由于農(nóng)村現(xiàn)有的集體土地類型較多，用途各異，與農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)關(guān)系也親疏不同，稍有不慎，指導(dǎo)政策上就會出現(xiàn)失誤。比如，現(xiàn)有農(nóng)村集體土地按照大類區(qū)分，一般則可被分為耕地（含養(yǎng)殖水面）、山林（含草場）、四荒地、農(nóng)業(yè)建設(shè)用地（主要指農(nóng)牧漁場用地以及已修建或規(guī)劃中擬修建的農(nóng)村道路、農(nóng)田水利和永久性曬場等常年性工程設(shè)施用地等）、非農(nóng)建設(shè)用地（主要指已建設(shè)或規(guī)劃中擬建設(shè)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)用地和公共設(shè)施用地以及工商業(yè)開發(fā)用地）和宅基地等六大類。值得注意的是，每種類型集體土地與集體經(jīng)濟組織的成員，即農(nóng)戶在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上其實都是不一樣的。

　　 在這六大類集體土地中，耕地（含養(yǎng)殖水面）、山林（含草場）類土地資源基本上已被該集體經(jīng)濟組織成員農(nóng)戶按照不同承包合同年限所承包。這類土地產(chǎn)權(quán)與承包農(nóng)戶關(guān)系極為密切，在承包期限內(nèi)具有明顯的獨占性和排他性。其次，農(nóng)業(yè)建設(shè)用地中有相當(dāng)一部分是直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的土地，如某些鄉(xiāng)村水利設(shè)施、田間道路和公用曬場等。由于這類土地所處的自然條件和地理環(huán)境不同，此類土地資產(chǎn)的受益人也不同，即是說，即便在同一個村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，這類土地產(chǎn)權(quán)可能只會讓某些成員農(nóng)戶受益，而與其他某些成員農(nóng)戶幾乎不產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)受益關(guān)系。因此，這類土地在同一集體經(jīng)濟組織的不同成員之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系也是不一樣的。

　　 宅基地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系就更為特殊。由于宅基地早已與居住其上農(nóng)戶的居住權(quán)和宅基地上的房屋財產(chǎn)權(quán)緊密結(jié)合起來，甚至有不少還具有某些家族遺產(chǎn)傳承性質(zhì)，其產(chǎn)權(quán)關(guān)系在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部顯然更具獨占性和排他性。而非農(nóng)建設(shè)用地也叫農(nóng)村經(jīng)營性土地，在同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，其土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系在集體所有成員中則最呈均等化。

　　 我們覺得，在進行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革時，對不同類型集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系進行細化分析非常重要。因為每種類型集體土地的產(chǎn)權(quán)對于同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)的不同成員農(nóng)戶，其重要性是有很大區(qū)別的。為了防止改革中造成產(chǎn)權(quán)關(guān)系新的不明，我們應(yīng)該根據(jù)不同的土地類型分類進行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

　　 產(chǎn)權(quán)是財產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，而財產(chǎn)所有權(quán)就是指所有權(quán)人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。根據(jù)這一原則，如果某類集體土地已被該集體經(jīng)濟組織內(nèi)的某些成員農(nóng)戶在一定期限內(nèi)所占有、使用并因此而收益的話，那么在法理層面就表示這些集體經(jīng)濟組織成員農(nóng)戶在一定期限內(nèi)就擁有了該土地資產(chǎn)的所有權(quán)。比如，《物權(quán)法》94條規(guī)定，所謂不動產(chǎn)（土地是最大的不動產(chǎn)）的按份共有，就是指“按份共有人對共有的財產(chǎn)按照其份額享有所有權(quán)?！边@也從現(xiàn)有法律層面認(rèn)可了：如果我們真正按照按份共有原則進行集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，那么我們就應(yīng)該認(rèn)可作為集體土地產(chǎn)權(quán)按份共有人的農(nóng)戶，對產(chǎn)權(quán)改革中確認(rèn)給自己的那部分土地的產(chǎn)權(quán)份額“享有所有權(quán)?！?/P>

　　 我們現(xiàn)在的《土地承包法》規(guī)定是耕地承包期限三十年，草地和山林三十至七十年不等，同時中央政府也一再宣稱農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變，很多地方政府還出臺了承諾農(nóng)民土地承包關(guān)系長久不變的政策法規(guī)。這表明，現(xiàn)行土地資產(chǎn)如此長久的承包期限沒有也不會對該土地資產(chǎn)所有權(quán)歸屬承包農(nóng)戶構(gòu)成法理上的障礙。

　　 作為集體經(jīng)濟組織的成員，農(nóng)戶本來是集體經(jīng)濟的一個最小經(jīng)營單位，將某些類型的本來就由農(nóng)戶通過長久不變的承包制去行使占有、使用和收益權(quán)益的集體土地所有權(quán)確權(quán)到農(nóng)戶身上是符合法理的，并不會從整體上改變農(nóng)村土地實行集體所有制的性質(zhì)。那種擔(dān)心將承包土地所有權(quán)確權(quán)給集體經(jīng)濟組織成員農(nóng)戶的做法是顛覆集體所有制的想法是多余的，也是不必要的。

　　 其實，我國在工商業(yè)領(lǐng)域?qū)匈Y產(chǎn)進行所有制改革也正是從產(chǎn)權(quán)制度改革才開始逐步走向建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的。上世紀(jì)九十年代中期，中央政府頒行了《公司法》，開始推行企業(yè)所有權(quán)，也即產(chǎn)權(quán)制度的改革。黨的十六屆三中全會推行的國企產(chǎn)權(quán)制度改革最終使得我國企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度由單一全民所有制產(chǎn)權(quán)制度逐步演變成為現(xiàn)在的這種包括國有產(chǎn)權(quán)、私有產(chǎn)權(quán)以及法人產(chǎn)權(quán)等混合所有制產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的多元化產(chǎn)權(quán)制度體系。國有企業(yè)也從國家承擔(dān)無限責(zé)任的大面積虧損企業(yè)逐步轉(zhuǎn)變成根據(jù)其資產(chǎn)多寡而能夠承擔(dān)有限市場經(jīng)濟責(zé)任和義務(wù)且普遍盈利的獨立企業(yè)法人。國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的改革還將數(shù)以萬計的國有企業(yè)以轉(zhuǎn)讓或出售國有資產(chǎn)及其債權(quán)債務(wù)等方式改制成民營企業(yè)，受讓對象絕大多數(shù)就是原國有企業(yè)的職工和管理人員。

　　 當(dāng)然，國企改革也存有很多問題。其中最大失誤就是產(chǎn)生上億計下崗職工。這些國企職工無緣持有改制后的國企股權(quán)，結(jié)果大多成為城市失業(yè)人群和貧民。因此，我們在這次集體所有制土地產(chǎn)權(quán)改革時，必須牢記這一歷史教訓(xùn)，絕不能重蹈國企改革的錯誤，讓任何一個農(nóng)民或農(nóng)戶因我們的政策失誤而無法享有完整的集體土地產(chǎn)權(quán)。人們會問，國有資產(chǎn)改制都能最后確權(quán)并將完整產(chǎn)權(quán)歸企業(yè)職工所有，那為何集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革就不能將集體土地產(chǎn)權(quán)也讓集體經(jīng)濟組織的承包者農(nóng)戶所享有呢？

　　 我們認(rèn)為，集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革并進行產(chǎn)權(quán)股份化分置時，應(yīng)解放思想，總結(jié)國企改制的經(jīng)驗，根據(jù)集體土地的不同類型及其所具有的不同獨占性和排他性以及根據(jù)這些土地資產(chǎn)歷史和現(xiàn)實上被集體經(jīng)濟組織成員農(nóng)戶所占有、使用和收益的狀況，進行分門別類而不是大呼隆的集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革。這樣的多元化土地產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計和安排不僅能更好地維護和保障農(nóng)民的土地權(quán)益，而且也能更好地適應(yīng)產(chǎn)權(quán)形式多樣化市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。

　　 據(jù)此，我們擬將農(nóng)村非農(nóng)集體建設(shè)用地與四荒地以及規(guī)劃中可作為農(nóng)牧漁場開發(fā)的農(nóng)業(yè)建設(shè)用土地劃為一類（以下統(tǒng)稱農(nóng)村經(jīng)營性土地），而耕地和部分農(nóng)業(yè)建設(shè)用地（即那些已建或擬建的服務(wù)于耕地、養(yǎng)殖水面、山林和草場的水利設(shè)施、山塘、農(nóng)作道路和公共曬場等）則可作為另一類（以下統(tǒng)稱農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地）。宅基地因其與農(nóng)戶房產(chǎn)權(quán)利密不可分的特性而另行單獨劃為一類（以下統(tǒng)稱農(nóng)村住宅土地）?？舍槍@三大類集體土地進行分門別類的產(chǎn)權(quán)制度改革。

　　 （一）農(nóng)村經(jīng)營性土地產(chǎn)權(quán)制度的改革路徑

　　 將農(nóng)村非農(nóng)集體建設(shè)用地與四荒地中以及部分可作農(nóng)牧漁場開發(fā)的農(nóng)業(yè)建設(shè)用地劃為一類，統(tǒng)稱為農(nóng)村經(jīng)營性土地，是因為這幾種集體土地都屬于經(jīng)營性土地資產(chǎn)，其獨占性和排他性都比較弱，而其作為公益性甚至工商業(yè)性開發(fā)的市場價值或潛在市場價值則都比較高，易于推行集體產(chǎn)權(quán)按人均等化按份共有產(chǎn)權(quán)制度改革，也更有利于進行專業(yè)化經(jīng)營管理以獲得更大的經(jīng)濟和社會效益。

　　 改革開放以來，我國工商業(yè)得以迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程也愈益加快，導(dǎo)致對農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的市場需求激增。上世紀(jì)八十年代，沿海地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)所利用開發(fā)的土地大多來自農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地而不是城市政府的征地。資料表明，浙江、江蘇、福建和廣東很多縣市中小城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積中約有80%左右來自于集體非農(nóng)建設(shè)用地。不僅如此，某些大城市的擴容也在很大程度上依靠集體非農(nóng)建設(shè)用地的開發(fā)。比如，杭州市農(nóng)民個人建房所占用的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)土地面積占到了整個杭州市郊土地的70%。而政府通過征地收歸國有再行開發(fā)的土地僅占30%?？梢?，農(nóng)村集體經(jīng)營性土地其實早就半市場化了，只不過我們的政策故意忽略而我們的法律故意滯后罷了。

　　 追求經(jīng)濟利益最大化是市場經(jīng)濟基本原則。如要發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟讓農(nóng)民富裕起來，政府就得修改現(xiàn)行的那些不公平的有關(guān)土地的法律和政策，盡快讓農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員農(nóng)戶成為自己土地的真正所有權(quán)人，掌握集體土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)營的自主權(quán)，允許農(nóng)村經(jīng)營性土地上市交易，自己則完全退出土地市場，不與農(nóng)民爭利。

　　 政府退出土地市場，不再纏有土地商業(yè)利益，即可輕身上陣，根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)對土地市場進行規(guī)劃和監(jiān)管，保持土地市場的有序健康發(fā)展。政府除制定和頒行更加詳實、科學(xué)和具有約束力的土地利用和發(fā)展規(guī)劃外，還可根據(jù)經(jīng)營性或非經(jīng)營性、商業(yè)性或公益性、工業(yè)性或農(nóng)業(yè)性等不同類型土地的交易確定不同的土地交易稅、土地增值稅和所得稅稅率對土地市場交易行為進行征稅，以保障國家的額利益。對于涉及農(nóng)戶或家庭農(nóng)場等擴大農(nóng)業(yè)種植和經(jīng)營規(guī)模的土地交易則可予以減免稅收甚至提倡由國家政策銀行或商業(yè)銀行向購買方提供低息或貼息貸款等方式加以鼓勵。退出土地市場后的政府將大有可為。

　　 應(yīng)該說，在農(nóng)村現(xiàn)有的土地資源中，農(nóng)村集體經(jīng)營性土地的開發(fā)利用能給農(nóng)民帶去的比較利益顯然是最大的。這類土地產(chǎn)權(quán)制度改革搞得越好，越符合市場經(jīng)濟規(guī)則，就越能合理配置當(dāng)?shù)氐耐恋刭Y源，吸引中小企業(yè)投資或聯(lián)營辦廠，促進當(dāng)?shù)赝恋?、資本和勞動力的良性流動，獲得更大的經(jīng)濟和社會效益。而我們發(fā)展城鎮(zhèn)化，特別是發(fā)展中小城鎮(zhèn)，倘不從法律和政策上徹底解放農(nóng)村集體經(jīng)營性土地這個生產(chǎn)力，也是不可能的。

　　 在股權(quán)分配上，我們認(rèn)為，這類以規(guī)劃內(nèi)村集體經(jīng)營性土地資產(chǎn)為基礎(chǔ)組建專門的土地股份合作社的股權(quán)，在實行按份共有產(chǎn)權(quán)制度改革時，可以考慮參考前些年各地集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一般做法，即按照至少70%農(nóng)民個人股和最多30%合作社法人股比例進行安排，以體現(xiàn)對農(nóng)民土地權(quán)益的一種尊重。這里需要特別強調(diào)的有三點：

　　 1．這類土地合作社的股權(quán)應(yīng)按該村所有成年農(nóng)民人頭而不是農(nóng)戶（無論男女和婚否，也無論其有無未成年子女或有幾個子女）進行分配，也叫個人股。這里體現(xiàn)的是按份共有原則下農(nóng)民個人的權(quán)益，等同于國企改制中的職工股。

　　 2．這類經(jīng)營性土地合作社的股權(quán)分配是一次性的，僅在這次集體產(chǎn)權(quán)改制時將所有個人股權(quán)按當(dāng)時每個成年農(nóng)民公民身份作一次性分配。今后無論該村人口如何增減，都不再進行股權(quán)分配。因為集體產(chǎn)權(quán)改革中的農(nóng)民個人股權(quán)已經(jīng)包含了該持股人未成年子女或未來子女的財產(chǎn)權(quán)利。

　　 3．這次集體產(chǎn)權(quán)改革必須允許農(nóng)民個人股權(quán)與工商業(yè)企業(yè)的完全股權(quán)一樣可以買賣、抵押和繼承。這一條很重要，因為農(nóng)民個人股權(quán)能否買賣、抵押和繼承是衡量這次農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革能否成功的一個重要標(biāo)志。

　　 （二）農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)制度的改革路徑

　　 農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地主要是指承包耕地（養(yǎng)殖水面）、草場、山林以及為其服務(wù)的部分農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，如原屬集體所有的水利設(shè)施、田間道路和公共曬場等類型土地。與經(jīng)營性土地不同的是，這一類土地因早已被集體經(jīng)濟組織成員農(nóng)戶所承包或為特定承包農(nóng)戶服務(wù)，在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上與承包農(nóng)戶十分緊密，具有十分突出的獨占性和排他性。再因農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)制度改革還涉及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和國家糧食安全等國家產(chǎn)業(yè)政策問題，因此將其作為一個單獨的土地產(chǎn)權(quán)制度改革體系不僅是成立的，也是必要的。

　　 我們認(rèn)為，農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地的所有權(quán)應(yīng)該在組建專門的農(nóng)用土地合作社基礎(chǔ)上同時按份確認(rèn)給承包它的農(nóng)戶和農(nóng)用土地合作社。

　　 1．自集體化以來，承包農(nóng)戶的戶主雖然是自然人，但根據(jù)《土地管理法》和《土地承包法》，農(nóng)戶本身一直是農(nóng)村集體經(jīng)濟中的一個最小經(jīng)營單元，通稱“家庭經(jīng)營”，承包了該集體范圍內(nèi)的一塊耕地并經(jīng)許可獲得了一塊宅基地在此建房長期居住，因此農(nóng)戶完全可被視作集體經(jīng)濟組織的一個極為重要的也是不可分割的組成部分。

2．產(chǎn)權(quán)是財產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，而財產(chǎn)所有權(quán)就是指所有權(quán)人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。根據(jù)《土地承包法》，承包農(nóng)戶在承包期間對所承包土地一直行使占有、使用、收益和處分權(quán)。而且很多地方政府均已頒發(fā)相關(guān)法規(guī)確認(rèn)農(nóng)戶土地承包關(guān)系長久不變。這都表明在法理層面上，作為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)戶實際上是享有該土地資產(chǎn)所有權(quán)的。

　　 3．《物權(quán)法》第九十四條規(guī)定，對不動產(chǎn)按份共有是指“按份共有人對共有的財產(chǎn)按照其份額享有所有權(quán)?！边@是承包農(nóng)戶對其所承包土地享受所有權(quán)的最明確法律解釋。

　　 由此可見，無論是從現(xiàn)有的法律規(guī)定上，還是從這幾十年來承包農(nóng)戶通過對所承包土地的長期占有、使用和收益的實踐，承包農(nóng)戶實際上已經(jīng)具有了對所承包的土地“享有所有權(quán)”的全部要件。我們現(xiàn)在將承包土地的所有權(quán)確認(rèn)給承包農(nóng)戶顯然是成立的，也是順理成章的，絕不能將其簡單等同于土地私有化。

　　 但由于農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地中除承包土地之外的那些農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，包括那些公用的農(nóng)業(yè)服務(wù)設(shè)施，則沒有也無法細分確權(quán)到農(nóng)戶，所以有必要將這類土地確權(quán)給一種專門組建的農(nóng)業(yè)土地合作社。這類土地合作社可被叫做土地利用合作社或土地發(fā)展合作社，非營利性合作經(jīng)濟組織。農(nóng)戶與土地利用合作社按份對合作社共有土地享有按份共有所有權(quán)?？蓪⒛切檗r(nóng)業(yè)服務(wù)的農(nóng)業(yè)建設(shè)土地和按照規(guī)劃擬作為農(nóng)業(yè)建設(shè)使用的土地所有權(quán)按份確認(rèn)給土地利用合作社，而將那些早已被農(nóng)戶承包，即占有、使用和收益的農(nóng)業(yè)土地、養(yǎng)殖水面和山林所有權(quán)按份確認(rèn)給承包它們的農(nóng)戶。合作社股權(quán)分為合作社法人股和合作社成員農(nóng)戶股。兩者土地確權(quán)證書均注明土地產(chǎn)權(quán)份額的各項特性，如面積、位置、地形以及土地類型和用途等，產(chǎn)權(quán)屬性一欄則注明“按份共有所有權(quán)”。

　　 就其性質(zhì)而言，這類農(nóng)業(yè)土地合作社也叫土地利用合作社，屬于一種公用合作社。這種合作社在世界各國都是普遍存在的，是指那些主要興建和置辦各種與生產(chǎn)有關(guān)的水利等農(nóng)業(yè)服務(wù)公共設(shè)施以及公用設(shè)備，如添置大型農(nóng)業(yè)機械和電氣灌溉設(shè)備，培養(yǎng)種畜和良種，修建倉庫和必要的農(nóng)用道路等，以供合作社社員分別使用的一種公用合作社，其對今后農(nóng)業(yè)的發(fā)展和逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營十分重要，所起到的促進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用幾乎無可替代。我們利用這次農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革時機，鼓勵和促進組建這類土地利用合作社必將有力促進我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

　　 由此可見，由集體經(jīng)濟組織的最小經(jīng)營單元農(nóng)戶而不是每個農(nóng)村戶籍人口，按份持有土地利用合作社的土地所有權(quán)不僅是符合現(xiàn)有法律規(guī)定的，也不會更沒有改變土地產(chǎn)權(quán)屬于集體經(jīng)濟組織所有的性質(zhì)。所以根本無須擔(dān)心這種產(chǎn)權(quán)改革方式是在搞所謂的土地私有化。

　　 將農(nóng)業(yè)土地所有權(quán)按份確權(quán)給農(nóng)戶的改革，將使得農(nóng)戶享有了土地利用合作社土地資產(chǎn)中屬于自己份額內(nèi)那部分土地的全部產(chǎn)權(quán)。享有土地所有權(quán)的農(nóng)戶可以比照個體工商戶注冊為個體農(nóng)戶或家庭農(nóng)場，我們還可通過頒行相關(guān)法規(guī)以確定注冊農(nóng)戶和家庭農(nóng)場的法律定義、法人地位及其經(jīng)營范圍，使之合法化。完整的土地產(chǎn)權(quán)將使得土地所有權(quán)人具體化了，不再與其占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)相分離，也不會再像現(xiàn)在這樣因土地產(chǎn)權(quán)不完整不明晰而引發(fā)出無數(shù)的法律邏輯和市場實踐上的矛盾和沖突了。完整的土地產(chǎn)權(quán)還使得農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地的市場價值得到很大提升，這更便于那些有條件并有意愿決定到城市定居的農(nóng)戶按其市場價值向其它農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)從業(yè)者出售自己按份所有的農(nóng)業(yè)土地并獲得回報。再加上出售改制后市場價值也得到足夠提升的宅基地及其附著其上的住宅，自由遷居城鎮(zhèn)農(nóng)戶將獲得足夠的謀職、創(chuàng)業(yè)和城鎮(zhèn)定居資本，今后的生活也將得到更多的保障。所謂無地、無業(yè)、無生活保障的“三無”失地農(nóng)民將永遠成為歷史。

　　 可以頒行相關(guān)法律對農(nóng)戶出售自己份額下農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)并退出土地利用合作社的條件、程序和稅后所得分成以及受讓這份土地產(chǎn)權(quán)的合作社新成員的權(quán)益等可能會引發(fā)法律糾紛的地方進行規(guī)范。這對保障這類集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的成功是非常必要的。我們每一類集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革都需要在法律修訂和頒行上先行一步。

　　 （三）農(nóng)村住宅土地產(chǎn)權(quán)制度的改革路徑

　　 農(nóng)村的住宅土地其實就是指農(nóng)村宅基地。由于農(nóng)村宅基地與農(nóng)戶的房產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)密不可分，再加上其不屬于生產(chǎn)資料而屬于生活資料的屬性，農(nóng)村的宅基地與農(nóng)村其它集體土地相比，顯然是一種比較特殊的土地產(chǎn)權(quán)。

　　 1982年以前上溯幾千年，我國農(nóng)村宅基地從來都是歸農(nóng)民私人所有，農(nóng)民擁有宅基地和房屋的所有權(quán)，農(nóng)民宅基地和房屋都屬于農(nóng)民私有財產(chǎn)，宅基地所有權(quán)與房屋所有權(quán)兩權(quán)主體合一，宅基地及地上房屋可自由買賣、出租、贈與、典當(dāng)及繼承等。即便是1956年我國確定走社會主義道路，在農(nóng)村強力推行土地集體化時，農(nóng)民也仍然擁有農(nóng)村宅基地的所有權(quán)。比如，1956年全國人大通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，“人社的農(nóng)民必須把私有的土地……等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”，但明確規(guī)定：“社員原有的墳地、房屋地基不入社”。

　　 后到了1982年，《憲法》才首次規(guī)定，“宅基地和自留地、自留山，也屬集體所有”。不過其后很長一段時間，一直到1998年，宅基地管理還比較人性化和市場化，農(nóng)民可原始取得宅基地使用權(quán)，房屋還可自由買賣。但這一切在政府經(jīng)營城市賣地大搞房地產(chǎn)開發(fā)并嘗到土地利益甜頭之后，情況開始變化了。如1998年第二次修訂后頒行的《土地管理法》開始對農(nóng)村宅基地進行了嚴(yán)格地管理和約束。后來，因可能對政府壟斷商品房開發(fā)市場產(chǎn)生威脅，各地政府又頒行了一系列法規(guī)對農(nóng)村宅基地進行了嚴(yán)密的控制。

　　 但是，這種集體產(chǎn)權(quán)不明的農(nóng)村宅基地制度和政策顯然是錯誤和扭曲的，不僅在全國造成了數(shù)十億平方米產(chǎn)權(quán)殘缺的所謂小產(chǎn)權(quán)房，也使得農(nóng)村宅基地成為各方蠶食集體利益的重災(zāi)區(qū)。按人頭無償分配宅基地制度極大地刺激了一戶多宅和宅基地超標(biāo)占用現(xiàn)象發(fā)生，土地資源浪費極度嚴(yán)重。很多情況下現(xiàn)有宅基地制度甚至成為鼓勵農(nóng)民過多生育的一種制度源頭。隨著大量農(nóng)民進城打工，各地農(nóng)村宅基地及其房屋空置率極高，而現(xiàn)有制度又阻礙了農(nóng)村宅基地及其房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的市場流動，造成了很大的土地浪費。宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革勢在必行。

　　 1．以村現(xiàn)有農(nóng)戶宅基地資產(chǎn)以及農(nóng)地發(fā)展規(guī)劃中確定的潛在宅基地塊資產(chǎn)為基礎(chǔ)，組建農(nóng)村住宅合作社。農(nóng)戶與合作社按照按份共有原則分別享有村所有宅基地的所有權(quán)。住房合作社所有的規(guī)劃中宅基地以及村社住宅區(qū)內(nèi)道路、綠化和其它輔助性居住設(shè)施用地與農(nóng)戶現(xiàn)有宅基地產(chǎn)權(quán)，根據(jù)按份共有原則，分別確權(quán)給住房合作社和農(nóng)戶。具體確權(quán)登記方式可同農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

　　 2．住房合作社在國際上很盛行，但在中國卻是一種新型的集體經(jīng)濟組織，是指一種由合作社及其社員即村社居民在各自按份享有自住房產(chǎn)宅基地所有權(quán)基礎(chǔ)上進行自主管理的社區(qū)合作社。住房合作社可以在村社內(nèi)部自籌資金或者通過獲得政府對農(nóng)村住房事業(yè)的財政支持或用自有資產(chǎn)抵押獲取外部金融支持等方式來經(jīng)營運作。而住房合作社社員，即農(nóng)戶則因?qū)ψ宰》课菁捌湔叵碛邪捶莨灿械乃袡?quán)、居住權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，也有了根據(jù)自由意愿和市場獲利需要經(jīng)營自有宅基地及其房屋產(chǎn)權(quán)的自由選擇權(quán)。住房合作社的建立還將為農(nóng)村新增居民買房或買地建房提供了獲得低價高質(zhì)房屋的可能。

　　 3．根據(jù)《物權(quán)法》第101條“按份共有人可以轉(zhuǎn)讓其享有的共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)份額。其他共有人在同等條件下享有優(yōu)先購買的權(quán)利”的規(guī)定，農(nóng)戶有權(quán)按照市場價值自行賣掉和處置自己享有所有權(quán)的自住房屋及其宅基地產(chǎn)權(quán)。這是農(nóng)村宅基地可以作為商品進入市場交易提供了法律依據(jù)，也為計劃遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)戶的自由遷徙提供了經(jīng)濟物質(zhì)上的條件保障。農(nóng)村宅基地的市場化自由流動將促進農(nóng)村房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　 住房合作社在我國并不是一個陌生的制度。1992年國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、建設(shè)部、國家稅務(wù)局曾頒發(fā)了《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法的通知》，專門強調(diào)“組織住宅合作社，合作建房，是一項有重大意義的改革。充分體現(xiàn)了國家、集體、個人共同負(fù)擔(dān)解決住房問題的原則，有利于吸收個人資金，加快住宅建設(shè)?！痹谶@項政策激勵下，到上世紀(jì)末全國最多時曾涌現(xiàn)了5000多個住房合作社。后因各地政府卷入了城市土地市場，這項利國利民的好政策便無疾而終。但這個經(jīng)驗發(fā)生在城市，建政以來廣大農(nóng)村從未有過這方面的實踐?，F(xiàn)在是到了通過宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革來發(fā)展農(nóng)村住房合作社的時候了。

　　 綜上所述，我們在設(shè)計農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方案時概無例外地提出了組建三種合作社作為集體土地產(chǎn)權(quán)改革的按份共有所有權(quán)載體。我們還根據(jù)不同類型土地資產(chǎn)的屬性和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，依托合作社這一新型合作經(jīng)濟組織形式，提出了根據(jù)《物權(quán)法》確認(rèn)廣大農(nóng)民按份享有共有土地所有權(quán)的法律依據(jù)和改革模式。這種改革路徑設(shè)計不僅符合中央關(guān)于“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度”的改革原則，也符合現(xiàn)有法律有關(guān)不動產(chǎn)（土地）財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定。更重要的是，這種全新的集體土地產(chǎn)權(quán)制度的建立可最終將一直埋藏在不合理的產(chǎn)權(quán)制度下的那些市場價值高達數(shù)以百萬億元人民幣計的集體土地資源資本化和財富化，促使農(nóng)村市場經(jīng)濟必將進入一個大發(fā)展時期。而廣大農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)和明晰化又可在保障廣大農(nóng)民土地權(quán)益基礎(chǔ)上，有力地造福農(nóng)民，促進農(nóng)村市場經(jīng)濟的恢復(fù)與發(fā)展，從制度根本上彌合一直在不斷增大的城鄉(xiāng)和貧富之間的差距。

　　 需要注意的是，以上三種不同類型的合作社，如土地開發(fā)合作社、土地利用合作社和住房合作社，都屬于社區(qū)型合作社。我國現(xiàn)只有《農(nóng)民專業(yè)合作社法》?，F(xiàn)有法律還沒有對社區(qū)合作社的約定。這種法律滯后的狀況顯然不利于這次農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革。為此，我們建議請中央政府盡快出臺政府規(guī)章《社區(qū)合作社暫行條例》，以讓即將大量出現(xiàn)各種類型的社區(qū)型合作社有法可依，有章可循，為這次農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供有效的法律依據(jù)。