專訪清華大學就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏

　　老齡社會養(yǎng)老：吃飯靠國家、改善靠自己

　　郭晉暉

　　“當前，必須改變‘混賬管理’模式?！鼻迦A大學就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏稱，中國社會保障制度必須從長計議。

　　社會保障涉及全體公民的一生，公平、流動、可持續(xù)缺一不可。

　　從1998年正式建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度開始，中國用15年時間建立了社保的制度框架。然而，這一框架已經難以滿足公眾對于公平、流動、可持續(xù)的渴盼。

　　按照十八屆三中全會的規(guī)定，社會保障真正的頂層設計從2014年開始。

　　3月4日，《第一財經日報》就當前社保制度中出現(xiàn)的身份問題、不可持續(xù)以及結構不合理等問題，對楊燕綏進行了專訪。

　　楊燕綏表示，社會保障要進行體系建設，養(yǎng)老金制度應當堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶的結合。按照公共品和準公共品的原則，進行建設國家負責基礎養(yǎng)老金部分，讓人人老了都有飯吃。

　　同時，完善個人賬戶的公共治理，企業(yè)紅利的一部分向養(yǎng)老基金分配，實現(xiàn)基金增值保值，讓老年人用于改善生活。

　　過高費率與結構不合理

　　第一財經日報：社會保險是一個找錢、管錢和發(fā)錢的過程。當前社保制度的不可持續(xù)性，最突出的表現(xiàn)在哪里？

　　楊燕綏：社?；I集資金必須回避高費率影響企業(yè)發(fā)展和減少就業(yè)的問題，我們恰恰在這里出了大問題。當前五險一金的總費率高達工資總額的64%，且費率結構不合理，養(yǎng)老保險費率過高。

　　頂層設計制定費率，應該考慮企業(yè)成本和個人財務生命周期，不能把社保當政績，忽略全局問題。剛工作20多歲到40歲的年輕人要養(yǎng)孩子、買房子，費率太高會導致年輕人買不起房子、養(yǎng)不起孩子，看不到未來；而企業(yè)既用不起大學生，又找不到技能工人，這些問題都非常嚴重。

　　日報：十八屆三中全會決定提出要“適時適當降低社會保險費率”，執(zhí)行中的阻力在哪里？有何出路？

　　楊燕綏：社保費率過高已經成為社保改革的掣肘。首先，養(yǎng)老金費率過高。本來屬于長期積累的養(yǎng)老金，可以通過經濟發(fā)展分享改革成果和收取投資紅利進行貼現(xiàn)，費率可以低一些。中國恰恰相反，養(yǎng)老金沒有任何貼現(xiàn)，還把個人賬戶積累的資金用光，去還歷史欠賬，養(yǎng)老金費率比進入超級老齡社會的德國還高，德國目前是19.3%。

　　第二，費率結構混亂。養(yǎng)老保險費率不降低，醫(yī)療保險費率無法上升，難以應對不斷增加的基本醫(yī)療服務需要。如果降低養(yǎng)老保險費率，則越來越多的省市將出現(xiàn)當期收支缺口，別看社?；鸾Y余三萬億元，只能支付一年多。為應對老齡化，養(yǎng)老基金應相當于GDP的50%~100%，中國差距很遠。這是清華養(yǎng)老金指數(shù)不及格的原因之一。

　　完善個人賬戶的出路

　　日報：十八屆三中全會也提出堅持統(tǒng)賬結合制度，完善個人賬戶。面對超過兩萬億的空賬，該如何完善個人賬戶？財政能否承擔做實個人賬戶的重擔？

　　楊燕綏：對于1998年國營企業(yè)冗員和提前退休人員的視同繳費工齡資金、個人賬戶的歷史欠賬，當屆政府是還得起的，用三萬億地方結余還地方欠債，剩余的用國企紅利和資產轉移償還。

　　但是，今后不挪用職工繳費8%，如何繼續(xù)支付基礎養(yǎng)老金？這個問題，財政無法接受。財政面臨“三面楚歌”：一是GDP增速下降，財政收入減少；二是老齡人口增加，支付壓力加大；三是領取養(yǎng)老金的年齡早，正規(guī)勞動力市場被弱化，灰色勞動力市場很強勁，繳納所得稅和社會保險費的人在減少，社會保障缺乏穩(wěn)定資源。

　　在頂層設計中，一要建立中央統(tǒng)籌的基礎養(yǎng)老金，二要完善個人養(yǎng)老金賬戶。個人賬戶包括職業(yè)養(yǎng)老金和企業(yè)年金、個人儲蓄、商家積分轉換養(yǎng)老金等。

　　頂層設計難在哪

　　日報：去年10月，你也應官方邀請參加了養(yǎng)老保險頂層設計的閉門研討會。當時討論很熱烈，但近半年過去了，也沒見到具體方案。社保頂層設計遇到的難點有哪些？

　　楊燕綏：有三個難點：一是二元結構調整；二是一體化信息管理；三是養(yǎng)老基金投資管理。

　　養(yǎng)老金應該是一個由國民基礎養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老儲蓄組成的二元結構，現(xiàn)在政府在制定政策時混淆了公共品和準公共品的界限，帶來很多問題。

　　國民基礎養(yǎng)老金是公共品，要公平，不要身份，要縮小差異，保障全體老年人吃飯、穿衣等日常開支。個人養(yǎng)老儲蓄是準公共品，講效率，鼓勵多工作、多儲蓄、多收益，用于改善老年生活，如旅游、社交等。

　　養(yǎng)老金對工資的替代率預期達到80%以上，是指這兩個賬戶的集合，單一依賴政府不可能實現(xiàn)。既講公平，又講效率，養(yǎng)老金制度才有持續(xù)性。如果公共部門職工不想繳費，還想拿高額養(yǎng)老金；如果企業(yè)職工都想早退休，返聘進入灰色勞動力市場拿第二份收入；大家都去搭乘公交車，占公家的便宜，沒人造汽車和開汽車，公交車是走不遠的。

　　如果個人賬戶能夠保值增值，不要政府鼓勵，也會有很多人愿意推遲退休(退出勞動力市場，而不是退出一個單位)，多積累養(yǎng)老金，改善老年生活，即使去世早也可以增加家庭遺產，不吃虧。

　　日報：近年來各級財政已經對金保工程投入了80多億，但社保數(shù)量的質量仍然值得商榷，是什么原因呢？

　　楊燕綏：頂層設計沒有數(shù)據(jù)基礎是另一個瓶頸。參加討論的各個課題組的數(shù)據(jù)均為粗放的官方數(shù)據(jù)和自己的假設，口徑不一致，可信度也不高。國際組織專家更是束手無策。

　　這些年國家花了許多資金建立信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫，但這些數(shù)據(jù)分散在各個部門，各個部門把信息看做是自己的資源和權力，沒有建立共享機制。這個問題不解決，頂層設計和體系建設就無從談起。

　　對于中央統(tǒng)籌基礎養(yǎng)老金來說，數(shù)據(jù)非常重要，只有數(shù)據(jù)向上集中，才有頂層設計和中長期預算，避免重復支付、漏支付、向去世的人支付等。

　　十八屆三中全會決定提出，堅持精算平衡原則，這是持續(xù)性問題。一個多龍治水、信息孤島的行政體制，無法提供完整的數(shù)據(jù)。國家統(tǒng)計部門依賴城調隊，有很多遺漏，養(yǎng)老金支付去世的人、失業(yè)保險支付有工作的人、廉租房住進富裕人群，處處可見。

　　日報：如何改變這種“心中無數(shù)”的狀態(tài)呢？

　　楊燕綏：我們團隊在近日一項課題報告中提出了“三級財政、四級信息管理”的服務型政府職責體系。三級財政就是中央、省、市縣，中間不截流資金；四級信息管理是指社區(qū)(含網(wǎng)頁窗口)采集信息、市縣政府建立居民檔案、省和中央建立數(shù)據(jù)庫和共享平臺。一個服務型政府建設的對聯(lián)，即“數(shù)據(jù)向上集中，服務向下派送”，橫批是“頂層設計”。

　　日報：養(yǎng)老金的增值保值備受關注，養(yǎng)老基金投資管理的方向是什么？

　　楊燕綏：按照十八屆三中全會報告所要求的“完善個人賬戶，保護受益人利益”，可以對職工繳費的8%進行分解，部分進入社會統(tǒng)籌，部分進入個人賬戶。

　　鼓勵個人儲蓄養(yǎng)老金，需要延期征稅，對養(yǎng)老金設立起征額，委托優(yōu)秀的法人托管，三分之一投資股市，三分之一投資國債和大額儲蓄，三分之一投資優(yōu)質的實業(yè)項目，完全可以實現(xiàn)保值增值，這是一個公共治理問題。

　　如果個人賬戶實賬運營跑不過銀行利息、跑不過通貨膨脹，就是政府失靈。一部分養(yǎng)老金可能擔心不能有效治理股市黑箱操作，害怕引來政治風險，從而不敢進資本市場，這也是政府失靈。

　　三分政策七分執(zhí)行

　　日報：你多次強調社保制度是“三分政策，七分執(zhí)行”。為什么把執(zhí)行看得這么重要？

　　楊燕綏：社保進行體系建設，不僅需要政策共識還需要立法，頂層設計應當包括執(zhí)行體系，既要避免“只點菜、不買單”，還要避免“心中無數(shù)、資金使用錯位”的工作作風。

　　首要是建立一卡通的社?？?，以社會保障權益記錄為核心，建立多部門信息共享機制，健全居民檔案和征信管理。例如，社會救助要基于經濟狀況調查結果支付，保證有限的財政資金發(fā)給真正需要幫助的人，以減少貧困為業(yè)績，不要以支付金額為業(yè)績。納稅人的錢發(fā)給不該發(fā)的人，就是政府失靈和失責。

　　其次，建立居民檔案需要權威機構，即國家社會保障總署。凡是涉及60%以上的居民和企業(yè)的管理和服務，即應當依法建立獨立機構，建設央地協(xié)作、網(wǎng)格式、無縫隙的公共服務體系。

　　例如，美國的社會保障總署、澳大利亞的中聯(lián)機構、歐盟國家的社會保障銀行等，均依據(jù)《公共服務法》直接預算和隸屬行政第一把手，不能分散在各個部門。

　　大部制是綜合決策部門，附設那么多執(zhí)行機構、依據(jù)機構、培訓機構和學會等。這種“脂肪肝”現(xiàn)象，亟待改革。這種改革不需要增加人員，只需要整合機構，把散落在各部門的功能進行集中，通過信息化和服務外包提高公共服務能力和質量。