潁上縣財政局《財政大監(jiān)督理念與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能轉(zhuǎn)換》課題組

 

  潁上地處淮河與潁河交匯處，黃淮平原最南端，全縣國土面積1859平方公里，人口166萬，其中：農(nóng)業(yè)人口148萬，轄30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、346個村（居）委會?，F(xiàn)有財政干部240人，其中30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所143人。

根據(jù)省財政廳《關于組織開展財政大監(jiān)督理念與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能轉(zhuǎn)換課題調(diào)研的通知》（財監(jiān)函【2011】309號）文件要求，我們就如何轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財監(jiān)工作廣泛開展調(diào)研，綜述如下：

（一）目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的基本職能。我們對10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所業(yè)務工作開展情況進行了調(diào)查，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔的工作大致相同，主要是承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般預算資金的收支管理、非稅收入的征管、國有（集體）資產(chǎn)管理、財政補貼資金發(fā)放與信息化管理、執(zhí)行財政監(jiān)督、參與農(nóng)村綜合改革、協(xié)助稅收征管等。當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政除履行管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支職能外，還要承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，政府的其他中心工作，如新農(nóng)村建設、計劃生育、扶貧包村、護村救災，抗旱救災等。財政所被抽調(diào)人員是經(jīng)常的，并明確有相應的任務。

與取消農(nóng)業(yè)稅前相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能主要表現(xiàn)為“三個轉(zhuǎn)變”：一是由過去向農(nóng)民收錢的“征管型”向現(xiàn)在給農(nóng)民發(fā)錢的“服務型”轉(zhuǎn)變。二是過去抓收入為主的“收入型”向現(xiàn)在管理財政收支的“收支并重型”轉(zhuǎn)變。由于中央支農(nóng)惠農(nóng)政策不斷加強，涉農(nóng)補貼和支農(nóng)項目越來越多。三是由過去“單純業(yè)務型”向現(xiàn)在“綜合協(xié)調(diào)型”轉(zhuǎn)變。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政逐步承擔了建設社會主義新農(nóng)村、組織提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務、推進農(nóng)村綜合改革等多項任務，其綜合協(xié)調(diào)的功能明顯增強。
    （二）財政監(jiān)督工作開展情況。為全面落實省財政廳《關于進一步加強財政監(jiān)督工作的若干意見》，結(jié)合我縣財政監(jiān)督工作實際，縣政府制定了《潁上縣財政監(jiān)督實施辦法》，堅持做到預算、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體，構建“全員參與、全面覆蓋、全程監(jiān)控”的大監(jiān)督機制?？h財政監(jiān)督辦公室考慮實際，采取每年檢查面不少于30%的辦法。每年安排10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對當年年度預算執(zhí)行、財務收支、票據(jù)管理、專項資金管理、土地出讓金征繳、國有資產(chǎn)管理、非稅收入征管及計劃生育撫育費征繳等進行財務綜合檢查，并抽調(diào)專人，開展輪查。　

少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所已認識到財政監(jiān)督的重要性，工作開展較好，如王崗鎮(zhèn)，成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管領導小組，制定了關于加強財政資金監(jiān)管工作的實施方案，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金分為本級預算資金、村級資金、專項資金、涉農(nóng)資金四類，采用不同的方式開展資金監(jiān)管，分資金類別制定了各項監(jiān)管制度，針對不同的資金采取靈活的監(jiān)管方式，結(jié)合財政所工作人員的崗位，確定了各項資金監(jiān)管的第一責任人，設置了巡查抽查報告單、預算支出公示表、財政補助資金公示表、建設項目資金公示表、建設資金監(jiān)管項目管理臺帳等8個表格，做到資金監(jiān)管有責任人、有制度規(guī)定、有工作記錄、有監(jiān)管結(jié)果。

當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督工作總體較為薄弱，調(diào)查的10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，多數(shù)對財政監(jiān)督工作重視不夠，工作計劃、工作總結(jié)中都沒有開展財政監(jiān)督檢查方面的內(nèi)容。據(jù)了解，由于財政所的人員經(jīng)常被抽調(diào)參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的中心工作，財政所無精力人力組織開展財政監(jiān)督檢查工作。

除縣財監(jiān)辦組織外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所對財監(jiān)工作力不從心。表現(xiàn)在：

一是對財政監(jiān)督檢查宣傳力度不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所對財政核算重視的多些，對財政監(jiān)督意識淡薄。

二是對非財政渠道下達的涉農(nóng)資金監(jiān)管難。不少涉農(nóng)補助資金分屬民政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、教育、計生等多個部門，受多種因素的影響和制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對這些資金監(jiān)管乏力。如城鄉(xiāng)低保對象的確定等，由于不能確切掌握情況，監(jiān)管起來非常困難。調(diào)查中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的同志普遍為此“感到頭痛”，“生怕出了問題承擔連帶責任”。再如，有些專項資金鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所因不能掌握情況，在使用過程中容易發(fā)生改變資金用途、挪作他用的漏洞和可能，不能發(fā)揮資金的真正用途等。

三是對各項收入的征收監(jiān)管難。由于國稅、地稅、國土等部門機構上劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所無法對他們的稅收收入和非稅收入實行有效監(jiān)督。

四是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的國有資產(chǎn)監(jiān)管難。有的單位購置國有資產(chǎn)只須鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人同意，并不進行政府采購，只是履行報賬程序。固定資產(chǎn)購置后如何使用，也不進行登記。如某鎮(zhèn)文化站將臨街房屋與開發(fā)商聯(lián)合拆舊建新，卻不及時辦理資產(chǎn)變更手續(xù)。處置資產(chǎn)也只是履行銷帳程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所無能為力。

五是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬各辦站所等報賬單位的資金使用監(jiān)管難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所對報賬單位開支的真實性無法掌握，僅能審核票據(jù)是否違規(guī)而已。如要求基層學校實行“零接待”以后，個別學校為消化接待費，巧立購煤、修繕等名目，不惜掏錢買發(fā)票達到報帳目的。

   六是自身問題。財政所人員結(jié)構斷層、年齡老化，也使財政監(jiān)督工作后勁乏力。目前全縣基層財政所在編人員共有143人中，45歲以上的111人，大部分是1984年招進財政隊伍的工作人員，財政部門10多年沒進人。當今社會已步入信息時代，工作方式和方法需要不斷更新，在日常工作中，一些工作布置了下去，但執(zhí)行起來很慢，究其原因，不是不干，而是不會干，不知怎樣干，這在很大程度上影響了工作的進程?？v觀全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展現(xiàn)狀，幾乎90%存在著技能教育培訓跟不上形勢發(fā)展、高學歷和高職稱人員稀缺的現(xiàn)象，財政服務水平難以提高，財政監(jiān)督職能作用相對弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員身份定位不明，影響財政工作人員工作積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所是財政政策的執(zhí)法部門，財政所工作人員是財政政策執(zhí)法人員，而執(zhí)法人員理應是公務員，在省內(nèi)很多地市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所工作人員一直都是公務員，但我縣財政人員的身份是事業(yè)單位，與所從事的工作職能不相適應，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員的不滿情緒，影響了財政監(jiān)督工作的順利開展。

根據(jù)農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的新情況、新形勢，特別是構建財政“大監(jiān)督”機制的需要，建議上級部門盡快制定指導性文件，進一步明確和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能；盡快建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督和管理法規(guī)體系。首先要對現(xiàn)有的、不配套的、過時的財政法規(guī)、制度進行全面清理，逐一進行修改、補充、完善或廢止。為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督和管理提供有力的法律法規(guī)和制度依據(jù)。其次要加快對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本職能、財政原則、財政活動基本方式和財政決策程序等內(nèi)容的基本立法規(guī)范進程。從法規(guī)上確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督和管理的地位，準確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的監(jiān)管職責。建立健全資金使用、監(jiān)督管理目標責任制，切實解決目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理中存在的“重投入、輕管理，重建設、輕效益”問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所要樹立“大財政”、“大監(jiān)督”觀念，不僅要管理好本級財政資金，對于轄區(qū)內(nèi)單位的所有財政資金，財政所都應履行監(jiān)管職能。

    財政大監(jiān)督理念下的財政監(jiān)督就是要構建“預算編制、預算執(zhí)行、監(jiān)督檢查、績效評估”四位一體的財政監(jiān)督管理新機制，逐步形成 “全員參與、全面覆蓋、全程監(jiān)控” 全方位、多層次的監(jiān)督模式。構建“大監(jiān)督”格局，一要完善財政部門職責分工，形成專職監(jiān)督和業(yè)務機構的縱橫聯(lián)動、齊抓共管的工作格局；二要完善信息化建設，加快財政信息化步伐，建立財政監(jiān)督基礎數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)網(wǎng)上查詢、實時監(jiān)控、信息共享，使財政資金運行過程置于財政監(jiān)督部門的監(jiān)控之下，及時發(fā)現(xiàn)財政管理中的漏洞，糾正財政運行偏差；三要完善績效評價機制。將績效評價納入財政監(jiān)督職責設計，將績效評價結(jié)果作為預算編制、調(diào)整的重要依據(jù)，要針對監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，不斷完善財政管理制度，使財政管理逐步走向科學化、規(guī)范化。在財政大監(jiān)督理念下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門要緊緊圍繞服務和管理，立足財政特點，切實做好預算編制管理、組織協(xié)調(diào)收入，對各項財政涉農(nóng)補貼資金、專項資金、項目資金、政府性債務等實行一個漏斗向下實時加以監(jiān)管，使國有資產(chǎn)管理、單位財務管理和政策研究、執(zhí)行及反饋等重點工作，貫穿于財政監(jiān)督工作之中，形成制度化。

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“雙基”建設是龍頭，資金監(jiān)管是核心，制度建設是關鍵，服務“三農(nóng)”是目標。為真正實現(xiàn)服務“三農(nóng)”的目標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必須圍繞涉農(nóng)資金監(jiān)管這個核心，進一步加強“雙基”建設。為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有效行使資金監(jiān)管職能，建議上級部門明確將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所按副科級建制，設置為縣級財政部門的派出機構，人、財、物歸縣局統(tǒng)一調(diào)配，以便行施鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的監(jiān)督管理職能。同時，安排必要的資金，加大對基層財政所軟硬件基礎設施投入力度。建議上級財政專門安排資金，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部創(chuàng)造必要的工作環(huán)境，促進基層財政所規(guī)范化建設；借助“金財工程”平臺，進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政網(wǎng)絡化建設，保持網(wǎng)絡聯(lián)通，便于信息查詢和監(jiān)管。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管職能高效有序運轉(zhuǎn)的關鍵是要有一支過硬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員普遍存在青黃不接、業(yè)務素質(zhì)良莠不齊的現(xiàn)象，建議統(tǒng)一招錄一批懂經(jīng)濟、懂財會和計算機類專業(yè)人才，充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部隊伍；對現(xiàn)有財政所人員以制度化加強教育培訓，以提高財政所人員監(jiān)管能力和服務水平，形成一套科學、精細的考核機制，以便適應和服務于現(xiàn)代農(nóng)村社會經(jīng)濟。

第一，要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員對財監(jiān)工作的認識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所肩負著推進農(nóng)村公共服務均等化的職責，是財政服務“三農(nóng)”的形象窗口，是財政資金運行最末端的組織者和落實者。目前，國家財政用于支持“三農(nóng)”的資金很多，為了保證支農(nóng)資金的使用安全，提高支農(nóng)資金的使用效益，需要進一步發(fā)揮基層財政的監(jiān)督管理作用。充分發(fā)揮基層財政處在第一線的優(yōu)勢，更多地參與到支農(nóng)項目的申報、評估、實施、監(jiān)督的全過程，確保國家各項惠農(nóng)政策和資金的有效落實。

第二，完善財政管理體制。上劃“三權”，垂直管理，調(diào)整布局，優(yōu)化組合，健全組織，切實解決體制不順等問題，做到有人做事，有權做事，能干事，干成事。

第三，調(diào)整職能，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能重新定位。一是基本財力保障的職能。農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權運轉(zhuǎn)，干部職工工資發(fā)放，維護穩(wěn)定的政治和經(jīng)濟環(huán)境，都離不開基本的財力保障；二是服務地方經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展的職能。如公共設施建設、小城鎮(zhèn)建設、社會保障服務、發(fā)展教科文事業(yè)等；三是財政資金監(jiān)管職能。農(nóng)村中小學和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級財務問題多，“小金庫”屢禁不止。目前，縣財政監(jiān)督局和審計部門管得著，但對情況不清楚，監(jiān)管的面廣，監(jiān)管起來力不從心；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所對農(nóng)村中、小學和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級財務情況熟悉，存在的問題看得見，摸得清楚，監(jiān)管起來得力方便。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所應以監(jiān)督職能為主，業(yè)務受縣財政監(jiān)督局管理，開展監(jiān)督檢查受縣財政監(jiān)督局委派，檢查報告和處罰決定由縣財政監(jiān)督局簽發(fā)。