng)急立法，早期是進行《緊急狀態(tài)法》的制訂，其中包括極端形式的緊急狀態(tài)和普通形式的應(yīng)急管理。現(xiàn)在的《突發(fā)事件應(yīng)對法》已經(jīng)不再考慮緊急狀態(tài)，而是集中規(guī)范普通的應(yīng)急管理。”于安說。

起草《緊急狀態(tài)法》緣起于2003年的SARS疫情和2004年修改憲法。SARS危機初期信息不暢、協(xié)調(diào)不靈的情形表明，一事一辦或者臨機處置的經(jīng)驗型、應(yīng)付型辦法，已經(jīng)不能適應(yīng)處理當(dāng)代危機事件的實際需要。而2003年12月22日，對外公布的中共中央修憲建議中提出了“緊急狀態(tài)”的制憲問題，“緊急狀態(tài)”概念被引入我國立法。“緊急狀態(tài)”入憲，標志著我國應(yīng)急管理進入對各種不確定因素所引起的危機事件的全面法律治理階段。2003年12月，全國人大常委會公布了十屆全國人大常務(wù)委員會立法規(guī)劃，在憲法及憲法相關(guān)法欄目的第二項提出要制訂《緊急狀態(tài)法》。清華大學(xué)公共管理學(xué)院和上海市法制辦分別接受國務(wù)院法制辦委托，著手起草立法草案建議稿。于安是清華大學(xué)緊急狀態(tài)法立法研究項目的負責(zé)人之一?！《F(xiàn)在《突發(fā)事件應(yīng)對法》法律草案涉及的突發(fā)事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全四類，已經(jīng)不再考慮緊急狀態(tài)。在近兩年的立法過程中，《緊急狀態(tài)法》的制訂轉(zhuǎn)為《突發(fā)事件應(yīng)對法》，主要原因在于立法資源的配置必須著眼于當(dāng)前最急迫的社會需求。

于安說，緊急狀態(tài)是一種極端的社會危機狀態(tài)。它的法律標志是憲法規(guī)定的國家民主決策體制的運行發(fā)生嚴重障礙，公民的基本憲法權(quán)利受到嚴重限制和剝奪，這種情況在我國發(fā)生的幾率很小?，F(xiàn)在的突出問題是，局部的、不至于達到極端程度的突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生，對我國國家和人民的利益造成嚴重損害。有資料顯示：2003年，我國因生產(chǎn)事故損失2500億元、各種自然災(zāi)害損失1500億元、交通事故損失2000億元、衛(wèi)生和傳染病突發(fā)事件損失500億元，以上共計達6500億元人民幣，相當(dāng)于損失我國GDP的6%。

2004年，全國發(fā)生各類突發(fā)事件561萬起，造成21萬人死亡、175萬人受傷。全年自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會安全事件造成的直接經(jīng)濟損失超過4550億元。

2005年，各類突發(fā)公共事件所造成的生命財產(chǎn)損失依然觸目驚心。事故災(zāi)難方面，全國發(fā)生各類事故717938起，死亡127089人。煤礦等重特大事故多發(fā)，一次死亡10人以上的特大事故134起，死亡人數(shù)同比增加17%。其中煤礦事故58起，死亡人數(shù)上升66.6%。11月發(fā)生的松花江水體污染事件，造成哈爾濱這個人口數(shù)百萬的城市停水四天，這在我國歷史上還是首次。公共衛(wèi)生事件方面，秋冬時節(jié)，高致病性禽流感疫情再次降臨。短短一個月時間，內(nèi)蒙古、安徽、湖南、遼寧和湖北等地先后發(fā)生H5N1亞型高致病性禽流感疫情。更為嚴重的是，在部分地區(qū)出現(xiàn)人感染高致病性禽流感H5N1的病例。于安說，“這些頻繁發(fā)生的、局部的突發(fā)事件對法律需求最大。由于現(xiàn)代交通、通訊等科技手段在行政管理中的應(yīng)用，多數(shù)突發(fā)公共事件都可以控制在普通行政應(yīng)急管理的范圍之內(nèi)，一般不至于危害憲法制度。行政機關(guān)對突發(fā)公共事件的控制問題，已經(jīng)成為我國應(yīng)急立法中的主要問題。因此從有效利用立法資源的角度，優(yōu)先制訂一部行政法意義上的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，提高應(yīng)對這些頻繁發(fā)生的局部突發(fā)事件的法律能力，比制訂一部《緊急狀態(tài)法》更為迫切。”