算“有法不依”嗎？似乎不算。因?yàn)榇遄永锏氖?，還有另外一套法律準(zhǔn)則在平行發(fā)揮作用。這就是“村民自治”，即“由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”（見2010年修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》）?！按迕褡灾巍币彩歉母锏漠a(chǎn)物。人民公社的傳統(tǒng)是“政社合一”，全國(guó)基本上一鄉(xiāng)一社，人民公社既是基層政權(quán)，也是集體經(jīng)濟(jì)組織。家庭聯(lián)產(chǎn)承包之后，人民公社解體，1982年憲法提出重建鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。1983年中共中央、國(guó)務(wù)院下達(dá)通知，宣布實(shí)行政社分開，要求到1984年底，完成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的重建。

 

　　問題是一個(gè)鄉(xiāng)平均也有幾萬(wàn)農(nóng)民，在鄉(xiāng)級(jí)之下，還要不要設(shè)立更基層的政權(quán)組織？不設(shè)村莊機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)行政的跨度太大（考慮到當(dāng)時(shí)的交通、通訊狀況，更是如此）?？稍僭O(shè)一層呢，無(wú)端端加出幾十萬(wàn)個(gè)村公所來(lái)，財(cái)政供養(yǎng)壓力過大。這才是中國(guó)這樣中央集權(quán)大國(guó)的基本難題，不妨稱之為“大國(guó)末梢定理”。來(lái)回權(quán)衡，最后的“均衡點(diǎn)”選在村民自治，也就是設(shè)立由村民選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)，作為“基層群眾性自治組織”。至于村民委員會(huì)與基層政權(quán)的相互關(guān)系，1982年憲法先定下“由法律規(guī)定”的原則，然后由《村民委員會(huì)組織法》給予法定。

 

　　第一部《村民委員會(huì)組織法》是1998年由全國(guó)人大通過的?？隙舜迕褡灾危惨?guī)定了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的工作要“給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”；又規(guī)定“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。反正怎么解讀，村自治也是國(guó)家行政之末梢。在實(shí)際生活中，各地有了“行政村”的概念，區(qū)別于傳統(tǒng)的自然村，大體上還是人民公社時(shí)代的“大隊(duì)”。

 

　　本來(lái)“政社分開”應(yīng)貫徹到村一級(jí)。村民自治是“政”，與土地及其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使（“社”）可以分開來(lái)處理。但是，如我們已探查過的，改革后“集體土地所有制”還在，所以村自治就包括了管理集體土地的職能。這是1998年的《村民委員會(huì)組織法》就明確了的：“涉及村民利益的下列事項(xiàng)，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，方可辦理”，其中包括“（六）村民的承包經(jīng)營(yíng)方案”；以及“（七）宅基地的使用方案”（見該法第19條）。到2010年修訂，村委會(huì)經(jīng)村民會(huì)議討論決定后方可辦理的事務(wù)，則包括“（四）土地承包經(jīng)營(yíng)方案；（五）村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案”（見該法第24條）。

 

　　很明白，雖然加了限制條件（“經(jīng)村民會(huì)議討論決定，方可辦理”），但村委會(huì)還是有權(quán)“辦理”包括承包地經(jīng)營(yíng)、宅基地使用、以及征地補(bǔ)償費(fèi)分配在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)性事務(wù)。換言之，到了村莊一級(jí)，所謂的“政社分開”就不了了之，法定村委會(huì)還是有權(quán)“政社合一”。

 

　　在組織上，村委會(huì)要不要和集體經(jīng)濟(jì)組織分設(shè)，早在1983年中央國(guó)務(wù)院的通知里就留有口子——“有些以自然村為單位建立了農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)組織的地方，當(dāng)?shù)厝罕娫敢鈱?shí)行兩個(gè)機(jī)構(gòu)一套班子，兼行經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的職能，也可同意試行”（見該通知第七條）。實(shí)際情況是，受“大國(guó)末梢定理”的支配，絕大多數(shù)村莊根本不可能專設(shè)多套管理機(jī)構(gòu)，所以到處都是“三個(gè)牌牌一個(gè)門，說(shuō)了算的還是那個(gè)人”。

 

　　其實(shí)，“政社合一”并非中國(guó)傳統(tǒng)。歷史上，中央集權(quán)的正規(guī)國(guó)家政權(quán)也就設(shè)到了縣?？h太爺以下，其實(shí)是縣官領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)紳自治，包括那些在地方上尚未博得功名的，或做了官退休回家的，或較為富有、較有威望的，一起治理地方公共事務(wù)。一般模式也是受正規(guī)衙門的指導(dǎo)，并對(duì)官府行政給予協(xié)助?，F(xiàn)代化沒有完全變革這個(gè)構(gòu)造，只是正規(guī)政權(quán)從縣延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。過去縣以下的自治，現(xiàn)在演化為鄉(xiāng)以下的村民自治。

 

　　但過去政權(quán)無(wú)論到哪一級(jí)，均不直接管理民間財(cái)產(chǎn)。土地和其他產(chǎn)權(quán)為家庭私有，似乎商鞅變法后就一以貫之。家庭之上是家族，即便有族產(chǎn)，也是另外一個(gè)范疇里的私產(chǎn)。官家是不管民財(cái)?shù)?。至于“三年州知府，十萬(wàn)雪花銀”，那是因權(quán)而貴的非法私產(chǎn)，靠政治紀(jì)律去解決，從來(lái)沒有“政社合一”給予節(jié)制。人民公社搬蘇式集體經(jīng)濟(jì)，順便也搬來(lái)“政社合一”。那倒是一個(gè)蘇俄的傳統(tǒng)，沙皇擁有全部土地，無(wú)償交付村社使用，村社既管行政、也管土地。所以追根尋源，政土合一、政社合一都是從那里來(lái)的。

 

　　回到土地承包年限問題，究竟按什么法律來(lái)執(zhí)行呢？可以是2002年的中華人民共和國(guó)農(nóng)地承包法，也就是“在30年承包期內(nèi)，不得調(diào)整承包地”；也可以遵循村民自治的村委會(huì)組織法，通過村民的民主討論決定、由村委會(huì)辦理的任何一種“土地承包經(jīng)營(yíng)方案”——包括承包年限，也包括調(diào)整不調(diào)整土地、按何種準(zhǔn)則調(diào)地等等。

 

　　因此，在觀察上我們就可以看到數(shù)種模式的合法并存。有像湄潭以及貴州很多地方那樣的，堅(jiān)持幾十年不按變化的家庭人口調(diào)整承包地的，也有不斷調(diào)整承包地的，其中不少是能不調(diào)就拖著不調(diào)，直到實(shí)在扛不過去的時(shí)候就再調(diào)一把。本系列寫過的大邑縣蘭田村，多年沒調(diào)地，但“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”一來(lái)，老鄉(xiāng)們覺得也許是最后一次機(jī)會(huì)了，于是徹底按人口重新調(diào)整了一回。在地理上，我在都江堰鶴鳴村看過兩個(gè)村民小組緊挨著，卻一個(gè)執(zhí)行定期調(diào)地法，一個(gè)執(zhí)行不調(diào)地法，并行不悖，“都由村民民主決定的”。

 

　　這等于說(shuō)，集體土地制度尚保留一塊“政治解決”的機(jī)制。究竟保留多大的一個(gè)部分，也是由政治狀態(tài)決定的。如果村民希望真正穩(wěn)定土地承包關(guān)系，村莊民主討論的結(jié)論是像湄潭那樣的“在不斷延長(zhǎng)的承包期內(nèi)不得調(diào)整土地”，那么土地權(quán)利的邊界就趨于得到清楚界定，農(nóng)戶家庭增長(zhǎng)的人口壓力除了提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，只好向非耕地、工業(yè)、商業(yè)、城鎮(zhèn)那個(gè)方向打主意，工業(yè)化、城市化過程里來(lái)自農(nóng)村的推力就變強(qiáng)。

 

　　但是村民的“民主討論”也可以有另外一個(gè)結(jié)果，大家或多數(shù)農(nóng)戶希望更多保留集體不斷調(diào)地的功能，于是在制度上促成土地承包經(jīng)營(yíng)的短期化，農(nóng)民繼續(xù)守著日益狹小的耕地，陷于“血戰(zhàn)到底”的游戲邏輯而難以自拔。在這種情況下，過量農(nóng)村人口要靠工業(yè)和城市的“拉力”才離開土地，且外流勞力不論數(shù)目多么巨大，他們的“根”還在農(nóng)村，還被牢牢粘連在小塊農(nóng)地上。

 

　　這樣看，包產(chǎn)到戶后我國(guó)農(nóng)村基層的實(shí)際狀況，在土地產(chǎn)權(quán)方面留下一條集體大鍋飯的尾巴，在村莊管理方面則留下一條政社合一的尾巴。這兩條互有糾纏的小尾巴，對(duì)農(nóng)村發(fā)展、城鄉(xiāng)關(guān)系、以及工業(yè)化城市化的路徑選擇，有很大影響。人們對(duì)此見仁見智，更有理論論證上述尾巴的合理性或不可或缺性。容我下周再與之商榷吧。