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作者簡(jiǎn)介梁鳳云，法學(xué)博士，最高人民法院法官。本文首發(fā)在《中國(guó)法律評(píng)論》2014年第4期，敬請(qǐng)關(guān)注！ 本次修改《行政訴訟法》，行政訴訟判決部分是最為豐富和最有特色的內(nèi)容之一。這部分的修改，是行政訴訟由單向度的“行為訴訟”轉(zhuǎn)向多向度“關(guān)系訴訟”的重要標(biāo)志，在一定程度上顯示了中國(guó)行政訴訟制度正在邁向科學(xué)、完善和成熟的道路。修改前的《行政訴訟法》強(qiáng)調(diào)了法院要對(duì)行政行為合法性進(jìn)行審查，為此，無論原告何種訴求，法院必須認(rèn)定行政行為的合法性狀況。其中的邏輯是，法院只對(duì)行政行為的合法性承擔(dān)司法審查職責(zé)，因此，行政行為合法的，要判決維持；行政行為違法的，要判決撤銷、變更、履行等。正因?yàn)槿绱?，學(xué)術(shù)界一般評(píng)價(jià)《行政訴訟法》為“司法審查法”、“客觀訴訟法”。本次修法，立法機(jī)關(guān)強(qiáng)化了行政訴訟解決行政爭(zhēng)議的職能，客觀上完成了“訴訟”本質(zhì)的回歸，完善了法院化解糾紛的手段體系，回應(yīng)了人民群眾對(duì)“案結(jié)事了”、“官了民也了”的期待。這些有關(guān)判決的內(nèi)容互相聯(lián)系、互相呼應(yīng)，形成了完整的類型化網(wǎng)格，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了行政訴訟類型化構(gòu)造的任務(wù)。 一、明顯不當(dāng)成為撤銷情形，引入適度合理性審查 新《行政訴訟法》規(guī)定，對(duì)于行政行為明顯不當(dāng)?shù)?，法院可以判決撤銷，這是極具革命性和開創(chuàng)性的規(guī)定。當(dāng)與不當(dāng)?shù)膯栴}，屬于廣義上的合理性問題。對(duì)于法院能否審查行政行為的合理性，學(xué)術(shù)界曾經(jīng)存在較大爭(zhēng)議。在本次修法過程中，有意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在“總則”部分增加對(duì)行政行為合理性進(jìn)行適度審查的原則。實(shí)際上，合法性審查原則和合理性審查原則并不矛盾。合法性原則是最低限度的合理性原則：所有不合法的，一定都是不合理的。對(duì)此問題，各方比較一致的意見是，合法性審查原則是行政訴訟的基本原則，如果將合法性審查原則與合理性原則并列規(guī)定，等量齊觀，不僅會(huì)影響合法性審查原則的基礎(chǔ)地位，也可能導(dǎo)致不適當(dāng)?shù)厍衷叫姓?quán)力。因此，《行政訴訟法》在“總則”中沒有明確合理性審查原則。但是，在具體制度中，對(duì)于明顯不當(dāng)?shù)男姓袨樵诤戏ㄐ詫彶榈目蚣芟伦髁艘?guī)定。 明顯不當(dāng)?shù)男姓袨楸涣袨槌蜂N判決情形之一，是《行政訴訟法》針對(duì)中國(guó)行政執(zhí)法現(xiàn)狀的制度回應(yīng)。隨著行政管理領(lǐng)域的不斷拓展，行政裁量權(quán)亦隨之不斷擴(kuò)大，實(shí)踐中存在大量既不合法又不合理、雖然合法但不合理的行政行為。特別是近年來，行政活動(dòng)特別是涉及不動(dòng)產(chǎn)登記、征收征用等資源類案件、勞動(dòng)和社會(huì)保障類案件、行政裁決等案件中，行政裁量權(quán)不斷擴(kuò)大，裁量因素不斷增加。如果片面強(qiáng)調(diào)《行政訴訟法》規(guī)定的合法性審查原則，忽視對(duì)行政行為合理性的審查，就無法真正做到行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。一個(gè)行政行為，如果已經(jīng)達(dá)到了明顯不當(dāng)?shù)某潭?，法院若不?duì)其作出否定性的評(píng)價(jià)，可能引發(fā)公眾對(duì)司法公正的質(zhì)疑。因此，法院對(duì)“明顯不當(dāng)”行為的審查是一種常人能理解的、有限的、低烈度的審查。這種適度的合理性審查從某種意義上講，屬于廣義的“合法性”的范疇，與《行政訴訟法》確立的合法性審查原則，不僅不存在沖突，而且還是對(duì)合法性審查原則的必要和有益補(bǔ)充?？梢韵胍姡@一規(guī)定將進(jìn)一步增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)合理行政、比例行政的自覺性。 二、限定判決駁回的條件，堅(jiān)持和維護(hù)客觀訴訟基礎(chǔ)定位 駁回原告訴訟請(qǐng)求判決是最高人民法院司法解釋根據(jù)司法實(shí)踐需要新增加的判決形式，旨在彌補(bǔ)修改前《行政訴訟法》規(guī)定的判決形式的不足。應(yīng)當(dāng)說，此種判決方式應(yīng)當(dāng)是不言而喻的，在民事訴訟中也大量運(yùn)用。但是由于我國(guó)行政訴訟制度的客觀法性質(zhì)，要求法院就被訴行政行為作出“必須的”法律認(rèn)定，所以，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，駁回原告訴訟請(qǐng)求判決并無法律依據(jù)。本次修法借鑒了司法解釋的規(guī)定，將其上升為法律規(guī)定，但是在法律意旨上卻與司法解釋大異其趣。 司法解釋規(guī)定的判決駁回原告訴訟請(qǐng)求的情形包括：起訴被告不作為理由不能成立的;被訴行政行為合法但存在合理性問題的;被訴行政行為合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止的;其他應(yīng)當(dāng)判決駁回訴訟請(qǐng)求的情形。時(shí)論以為，除了第一種情形之外，第二、三種情形缺乏法律依據(jù)，第四種情形則可能導(dǎo)致判決駁回原告訴訟請(qǐng)求呈現(xiàn)泛濫局面。其中，反對(duì)設(shè)立此種判決的核心觀點(diǎn)認(rèn)為，行政訴訟就是要強(qiáng)調(diào)對(duì)行政行為合法性的審查，即便原告不關(guān)注，法院也要關(guān)注和審查，并且針對(duì)行政行為合法性而非原告訴訟請(qǐng)求作出相應(yīng)的判決。判決駁回原告訴訟請(qǐng)求可能使法院的注意力從行政行為合法性轉(zhuǎn)向原告訴訟請(qǐng)求，從而弱化法院對(duì)行政行為合法性的審查，侵蝕《行政訴訟法》作為客觀法的基本定位。這種觀點(diǎn)在實(shí)踐中也得到了印證。從司法解釋規(guī)定該種判決形式以來，判決駁回原告訴訟請(qǐng)求的數(shù)量呈現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)，幾乎成為所有判決形式中數(shù)量最大的一種。 本次修法旨在遏制這種“審原告不審被告”的勢(shì)頭，強(qiáng)調(diào)了合法性審查原則，限縮了判決駁回的適用條件。對(duì)于形成訴訟(主要是撤銷訴訟)等客觀訴訟，法律要求應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持合法性審查原則，行政行為只有在證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的情況下才能判決駁回;而對(duì)于給付訴訟等主觀訴訟，原告申請(qǐng)被告履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。本次修法，明確這種判決方式的適用條件，進(jìn)一步加大了法院的維護(hù)客觀法律秩序的義務(wù)，再一次重申和強(qiáng)化了《行政訴訟法》的客觀法定位。 三、明確一般給付判決，推進(jìn)給付行政和服務(wù)行政 在行政訴訟中，原告訴請(qǐng)法院判決被告實(shí)施某種給付，這種訴訟就是給付訴訟。在行政法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向相對(duì)人履行一定給付義務(wù)的，如果行政機(jī)關(guān)拒不履行，相對(duì)人便可以向人民法院提起給付訴訟。給付訴訟的特點(diǎn)是法院不僅要確認(rèn)當(dāng)事人之間存在行政法律關(guān)系，而且還要判令被告履行一定的給付義務(wù)。人民法院對(duì)給付訴訟案件的審理，首先要確認(rèn)當(dāng)事人之間的法律關(guān)系，然后判令一定的給付。在給付類判決中，對(duì)于“給付”的含義應(yīng)當(dāng)作一個(gè)明確的界定和理解。這里的“給付”不同于我國(guó)漢語中的意義。在我國(guó)漢語意義中，給付的對(duì)象通常是金錢、物品等法律上的物。實(shí)際上，給付的標(biāo)的不僅包括物，還包括行為。也就是說，在給付行政訴訟中，給付標(biāo)的除了物，還包括行政行為。這里的“行政行為”是一個(gè)大概念，可能是一種積極的作為行為，也可能是一種消極的不作為行為;既可能是一種行政行為，也可能是一種非行政行為。 根據(jù)《行政訴訟法》第72條的規(guī)定，我國(guó)的強(qiáng)制履行判決要求行政機(jī)關(guān)履行的法定職責(zé)，往往是一種行政行為。因此，在法律意義上，強(qiáng)制履行判決實(shí)際上就是大陸法系國(guó)家的課以義務(wù)判決。課以義務(wù)判決是給付判決的亞類型。也可以說，給付判決分為一般給付判決和課以義務(wù)判決。從第72條和第73條的關(guān)系來看，第73條的“一般給付判決”是作為一般規(guī)定存在的，第72條的“課以義務(wù)判決”則是作為特殊的給付判決存在的。第73條中“查明被告依法負(fù)有給付義務(wù)”，在內(nèi)容上包含了“查明被告不履行法定職責(zé)”的涵義，兩者是特殊與一般的關(guān)系。只不過由于課以義務(wù)判決針對(duì)的是要求行政機(jī)關(guān)作出行政行為的訴訟請(qǐng)求，具有一定的特殊性和獨(dú)立性而已。課予義務(wù)判決實(shí)質(zhì)上仍然是針對(duì)行政行為的判決。 一般給付判決是一個(gè)涵義極其廣泛的概念。在該判決的適用條件上，被告依法負(fù)有給付義務(wù)的，均得適用。法律規(guī)定的被告依法負(fù)有給付義務(wù)是指被告依照法律法規(guī)等負(fù)有給付相對(duì)人權(quán)益的公法義務(wù)。這里的“依法”可能是依照法律、法規(guī)等規(guī)范性文件的明確規(guī)定，也可能是依照法律法規(guī)所認(rèn)可的名義，如行政合同、行政允諾、先行行為等。在大陸法系國(guó)家，給付訴訟幾乎被用來滿足原告除形成訴訟、確認(rèn)訴訟以外的所有訴訟，因此這一訴訟形式有時(shí)被稱為“兜底的訴訟”、“全能的訴訟”或“多用途武器”等。而在給付判決中，一般給付判決又屬于“兜底的判決”，只要不屬于課以義務(wù)判決、停止作為判決的，都可以歸入一般給付判決。因此，我們可以說，原告提起訴訟向法院尋求救濟(jì)，目的在于請(qǐng)求法院判決行政機(jī)關(guān)提供生存照顧等給付行政，請(qǐng)求法院提供司法幫助和司法“給付”，法院對(duì)于人民的給付請(qǐng)求，有義務(wù)作出回應(yīng)。這一判決形式幾乎囊括了各類判決的核心涵義，具有廣闊的發(fā)展空間。 四、增設(shè)確認(rèn)違法判決，維護(hù)客觀法律秩序 確認(rèn)判決在各類判決中具有基礎(chǔ)性的地位。無論是撤銷判決、課以義務(wù)判決、還是一般給付判決，都隱含著一個(gè)確認(rèn)判決。按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，確認(rèn)判決有著不同的分類。例如，按照確認(rèn)判決針對(duì)的對(duì)象分，可將確認(rèn)判決分為確認(rèn)行政行為合法性的判決和確認(rèn)行政行為效力的判決。這兩種判決已為最高人民法院司法解釋所規(guī)定。按照確認(rèn)對(duì)象的存續(xù)時(shí)間分，確認(rèn)判決可以分為確認(rèn)行政行為判決、預(yù)防性確認(rèn)判決、繼續(xù)確認(rèn)判決以及中間確認(rèn)判決等。這些判決形式在本次修法中都有不同程度的反映。 確認(rèn)判決是確認(rèn)訴訟的最終結(jié)論。確認(rèn)訴訟是指公民、法人或者其他組織請(qǐng)求法院就某種行政法律關(guān)系是否存在，以及行政行為是否有效、是否違法予以確認(rèn)的訴訟類型。作為與形成訴訟、給付訴訟并列的三大訴訟類型之一，確認(rèn)訴訟是最復(fù)雜的類型，也不能用一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來確定其法律意義。補(bǔ)充性，或者稱“替代性”、“彌補(bǔ)性”，是確認(rèn)訴訟的最重要特征之一。補(bǔ)充性意味著，只有在其他訴訟不能提供救濟(jì)的時(shí)候，確認(rèn)訴訟才是必要和適當(dāng)?shù)模础靶纬稍V訟、給付訴訟優(yōu)位”。如果爭(zhēng)議屬于行政行為的爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)提起形成訴訟(包括撤銷訴訟、變更訴訟)和給付訴訟。例如，公民如果想確認(rèn)行政法律關(guān)系是否存在，但是該行政法律關(guān)系“隱含”于行政行為中，則公民應(yīng)當(dāng)就該行政行為提起形成訴訟或者給付訴訟。一般來說，形成訴訟和給付訴訟對(duì)于公民的保障更為全面、徹底和有利，基于訴訟經(jīng)濟(jì)的考慮，公民應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇這兩種訴訟類型。實(shí)際上，這種確認(rèn)實(shí)際上往往“隱含”于形成訴訟和給付訴訟中，因?yàn)槿魏涡纬膳袥Q、給付判決，首先要對(duì)法律關(guān)系是否存在、行政行為的合法性進(jìn)行判斷。之所以作出確認(rèn)判決，往往是作為形成判決、給付判決不能使用情形下的“最終替代手段”而已。 確認(rèn)違法判決往往是其他訴訟類型中的“變種”判決。例如，情況判決就屬于撤銷判決的變種，即法院在對(duì)行政行為合法性審查之后，認(rèn)為行政行為違法，符合作出否定判決的條件時(shí)，參酌可能導(dǎo)致的國(guó)家利益以及公共利益遭受損失的可能性，而作出的確認(rèn)違法的判決。此種情況下，雖然違法的行政行為完全符合撤銷判決的條件，但是一旦撤銷可能危及公法秩序和公共利益，法院可以將其“轉(zhuǎn)換”為負(fù)面評(píng)價(jià)較輕的確認(rèn)違法判決。 為了保障原告的合法權(quán)益，確認(rèn)違法判決有的時(shí)候是針對(duì)已經(jīng)“改變”或者已經(jīng)“消失”的行政行為，這就是“繼續(xù)確認(rèn)判決”。這種判決實(shí)際上是一種“追索判決”。在特定的情況下，被訴行政行為在訴訟中，可能因行政機(jī)關(guān)“自我悔過”、自我糾正等方式“改變”或者消失。呈現(xiàn)在法院和原告面前的是一個(gè)已經(jīng)不存在的行政行為，但是原告拒絕撤訴，原告要求繼續(xù)確認(rèn)行政行為的違法性、要求行政機(jī)關(guān)避免重犯、要求行政機(jī)關(guān)賠償、要求行政機(jī)關(guān)消除影響，此時(shí)法院可以判決該已經(jīng)執(zhí)行完畢或者因其他事由歸于消滅的行政行為違法。這種判決告訴行政機(jī)關(guān)，即便在訴訟中力圖挽回違法行為，在原告不斷申索的情況下，也難逃敗訴的命運(yùn)。 在確立行政訴訟類型的國(guó)家和地區(qū)(如德國(guó)、日本、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū))，一般同時(shí)確立行政訴訟類型的具體程序，特別是采取訴訟指導(dǎo)、教示等方式引導(dǎo)原告進(jìn)入正確的訴訟渠道。我國(guó)《行政訴訟法》沒有在總則和審判程序明確行政訴訟類型，原告經(jīng)常出現(xiàn)選擇訴訟類型錯(cuò)誤的情況。在司法實(shí)踐中，法院一般采取在最終裁判形式中予以糾正的方式。例如，原告因事實(shí)行為(如毆打)致害，應(yīng)當(dāng)提起確認(rèn)違法訴訟，但是其由于種種原因進(jìn)入撤銷訴訟。法院無法撤銷一個(gè)毆打的行為，為了便于其索賠，只能確認(rèn)其違法。因此，對(duì)于行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的，法院可以判決確認(rèn)違法。此外，如果原告請(qǐng)求法院判決行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，但法院經(jīng)過審查認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行或者時(shí)過境遷根本沒有履行的必要和可能的，為了保證原告能夠得到賠償，法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)不履行或者拖延履行法定職責(zé)的行為違法。應(yīng)當(dāng)說，這類行為的不可撤銷性是在立案時(shí)就可以發(fā)現(xiàn)的，法院應(yīng)當(dāng)直接作為確認(rèn)違法的訴訟來審理。本次修法雖然將其列為確認(rèn)違法的情形，但是沒有指出，原告事實(shí)上選擇了一個(gè)錯(cuò)誤的訴訟類型。司法解釋囿于修改前《行政訴訟法》內(nèi)容的規(guī)定，可能無法直接規(guī)定對(duì)此類行為直接提起確認(rèn)訴訟。作為法律，應(yīng)當(dāng)對(duì)此予以明確。這也算是本次修法中的一個(gè)小缺陷。 五、確立無效行政行為標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化對(duì)無底線行政行為的監(jiān)管 無效的行政行為，雖然在法律上無效，但因其具有行政行為的外觀，可能對(duì)公民的合法權(quán)益造成侵害，因此允許公民對(duì)此提起訴訟。無效的行政行為不同于違法的行政行為。無效行政行為的“無效”具有如下特征：自始無效，即行政行為從作出之時(shí)起就沒有法律上的約束力;當(dāng)然無效，即該無效不是由于法院的判決導(dǎo)致無效，而是其本身就無效，法院的確認(rèn)只是對(duì)該事實(shí)予以宣告而已；絕對(duì)無效，即該行政行為所包含的意思表示完全不被法律承認(rèn)，法院判決宣告無效，如同該行政行為從來沒有存在過。無效行政行為因缺乏底線意識(shí)，脫離了一般理性人的判斷，達(dá)到“匪夷所思”的地步，其根本不具有任何效力，任何機(jī)關(guān)和個(gè)人都可以無視它的存在。這就將“無效行政行為”與“違法的行政行為”區(qū)別開來。 從域外的實(shí)踐來看，由于無效行政行為自始無效，理論上當(dāng)事人對(duì)其完全可以采取“不予理睬”的態(tài)度，因此，確認(rèn)無效訴訟也就沒有起訴期限的限制。而沒有起訴期限的限制，可能給法院帶來數(shù)量龐大的“濫訴”。所以，一般情況下，對(duì)于確認(rèn)無效訴訟，應(yīng)當(dāng)首先經(jīng)過行政處理，即首先由行政機(jī)關(guān)予以確認(rèn)。只有行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不予答復(fù)或者未被確認(rèn)無效的情況下才能提起。由于無效行政行為屬于極為罕見的情形，如果首先進(jìn)入確認(rèn)無效訴訟，一旦認(rèn)定錯(cuò)誤可能耽誤最佳的救濟(jì)時(shí)機(jī)。因此通常情況下，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)首先通過撤銷訴訟予以救濟(jì)。法院在撤銷訴訟中經(jīng)過審查認(rèn)為行政行為存在“無效”情形的，可以轉(zhuǎn)換為確認(rèn)行政行為無效訴訟。 總體而言，大陸法系國(guó)家均將“重大且明顯”作為無效行政行為的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)的司法解釋在對(duì)非訴行政執(zhí)行和對(duì)基礎(chǔ)行為的審查中也明確了“重大且明顯”無效標(biāo)準(zhǔn)。在修法過程中，比較一致的意見認(rèn)為，為了便于人民法院審理，統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)“重大且明顯”的情形進(jìn)行列舉。在需要達(dá)到“重大且明顯”程度的列舉中，最重要的是管轄權(quán)，包括缺乏行政管轄權(quán)、缺乏事物管轄權(quán)、僭越管轄權(quán)等。新《行政訴訟法》明確規(guī)定，行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無效的，法院判決該行政行為無效?？梢?，《行政訴訟法》采取了將“重大且明顯”標(biāo)準(zhǔn)客觀化的方式，既簡(jiǎn)單明確，也便于操作。 這種判決是法院和原告共同選擇的結(jié)果。一般認(rèn)為，無效行政行為的標(biāo)準(zhǔn)為存在“重大且明顯”的瑕疵，原告應(yīng)當(dāng)提起確認(rèn)行政行為無效訴訟;對(duì)于一般的瑕疵，原告應(yīng)當(dāng)提起撤銷訴訟。但是，原告起訴時(shí)可能并不知道行政行為的瑕疵狀況。在提起撤銷訴訟后，法院并不能立即判斷行政行為屬于無效情形或者一般違法情形。法院經(jīng)過實(shí)體審理后，認(rèn)為存在無效情形的，可以在征求原告意見的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)換為確認(rèn)行政行為無效訴訟。同樣，當(dāng)事人提起確認(rèn)行政行為無效訴訟后，法院經(jīng)審查認(rèn)為行政行為一般違法，也可以在對(duì)當(dāng)事人釋明后，轉(zhuǎn)為撤銷訴訟?！缎姓V訟法》的這一規(guī)定，有助于強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的底線意識(shí)，有助于推動(dòng)行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)良治善治。 當(dāng)然，本次修法中還存在一些不夠完善的地方，特別是在判決方式方面，沒有明確規(guī)定針對(duì)行政法律關(guān)系是否存在的一般確認(rèn)判決形式。但是，不得不說，瑕不掩瑜，本次修法對(duì)行政訴訟判決制度的推動(dòng)和完善是成功的，是完全符合行政訴訟實(shí)際和司法規(guī)律的。從某種意義上講，本次修法在確立了中國(guó)特色的行政判決體系的同時(shí)，也確立了中國(guó)特色的行政訴訟類型體系，為今后行政訴訟法典的精細(xì)化、科學(xué)化奠定了一個(gè)堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。 --------- 這里是《中國(guó)法律評(píng)論》  思想之庫(kù)府 策略之機(jī)樞 一本有態(tài)度、有力度、有溫度的法律專業(yè)期刊  |
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