農村土地股份合作社制度基礎及治理機制

作者：胡勇　
　　農村土地股份合作社產生，是自下而上的誘致性制度變遷結果，其制度基礎在于土地股份合作制。農村土地合作社的治理機制關系到方方面面，涵蓋股東組建與決策機制、合理設置股權的治理機制、社會風險防范機制、成員退出機制等等。各地農村土地股份合作社是農村經濟合作組織的一種形式，有利于改變農業(yè)經營方式，實施科技型農業(yè)的規(guī)?；洜I，其發(fā)展態(tài)勢良好，但需要進一步完善。各地推行農村土地合作社制度，需要進一步完善農村土地產權結構，需要在保持農村土地產權完整性的同時不斷提升農村土地產權的完全性，從而更好地發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，走科技型農業(yè)發(fā)展模式之路?！　?BR>　　 　　
　　一、農村土地股份合作社產生的背景、主要類型與制度基礎　　
　　 　　
　　1．農村土地股份合作社產生的背景及主要類型隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化及農業(yè)現(xiàn)代化的推進，大量的農村勞動力從農業(yè)生產中分離出來轉移到二、三產業(yè)，農業(yè)老齡化、農業(yè)女性化及土地撂荒現(xiàn)象突出，制約了農業(yè)生產。在傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉變過程中走中國特色農業(yè)現(xiàn)代化道路，需要加強農業(yè)基礎地位，推進農業(yè)現(xiàn)代化進程。發(fā)軔于沿海發(fā)達地區(qū)的土地股份合作制，很好地解決了土地分散經營與農業(yè)現(xiàn)代化、分戶經營與產業(yè)化、小生產與大市場之間的矛盾。這一新的制度安排，是我國市場化進程中農民做出的一項偉大的制度創(chuàng)新?！巴恋毓煞莺献鳌⑸a專業(yè)承包”的經營體制創(chuàng)新通過土地、農機和勞務合作實現(xiàn)規(guī)模經營，通過專業(yè)承包、明確責任、績效考核等現(xiàn)代管理方式解決了農業(yè)生產中的監(jiān)督和激勵問題，值得一些具備條件的地方參考借鑒。其實，農村土地股份合作并非全新的土地流轉方式或農地制度創(chuàng)新，其保留了家庭聯(lián)產承包責任制的內核，克服了土地轉包、出租等行政調整的局限。股份合作制的產生和發(fā)展，分散于家庭的土地經營權集中到股份合作組織的這種變化，對農村微觀經濟主體的內部權利結構、技術進步、規(guī)模經濟等方面的影響無疑是深刻的。農村土地股份合作，強調農戶以土地承包經營權為股份進行入股合作，通過成立土地股份合作社這一形式，以市場的手段將土地經營權由實物形態(tài)轉變?yōu)閮r值形態(tài)，實行股權量化、按股分紅機制，實現(xiàn)土地規(guī)模經營，集中開發(fā)，是對家庭聯(lián)產承包責任制承包權和經營權分離的新發(fā)展，是農業(yè)經營體制的一種創(chuàng)新和發(fā)展。按入股方式、入股范圍、經營方式、分紅方式不同可將土地股份合作社劃分為不同類型，主要有份額分配型土地股份合作社、委托型土地股份合作社、復合型土地股份合作社。當前在轉變農業(yè)發(fā)展方式過程中，不斷改善農業(yè)生產條件，大力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，必須以土地規(guī)模經營為基礎，充分利用土地股份合作社的自身優(yōu)勢，大力發(fā)展農業(yè)集約化、規(guī)模化經營，使農業(yè)產業(yè)化、土地生產力得到提高，促進農業(yè)增效和農民增收，將為社會主義新農村建設和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展探索一條新路?！　?BR>　　 　　
　　2．農村土地股份合作社產生的制度基礎　　
　　 　　
　　農村土地合作社源自農民的創(chuàng)造，是自下而上的誘致性制度變遷，其制度基礎在于土地股份合作制。土地股份合作制則是特定條件下過渡性的制度安排。制度，特別是保護個人合法利益的產權制度，是經濟增長的關鍵因素之一。一個充滿制度活力的土地權益流轉制度，是土地高效配置的重要保證。土地股份合作社其制度基礎在于土地股份合作制，農民將土地作價入股，其實質在于將農民的承包經營權價值化。農村用地制度的演進規(guī)律遵循內生交易費用遞減原則，而農地股份合作制的共有所有權與封閉治理必然導致較高的內生交易費用，解決這一矛盾的辦法是走向股份制。適時地進行產權結構的明晰、治理合約的遴選和分配制度的創(chuàng)新是降低內生交易費用，提升我國農地股份合作制制度績效的有效途徑。20世紀80年代在廣東南海等地進行的農村土地股份合作制改革試驗，目前在江蘇等地都有一定規(guī)模的發(fā)展，實際工作中也產生了南海模式、昆山模式等可資借鑒的模式。土地股份合作制以股份化和合作化的形式實現(xiàn)了組織和管理形式上的一體化，以股份化的收益分配形式滿足了社區(qū)內的多重需要以及將市場風險分散化，在一體化的基礎上以決策權的集中化實現(xiàn)了對土地增值收益等各類潛在收益最大程度的挖掘和集體分享。農村土地股份合作社制度績效之一在于農民將土地入股后，合作社的集體利益與農民個人的利益連在一起，形成合力，促進現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展，提高抵御自然災害和市場風險的能力，同時規(guī)模化經營形成新的生產基地，降低農民進入市場的成本。農村土地股份合作社制度績效之二在于該制度安排既承認土地在農用時農民對土地的收益權，也保障了農民分享土地非農用以后的土地增值收益，實現(xiàn)了農民土地權利由自然形態(tài)向資本形態(tài)的過渡，推動了土地合理流轉，促進了農村勞動力的轉移和一、二、三產業(yè)的聯(lián)動發(fā)展。農村土地股份合作社的建立與實踐，對于農村土地制度的改革創(chuàng)新，對于農民參與分享土地增值收益的權益保障，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會的協(xié)調發(fā)展來說，是一重要選項?！　?BR>　　 　　
　　二、農村土地合作社的治理機制與發(fā)展態(tài)勢　　
　　 　　
　　1．農村土地合作社的治理機制　　
　　 　　
　　農村土地合作社的治理機制關系方方面面，涵蓋股東組建與決策機制、合理設置股權的治理機制、社會風險防范機制、成員退出機制等等。農村土地股份合作社強調改變經營方式，以市場為導向、以效益為目標，實施規(guī)?；洜I。農地股份合作制作為一種組織和制度創(chuàng)新，能產生經濟當事人在現(xiàn)行農地制度安排下無法獲得的外部利潤，但農地股份合作制度規(guī)則內含的矛盾又可能導致效率損失。實踐中，農地股份合作制制度規(guī)則的不完善導致了農地股份合作制的效率損失，農地股份合作制生成、發(fā)展或衰敗源于外部利潤和效率損失之間的對比；推動農地股份合作制的生成和發(fā)展，就必須努力提升其外部利潤、減少效率損失。　　
　　 　　
　　農村土地股份合作社在提升其外部利潤、減少效率損失的治理過程中，其集體股權的設置使得相對分散的剩余索取權比較集中，而且農村集體經濟組織代表集體股權所有者，掌握了部分分散的剩余索取權，將有效解決了股權分散給決策帶來的管理成本過高問題，同時其強勢地位為弱勢小股東爭取了談判力量，有利于防止各種經營者的投機等不道德行為，進而使內生交易費用降低。　　
　　 　　
　　農村土地股份合作社成立與治理時需要堅持循序漸進原則。股東組建與決策機制方面，具體通過組建股東大會，負責決策重大經濟事宜，保證農戶所有權的行使；同時，也利用決策的多數(shù)票原則，保證所有權的共享性；成立董事會，代表股東負責監(jiān)督土地的經營活動；然后再由董事會聘用“懂經營、會管理”的能人具體負責日常土地經營活動。合理設置股權的治理機制方面，農村土地股份合作社股權的設置根據(jù)當?shù)氐膶嶋H條件，可將土地按其所占份額或按照一定的標準作價入股，組建土地股份合作社；也可在土地入股的基礎上，吸收工商業(yè)主、自然人投資共同組建土地股份合作社，對股份進行量化，設置記名股權證，作為享受收益分配的憑證。社會風險防范機制、成員退出機制方面，作為出資入股的土地，不得改變原有的土地性質和用途；在合作經濟組織解散時，土地承包經營權不得用于清償債務、不得作為償還債務后的剩余財產進行分配，以土地承包經營權出資入股的成員，應以等額的貨幣或其它財產將出資入股的土地轉換出來?！　?BR>　　 　　
　　2．農村土地股份合作社的發(fā)展態(tài)勢　　
　　 　　
　　農村土地股份合作社，是促進土地流轉、加快轉變農村發(fā)展方式的實現(xiàn)形式，是完善家庭承包經營制度、加快現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的迫切需要，也是著眼于解決當前農村土地流轉不夠順暢、管理不夠規(guī)范問題的重要措施。經濟較發(fā)達地區(qū)農村基礎條件較好，可以自主實踐農村土地股份合作社，但要保護好農民利益。經濟欠發(fā)達地區(qū)農村基礎條件較差，可以結合實際適時實踐農村土地股份合作社，調動農民的積極性。例如，江蘇蘇南地區(qū)上林村土地股份合作社產生于特定的社會經濟背景條件下，在產權結構、股權設置及收益分配等方面具有某些典型的運行特征，但現(xiàn)實中合作社面臨政社不分、股份集中度低、股權封閉性強、入股要素及其用途單一、收益分配制度尚待完善等諸多困境，其發(fā)展出路在于政社分開，明晰產權，完善股權流動機制，健全激勵和監(jiān)督機制，完善收益分配制度，加強立法建設。成都市農村土地股份合作制改革的外部利潤來源于制度創(chuàng)新空間的形成、土地的增值收益、土地規(guī)模利用效應和土地集約利用效應，采取諸如放松法律限制、加強理論研究、規(guī)范機制建設等措施，從而推動土地股份合作制的生成和發(fā)展。當?shù)卣仨氝M行與現(xiàn)行制度相銜接的、為農民所接受的制度創(chuàng)新，保證它既能置換農民手上的土地收益權，同時又不使農民感到他們的土地成員權會喪失掉。土地股份合作社的發(fā)展必須獲得農民的系統(tǒng)支持，既為他們提供保底分紅的剩余權保障又提供具有安全閥門功能的退出自由，土地股份合作社才能成為有效率的經濟組織；今后土地股份合作的健康發(fā)展，取決于剩余權與退出權保障機制的政策供給。結合江蘇、福建、廣東、四川的實踐，將強調這樣的理念：農村地區(qū)，應當允許他們根據(jù)本地實際，探索通過農村土地股份合作社促進土地流轉和發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的有效途徑。實踐中，采取放松政府管制、規(guī)范機制建設確保國家、產權和契約要素的協(xié)調運行，提高土地股份合作制的效率。農村土地股份合作社的發(fā)展過程中，充分考慮農民的長遠利益，讓農民獲得長期、穩(wěn)定的土地收益，兼顧農民當前的切身利益，實行保底分配和浮動紅利分配相結合的辦法，使入股農民得到實惠，健全農村土地股份合作社治理機制，涵蓋風險防范機制、成員退出機制等，鞏固和發(fā)展土地股份合作制改革的成果。今后推進農村土地股份合作制改革，明晰集體土地產權主體，健全基層組織治理機制，提高土地規(guī)模和集約利用效應，促進土地資源優(yōu)化配置?！　?BR>　　 　　
　　三、完善農村土地股份合作社的政策建議　　
　　 　　
　　1984年中央一號文件強調“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，到2005 年農業(yè)部 《農村土地承包經營權流轉管理辦法》正式施行，到2013年中央1號文件《關于加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)進一步增強農村發(fā)展活力的若干意見》著力強化現(xiàn)代農業(yè)基礎支撐，深入推進社會主義新農村建設，進一步增強農村發(fā)展活力。如今，我國已明確提出加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營，土地股份合作社就是這項政策的產物。農村土地股份合作社制度在實踐和理論上都是新事物，對土地承包經營權在社員退出、破產或清算時的處置，土地承包經營權入股后征地補償收益的歸屬和分配，土地股份合作社的制度基礎、治理機制及其法律屬性等，需要深入的研究和分析，從而推進農戶間的聯(lián)合和規(guī)?；洜I、促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。　　
　　 　　
　　農民土地承包經營權入股建社，必須按國家《土地管理法》、《農村土地承包法》等法律法規(guī)和規(guī)章，民主協(xié)商，制定章程，按章辦事。農村推行農村土地股份合作社制度，讓農民享有更充分的話語權，讓農民更充分地分享土地規(guī)模經營后的收益，同時引導農村土地股份合作社提高應對市場風險能力，分享經濟發(fā)展的成果。農村推行農村土地股份合作社制度，建議進一步完善農村土地產權結構，在保持農村土地產權完整性的同時不斷提升農村土地產權的完全性。建議在今后農村土地股份合作社發(fā)展的制度安排上，尤其要對確權的農村承包土地和實名的社區(qū)集體資產及用于土地承包經營權與資金、技術等生產要素共同參股、直接從事農業(yè)生產經營活動的土地股份合作社，可以納入農民專業(yè)合作社的規(guī)范范圍，完全納入《農民專業(yè)合作社法》的調整范圍，享受相應的優(yōu)惠政策。