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①非法低價(jià)出讓國(guó)有土地的行為，其后果是嚴(yán)重的。《中華人民共和國(guó)刑法》明確規(guī)定 “國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準(zhǔn)征用、占用土地， 或者非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國(guó)家 或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑”。監(jiān)察部和國(guó)土資源部 聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》也規(guī)定，非法低價(jià)出讓（包括 無(wú)償）出讓國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，將根據(jù)低價(jià)出 讓國(guó)有土地使用權(quán)面積、金額等給予警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職直至開(kāi)除的處分?？?BR>見(jiàn)，低價(jià)出讓國(guó)有土地的行為會(huì)受到上至刑事處罰下至行政處分的嚴(yán)厲處罰。 目前，我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓的方式有三種：協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)。在這三種方式中， 招標(biāo)和拍賣(mài)具有公開(kāi)性、競(jìng)爭(zhēng)性，一般不存在低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)的現(xiàn)象；協(xié)議出讓由 于沒(méi)有引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，土地由誰(shuí)使用，特別是土地出讓金的確定，具有主觀因素。非法低價(jià) （包括無(wú)償）出讓主要發(fā)生在以協(xié)議方式出讓土地的行為上，因此規(guī)范協(xié)議出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn) 至關(guān)重要。 區(qū)別是否低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)，現(xiàn)主要依據(jù)以下規(guī)定：1992年原國(guó)家土地管理局 出臺(tái)的《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》規(guī)定“土地使用權(quán)出讓金，區(qū)別土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、 出租、抵押等不同方式，按標(biāo)定地價(jià)的一定比例收取，最低不得低于標(biāo)定地價(jià)的40%”；1995 年又出臺(tái)了《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)最低價(jià)確定辦法》規(guī)定，協(xié)議出讓最低價(jià)根據(jù)商業(yè)、 住宅、工業(yè)等不同土地用途和土地級(jí)別的基準(zhǔn)地價(jià)的一定比例確定，具體適用比例由省、自 治區(qū)、直轄市確定，確定協(xié)議出讓最低價(jià)應(yīng)當(dāng)綜合考慮征地拆遷費(fèi)用、土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用、銀行 利息及土地純收益等基本因素。 由以上規(guī)定可以看出，協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)的土地出讓金不得低于協(xié)議出讓最低 價(jià)，協(xié)議出讓最低價(jià)是衡量是否低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。然而，在實(shí)際工作中，由 于出讓土地類型、目的，取得土地利用狀況等的差異，依靠以上原則確定的協(xié)議出讓最低價(jià) 標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量是否低價(jià)出讓國(guó)有土地已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一方面是可操作性低，出讓土地有可能是新 增建設(shè)用地直接協(xié)議出讓；另一方面也有可能是原劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)交土地出讓金；再者， 還有可能是企業(yè)改制涉及的土地出讓等。 不同情況地價(jià)內(nèi)涵不一，繳納土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該有很大差異。首先，僅按不同用途 基準(zhǔn)地價(jià)的一定比例確定的協(xié)議出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法滿足不同土地情況出讓地價(jià)的需要， 難于操作，致使有些地方公布的協(xié)議出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè)。第二，具體出讓地塊地價(jià)內(nèi) 涵往往與協(xié)議出讓最低價(jià)地價(jià)內(nèi)涵不一致，二者不具有可比性，若以此確定協(xié)議出讓土地出 讓金，既有可能導(dǎo)致國(guó)有土地資產(chǎn)流失，也往往會(huì)出現(xiàn)侵犯原土地使用者權(quán)益的情況。第三， 根據(jù)國(guó)土資源部《關(guān)于改革土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》，劃撥土地 使用權(quán)價(jià)格可作為企業(yè)權(quán)益計(jì)入企業(yè)資產(chǎn)，劃撥土地需轉(zhuǎn)為有償使用土地的，按出讓土地使 用權(quán)價(jià)格與劃撥土地使用權(quán)價(jià)格差額部分核算出讓金，這已不大適用于按上述文件規(guī)定確定 的協(xié)議出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。 ②最低價(jià)確認(rèn)方法 協(xié)議出讓最低價(jià)不能簡(jiǎn)單地由基準(zhǔn)地價(jià)的一定比例確定，應(yīng)分門(mén)別類針對(duì)具體出讓土地 類型及地價(jià)內(nèi)涵制定標(biāo)準(zhǔn)。 新增建設(shè)用地協(xié)議出讓最低價(jià)確定。對(duì)于新增建設(shè)用地采用協(xié)議方式出讓的，取得的土 地形式有可能是生地、毛地或熟地。 生地主要是指已完成土地使用批準(zhǔn)手續(xù)而未進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施配套開(kāi)發(fā)和土地平整的土地， 土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、征地過(guò)程中發(fā)生的稅費(fèi)等土地取得費(fèi)用由申請(qǐng)使用土地者支付。 其協(xié)議出讓地價(jià)的核定應(yīng)該是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地所產(chǎn)生的土地增值費(fèi)，或稱土地所有權(quán)收 益、土地純收益。當(dāng)然，土地出讓金與新增建設(shè)土地有償使用費(fèi)是不同的，土地出讓金是市、 縣人民政府土地行政主管部門(mén)將土地使用權(quán)出讓給土地使用者，并由土地使用者按規(guī)定的標(biāo) 準(zhǔn)向國(guó)家繳納的土地出讓的全部?jī)r(jià)款。而新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)是指國(guó)務(wù)院或省級(jí)人 民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用土地時(shí)，向以出讓等有償使用方式取得新增建設(shè)用地的市、 縣人民政府收取的平均土地純收益。雖然繳納主體和性質(zhì)不同，但由于新增建設(shè)用地征收標(biāo) 準(zhǔn)的制定是由國(guó)土資源部按照全國(guó)城市土地分等和城鎮(zhèn)土地級(jí)別、基準(zhǔn)地價(jià)水平等情況確定 的，其標(biāo)準(zhǔn)的制定辦法與收取目的及土地出讓金有相似性，因此，新增建設(shè)用地協(xié)議出讓最 低價(jià)的確定可以以此作為依據(jù)。根據(jù)《新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收繳使用管理辦法》確 定，各地征收標(biāo)準(zhǔn)的制定以新增建設(shè)用地中依法納入有償供地的比例約為60%，從而確定平 均純收益征收定額標(biāo)準(zhǔn)，因此協(xié)議出讓最低價(jià)的確定可按以下公式計(jì)算： 協(xié)議出讓最低價(jià)=新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)÷60% 毛地和熟地具備建設(shè)條件的土地，其協(xié)議出讓最低價(jià)的確定可以以基準(zhǔn)地價(jià)和生地出讓 最低價(jià)加上相應(yīng)的土地開(kāi)發(fā)費(fèi)等綜合考慮。 土地價(jià)格是一個(gè)有機(jī)整體，依據(jù)土地構(gòu)成分離出土地出讓金有其片面性，在使用上也有 局限性，一般只適用于工業(yè)用地，用于商業(yè)、住宅等用地并不適用。但對(duì)于目前制定新增建 設(shè)用地（工業(yè)用途）協(xié)議出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，卻不失為行之有效的辦法。 對(duì)于新增建設(shè)用地中用作商業(yè)、住宅用途的，其協(xié)議出讓最低價(jià)的確定要以基準(zhǔn)地價(jià)為 準(zhǔn)；以生地、毛地出讓的，從基準(zhǔn)地價(jià)中扣除相應(yīng)的平均土地取得費(fèi)、開(kāi)發(fā)費(fèi)等。 企業(yè)改制涉及劃撥土地使用權(quán)協(xié)議出讓最低價(jià)確定。根據(jù)國(guó)土資源部《關(guān)于改革土地估 價(jià)結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》，企業(yè)改制時(shí)，劃撥土地需轉(zhuǎn)為有償使用土地 的，按出讓土地使用權(quán)價(jià)格與劃撥土地使用權(quán)價(jià)格差額部分核算出讓金。據(jù)此核算出的土地 出讓金就有可能低于標(biāo)定地價(jià)的40%，對(duì)于企業(yè)改制涉及的補(bǔ)繳土地出讓金，不能按“不低 于標(biāo)定地價(jià)的40%”作為衡量低價(jià)出讓國(guó)有土地的標(biāo)準(zhǔn)。 除企業(yè)（工業(yè)用途）改制外，涉及的原劃撥國(guó)有土地使用權(quán)協(xié)議出讓，主要指合資建房、 房改房、原劃撥的現(xiàn)已不符合劃撥用地目錄的用地以協(xié)議出讓方式有償使用土地。此類用地 多為商業(yè)、住宅用途，土地使用價(jià)值較高，一般難以從地價(jià)構(gòu)成中分離出土地所有權(quán)收益， 同時(shí)，由于土地使用者的使用與投入，地價(jià)中包含有土地使用者權(quán)益，不適用于新增建設(shè)用 地中商業(yè)、住宅用地土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)，可按不低于標(biāo)定地價(jià)的一定比例確定。例如，貴州省 實(shí)施條例辦法就規(guī)定：“劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押補(bǔ)交地價(jià)款，根據(jù)其位置、用途 和使用年限，按下列標(biāo)準(zhǔn)收?。荷虡I(yè)、服務(wù)、旅游、娛樂(lè)用地不低于地價(jià)款的45%?！?BR>國(guó)家支持或重點(diǎn)扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)及國(guó)家鼓勵(lì)建設(shè)的項(xiàng)目用地最低價(jià)確定。這涉及到地價(jià) 管理的優(yōu)惠政策。 不論是新增建設(shè)用地還是原有劃撥用地，采取協(xié)議出讓方式處置土地，其協(xié)議出讓最低 價(jià)的制定標(biāo)準(zhǔn)可按不低于新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定。 ③防止措施 防止低價(jià)出讓國(guó)有土地的管理措施，有以下幾種方式： 大力推行土地招標(biāo)、拍賣(mài)，嚴(yán)格限制以協(xié)議方式出讓用地范圍。國(guó)務(wù)院15號(hào)文件規(guī)定， 土地出讓要大力推行土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣(mài)，國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)，除涉及國(guó)家安全和保密要 求外，都必須向社會(huì)公開(kāi)。商業(yè)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地和其他土地供應(yīng)計(jì)劃公布后同一地塊有兩 個(gè)以上意向用地的，都必須采用招標(biāo)、拍賣(mài)方式提供。嚴(yán)格限制協(xié)議出讓用地范圍，確實(shí)不 能采用招標(biāo)、拍賣(mài)方式的，方可采用協(xié)議方式。 制定詳細(xì)、規(guī)范、可操作性強(qiáng)的協(xié)議出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。協(xié)議出讓最低價(jià)由省級(jí)人民政府 國(guó)土資源管理部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)擬訂，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后下達(dá)市、縣國(guó)土資源管理部門(mén) 執(zhí)行。最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定要分門(mén)別類，要從不同用地類型、用地性質(zhì)、用地來(lái)源等進(jìn)行明確 的規(guī)定，使協(xié)議出讓中地價(jià)的計(jì)算都有政策依據(jù)，這樣，衡量是否低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán) 具有可操作性。 明確協(xié)議出讓地價(jià)評(píng)估內(nèi)涵。在協(xié)議出讓的地價(jià)評(píng)估中，要注重協(xié)議出讓土地實(shí)際內(nèi)涵 與評(píng)估地價(jià)內(nèi)涵的一致性，注重協(xié)議出讓最低價(jià)的地價(jià)內(nèi)涵及適用范圍。 規(guī)范協(xié)議出讓程序。協(xié)議出讓必須在地價(jià)評(píng)估的基礎(chǔ)上，集體審核確定協(xié)議價(jià)格，協(xié)議 結(jié)果應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)。 |
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