基本案情：

2012年8月， A縣國土資源局執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)通過巡查發(fā)現(xiàn)，王某未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)擅自占用該縣B村集體土地用于石料加工廠建設(shè)，工作人員隨即對其違法行為進(jìn)行立案并向其下達(dá)了《責(zé)令停止土地違法行為通知書》。經(jīng)現(xiàn)場測繪，王某非法占用集體土地面積480㎡，且不符合土地利用總體規(guī)劃。A縣國土資源局向王某送達(dá)了《行政處罰告知書》和《聽證告知書》，告知其作出行政處罰決定的事實(shí)、理由、依據(jù)及有關(guān)陳述、申辯和聽證的權(quán)利。同年9月，A縣國土資源局對王某作出《行政處罰決定書》，責(zé)令王某限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，并處以罰款9600元。王某收到《行政處罰決定書》后，在規(guī)定期限內(nèi)未自動履行拆除義務(wù)，也未在十五日內(nèi)向人民法院提起行政訴訟。A縣國土資源局隨即向縣法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，縣法院以王某訴訟期限未屆滿為由裁定不予受理。

法律評析：

一、現(xiàn)有法律關(guān)于限期拆除處罰決定起訴期限計(jì)算的“沖突”

《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。

《中華人民共和國土地管理法》第八十三條規(guī)定，……建設(shè)單位或者個(gè)人對責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，費(fèi)用由違法者承擔(dān)。

二、司法實(shí)踐中究竟應(yīng)如何適用？

筆者認(rèn)為，根據(jù)《立法法》相關(guān)規(guī)定及結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐，針對限期拆除行政處罰決定，其起訴期限的計(jì)算應(yīng)適用《中華人民共和國土地管理法》第八十三條之規(guī)定，主要基于以下幾點(diǎn)理由：

1、《中華人民共和國立法法》第八十三條規(guī)定，同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。無論是《行政訴訟法》還是《土地管理法》，均是由全國人大常委會頒布實(shí)施的，屬于同一機(jī)關(guān)制定的法律?！缎姓V訟法》頒布實(shí)施于1990年，而最新的《土地管理法》頒布實(shí)施于2004年，基于新法優(yōu)于舊法的法律適用原則，應(yīng)適用《土地管理法》第八十三條之規(guī)定；另外，《土地管理法》第八十三條是就限期拆除這一種行政處罰決定作出的特別規(guī)定，優(yōu)先適用也符合特別法優(yōu)于一般法的基本原則。但必須注意的是，《土地管理法》僅就限期拆除處罰決定的起訴期限作出了特別規(guī)定，除此之外都必須依據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行三個(gè)月的起訴期限。

2、伴隨著城市的發(fā)展和擴(kuò)建，土地違法行為呈現(xiàn)日益增長之趨勢，土地主管部門與用地主體之間的矛盾更顯突出。雖然《土地管理法》及配套法規(guī)賦予了土地主管部門以強(qiáng)大的行政執(zhí)法職權(quán)，用以查處土地違法行為，但其并未授予土地主管部門自行強(qiáng)拆權(quán)，從而導(dǎo)致對違法行為的打擊力度嚴(yán)重不夠。針對違法行為下達(dá)行政處罰決定后，當(dāng)事人超過法定期限未履行的，國土部門無權(quán)自行對違章建筑實(shí)施強(qiáng)制拆除，而只能依法向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。《行政訴訟法》賦予當(dāng)事人三個(gè)月起訴期，而《土地管理法》僅為十五天，即是基于此點(diǎn)考慮。因?yàn)?，若給予被處罰人三個(gè)月起訴期，極有可能為其繼續(xù)實(shí)施違法行為提供足夠時(shí)間和空間，從而給行政機(jī)關(guān)及法院的執(zhí)行工作無形中帶來諸多障礙，不利于收到預(yù)期打擊效果。相反，適用《土地管理法》十五天的起訴期限，能在保障當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)訴權(quán)的前提下，為行政機(jī)關(guān)爭取更多的時(shí)間，以便更快、更好的實(shí)現(xiàn)打擊違法行為的目的。

3、《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條的三個(gè)月起訴期限是原則性規(guī)定，但該條還附有但書，即“法律另有規(guī)定的除外”。而《土地管理法》作為法律，其對于限期拆除處罰決定規(guī)定十五天的起訴期限即屬于“法律另有規(guī)定”，因此，土地主管部門針對這類行政處罰優(yōu)先適用《土地管理法》第八十三條并無不當(dāng)。

三、立法建議

通過上述分析可知，雖然《行政訴訟法》與《土地管理法》針對起訴期限作出了不同規(guī)定，但在法律適用上是不存在沖突的。盡管如此，筆者建議修改《土地管理法》第八十三條的規(guī)定，以使其與《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》等法律法規(guī)相適應(yīng)。

《中華人民共和國行政復(fù)議法》第九條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。從該條法律規(guī)定可知，針對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，行政相對人不服的，不管是申請行政復(fù)議還是提起行政訴訟，均是其法定權(quán)利，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以保障。但《土地管理法》第八十三條之規(guī)定僅僅規(guī)定了十五天的起訴期限，似有剝奪當(dāng)事人復(fù)議權(quán)之嫌，因此建議對其進(jìn)行修改，以保障當(dāng)事人復(fù)議權(quán)的充分行使。另外，為了便于行政機(jī)關(guān)打擊土地違法行為，縮短起訴期限的確能夠起到一定作用，但僅給予當(dāng)事人十五天的起訴期限似乎過短，不能充分保證當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)訴權(quán)，而且僅僅靠縮短起訴期限并不能很好的實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)打擊土地違法行為的目的，加大土地巡查力度、提高違法成本、嚴(yán)格處罰措施等才是真正的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員必須關(guān)注的。因此，《土地管理法》第八十三條具體可修改為：……建設(shè)單位或者個(gè)人對責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起六十日內(nèi)申請行政復(fù)議或提起行政訴訟；逾期不復(fù)議、不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，費(fèi)用由違法者承擔(dān)。