編者按4月10日本周刊刊登了最高人民法院相關(guān)負(fù)責(zé)人《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問(wèn)題的批復(fù)》權(quán)威解讀。該《批復(fù)》明確規(guī)定，對(duì)涉及違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除，法律已經(jīng)授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，人民法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)。
那么，這一規(guī)定對(duì)于國(guó)土資源部門(mén)的土地執(zhí)法工作會(huì)帶來(lái)哪些影響，產(chǎn)生怎樣的作用？本期我們請(qǐng)業(yè)內(nèi)專家加以分析。
同樣是違法建筑物，因?yàn)檫m用法律依據(jù)不同，強(qiáng)制執(zhí)行程序依舊不同
最高人民法院《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問(wèn)題的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《批復(fù)》）所依據(jù)文件是《行政強(qiáng)制法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中相關(guān)規(guī)定。就強(qiáng)制行為的具體內(nèi)容來(lái)說(shuō)，所針對(duì)的是違法建筑物、構(gòu)筑物及設(shè)施的拆除，就違法行為的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，所針對(duì)的是違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的特定的違法行為。
按照《行政強(qiáng)制法》第五十三條的規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》已經(jīng)授予有關(guān)人民政府的強(qiáng)制行權(quán)。如第六十五條規(guī)定，“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除?！钡诹藯l規(guī)定，“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門(mén)采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施?！币虼?，《批復(fù)》的主要內(nèi)容，我們可以理解為，違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的非訴強(qiáng)制行為，法律已經(jīng)授予相關(guān)人民政府強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，人民法院則不再受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)。也就是說(shuō)，《批復(fù)》的指向性很明確，只涉及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》而不涉及其他。
高法的《批復(fù)》沒(méi)有對(duì)其他法律所涉及的行政強(qiáng)制措施加以規(guī)定或限制，比如國(guó)土資源部門(mén)關(guān)心的有關(guān)土地管理中的行政強(qiáng)制措施的實(shí)施等?！锻恋毓芾矸ā返诎耸龡l規(guī)定，“依照本法規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除；對(duì)繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，費(fèi)用由違法者承擔(dān)?！蓖瑯邮墙ㄖ?，但由于違法性質(zhì)的不同（一個(gè)是違法建設(shè)，一是違法占地），適用的法律依據(jù)也不同?！锻恋毓芾矸ā凡](méi)有像《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》那樣，賦予相關(guān)人民政府或國(guó)土資源部門(mén)對(duì)違法占地上的新建建筑物和其他設(shè)施的強(qiáng)制拆除權(quán)。這樣的話，按照《行政強(qiáng)制法》第五十三條的“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”的規(guī)定，對(duì)于違反《土地管理法》規(guī)定的新建的建筑物和其他設(shè)施的強(qiáng)制拆除，仍需申請(qǐng)人民法院來(lái)進(jìn)行。因此，事實(shí)上，高法《批復(fù)》對(duì)《土地管理法》有關(guān)強(qiáng)制拆除的非訴執(zhí)行未放開(kāi)。
違法占地行為可因競(jìng)合性而適用城鄉(xiāng)規(guī)劃法解決
近幾年，國(guó)土資源部門(mén)在土地執(zhí)法工作中得到了人民法院強(qiáng)有力的支持，加之明確了地方各級(jí)人民政府的共同責(zé)任，使得全國(guó)違法違規(guī)現(xiàn)象蔓延的勢(shì)頭有所遏制。但實(shí)事求是地講，土地執(zhí)法在涉及實(shí)質(zhì)性拆除等環(huán)節(jié)，還顯得有些軟弱。許多違法占地上的建筑物最終并沒(méi)有實(shí)際上被拆除，直接影響了土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施，使用途管制制度受到?jīng)_擊。之所以產(chǎn)生這種情況，一方面是因?yàn)榉刹](méi)有賦予各級(jí)人民政府或國(guó)土資源部門(mén)對(duì)于違法占地上的新建的建筑物及其他設(shè)施的強(qiáng)制拆除權(quán)，另一方面?zhèn)€別人民法院在受理和審查國(guó)土資源部門(mén)有關(guān)強(qiáng)制拆除申請(qǐng)時(shí)，采取不受理或受理后不執(zhí)行等拖延手法，使新建建筑物和其他設(shè)施得不到及時(shí)拆除，形成既成事實(shí)后再行治理，其阻力則顯然會(huì)相當(dāng)大。
前些年，筆者就聽(tīng)說(shuō)過(guò)這樣一件事。某村村民對(duì)村干部違法占地上訪告狀，后來(lái)國(guó)土資源部門(mén)進(jìn)行了查處，并移送人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。但人民法院很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)未予執(zhí)行，村民們不滿意，有一次竟然把法院的大門(mén)給堵住了，直接影響了人民法院的正常辦公秩序。法院召集國(guó)土資源部門(mén)研究辦法，以維護(hù)穩(wěn)定為由，仍把責(zé)任推回了國(guó)土資源部門(mén)，要求國(guó)土資源部門(mén)做好穩(wěn)定工作。后來(lái)了解，之所以法院不予執(zhí)行，是因?yàn)榇甯刹康倪`法占地建設(shè)的建筑物面積相當(dāng)大，而且事實(shí)上已經(jīng)形成生產(chǎn)能力，設(shè)備與人員安置都存在難度，故法院并不想強(qiáng)制執(zhí)行，以免惹火燒身。這個(gè)問(wèn)題想必國(guó)土資源部門(mén)差不多都遇到過(guò)，執(zhí)法干部更都有切身的體會(huì)。
俗語(yǔ)說(shuō)，求人不如求己。近幾年，國(guó)土資源部門(mén)在各級(jí)政府的支持下，對(duì)于違法建筑物的拆除也動(dòng)了很多腦筋。由于各級(jí)人民政府在治理土地違法行為中具有共同責(zé)任，因此，在違法占地行為較為突出的地方，在現(xiàn)行《土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)不完善或不“給力”的情況下，各級(jí)人民政府和國(guó)土資源部門(mén)摸索出一些新的招法。在處理違法占地行為時(shí)，由于這些行為多發(fā)生在鄉(xiāng)或村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)，違法行為具有一定的競(jìng)合性（既屬違法占地，又屬違法建設(shè)），所以，有關(guān)鄉(xiāng)人民政府在上級(jí)機(jī)關(guān)的壓力下，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條的規(guī)定，對(duì)違法占地上的建筑物和其他設(shè)施進(jìn)行強(qiáng)制拆除。對(duì)于在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的違法占地上的建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施，則由縣級(jí)人民政府采取聯(lián)合執(zhí)法的方式，按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條的規(guī)定進(jìn)行強(qiáng)制拆除。這種方法非常奏效，也給國(guó)土資源部門(mén)以很大的信心。
筆者就遇到這樣一個(gè)執(zhí)行成功的案例。某村村民王某未經(jīng)土地行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，占用該村集體土地建設(shè)廠房，縣國(guó)土分局巡查人員發(fā)現(xiàn)后，現(xiàn)場(chǎng)下達(dá)了《責(zé)令停止違法行為通知書(shū)》。經(jīng)實(shí)測(cè)，該地塊面積2.49畝，地類(lèi)為未利用地，土地利用總體規(guī)劃為農(nóng)用地。王某的行為違反了《土地管理法》第四十三條、四十四條之規(guī)定，屬違法占地行為?？h國(guó)土分局將情況通報(bào)給鄉(xiāng)政府，要求鄉(xiāng)政府進(jìn)行治理。鄉(xiāng)政府及時(shí)依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)違法相對(duì)人下達(dá)了《限期拆除違法建設(shè)通知書(shū)》，要求王某在3日內(nèi)自行拆除違法建設(shè)，恢復(fù)土地原貌，逾期未拆除或未拆除完畢的，將組織強(qiáng)制拆除。一周后，鄉(xiāng)政府向違法當(dāng)事人下達(dá)了《行政強(qiáng)制決定書(shū)》。由于當(dāng)事人王某未在規(guī)定期限內(nèi)拆除，一個(gè)月后鄉(xiāng)政府依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)違法建筑物組織了強(qiáng)拆。這起違法占地案件很快就得到了解決。
在實(shí)踐中，一些地方的國(guó)土資源部門(mén)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制拆除，已不像過(guò)去那樣寄予很大希望，而只是以走完行政程序避免瀆職為目的。高法《批復(fù)》實(shí)施以后，違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的非訴強(qiáng)制行為更加明確地授予相關(guān)人民政府強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，有利于執(zhí)行。非法占地等行為也可因競(jìng)合性而依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》通過(guò)當(dāng)?shù)卣?lián)合執(zhí)法等形式加以解決，這種變通無(wú)疑有助于國(guó)土部門(mén)借助他力解決違法占地執(zhí)行難題。
?。ㄗ髡邌挝唬禾旖蚴袊?guó)土資源和房屋管理局）
