作者：復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授　任遠(yuǎn)

　　如果說城鎮(zhèn)化初期的主要任務(wù)是推動(dòng)工業(yè)化和提供非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期則面臨新的挑戰(zhàn)和新的任務(wù)。在當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率水平下，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力很快會(huì)被基本吸納，人口年齡結(jié)構(gòu)變化的勞動(dòng)適齡人口比重和總量都已經(jīng)下降，劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)已經(jīng)出現(xiàn)，因此我國城鎮(zhèn)化發(fā)展需要從“重視非農(nóng)化的城鎮(zhèn)化”過渡到“重視市民化的城鎮(zhèn)化”。也就是說促進(jìn)進(jìn)入城市的農(nóng)民工逐步市民化和實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合，從而促進(jìn)城市內(nèi)部的社會(huì)整合，促進(jìn)他們?cè)诔鞘蟹€(wěn)定就業(yè)和長久居留下來，通過流動(dòng)人口市民化保障流動(dòng)人口的社會(huì)權(quán)利，并因此構(gòu)造出新興中產(chǎn)階級(jí)，推動(dòng)生活方式變化和消費(fèi)發(fā)展，并支持經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)生活的進(jìn)步。

　　對(duì)城鎮(zhèn)化成本以及對(duì)公共財(cái)政壓力的擔(dān)心是在城鎮(zhèn)化過程中推進(jìn)市民化的重要阻力。地方政府總是認(rèn)為市民化造成的公共財(cái)政壓力太高，需要強(qiáng)調(diào)中央和地方的責(zé)任分擔(dān)和區(qū)域間共同承擔(dān)，在相互推諉中導(dǎo)致市民化發(fā)展越來越顯得滯后。實(shí)際上移民本身對(duì)于城市發(fā)展的貢獻(xiàn)總是遠(yuǎn)大于所謂的財(cái)政成本。例如筆者最近按照國家發(fā)改委八種基本公共服務(wù)的口徑，衡量了上海和長三角地區(qū)由于外來人口遷入對(duì)基本公共服務(wù)均等化所帶來的財(cái)政壓力。即使是在移民數(shù)量較高和基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)較高的上海，對(duì)外來人口實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政支出占GDP的比重也就比現(xiàn)在增加5.6%，其他城市一般也就是2-3%左右，可以說對(duì)多數(shù)中小城市基本不存在太大壓力。因此城鎮(zhèn)化發(fā)展需要企業(yè)、社會(huì)和政府共同承擔(dān)責(zé)任，需要中央政府和地方政府、流入地和流出地共同形成合力，但主要還需要強(qiáng)調(diào)觀念轉(zhuǎn)變和公共財(cái)政體制的深化。政府公共財(cái)政和公共預(yù)算需要更廣泛地包容包括穩(wěn)定居住在城市的外來移民的具體需求和共同參與，通過漸進(jìn)性的改革，市民化的推進(jìn)、戶籍制度和有關(guān)福利制度的改革才能真正找到推動(dòng)的意愿。

　　重視以人為核心的城鎮(zhèn)化，意味著對(duì)城鎮(zhèn)化的觀念轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化是從“以物為核心的城鎮(zhèn)化”過渡到“以人為核心的城鎮(zhèn)化”。以往我們的城鎮(zhèn)化重視經(jīng)濟(jì)增長和GDP、重視土地利用轉(zhuǎn)變和造城運(yùn)動(dòng)、造樓運(yùn)動(dòng)，甚至是見物不見人的。以人為核心的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是關(guān)注城市中生活的人的福利，人的福利和幸福才是城鎮(zhèn)化發(fā)展的真正目標(biāo)。應(yīng)該說，城鎮(zhèn)化從來就是會(huì)帶來福利提高的，城鎮(zhèn)化從來就是會(huì)伴隨著死亡率的下降和預(yù)期壽命提高、教育進(jìn)步、衛(wèi)生健康和環(huán)境事業(yè)的建設(shè)，各種集聚經(jīng)濟(jì)和規(guī)模效益都會(huì)促進(jìn)人的福利的進(jìn)步。但是也不應(yīng)否認(rèn)，過分重視經(jīng)濟(jì)增長、重視物的建設(shè)，而如果忽視了人的需求和人的利益，就會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化帶來偏差，而帶來人民群眾的利益損失和福利損失，帶來污染增加、社會(huì)利益沖突的不利局面。因此以人為核心的城鎮(zhèn)化需要在經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)上，同時(shí)重視并更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)發(fā)展、文化進(jìn)步和生態(tài)環(huán)境改善，實(shí)現(xiàn)綜合性發(fā)展，并因此使“城鎮(zhèn)化讓生活更美好”。

　　重視人的利益和福利，應(yīng)該體現(xiàn)和落實(shí)在具體城市的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略定位中。在經(jīng)濟(jì)之外，對(duì)社會(huì)、文化、生態(tài)、和對(duì)城市正義等等的重視應(yīng)該成為新型城鎮(zhèn)化的基本理念。例如上海過去的城市目標(biāo)定位是建設(shè)“四個(gè)中心”，這主要還是一個(gè)經(jīng)濟(jì)性城市，現(xiàn)在上海在建設(shè)面向?yàn)槲磥?0年的全球城市，尤其需要將提升人的幸福和良好社會(huì)的構(gòu)造確立為城市發(fā)展的定位，將人的生命、生活、生態(tài)與城市功能的再構(gòu)造作為城市發(fā)展的更高追求。

　　以人為核心的城鎮(zhèn)化同時(shí)強(qiáng)調(diào)，人口實(shí)際上是城市發(fā)展的動(dòng)力。城市人口，包括大量的移民才是城市發(fā)展和創(chuàng)新的動(dòng)力。在這個(gè)意義上來說，移民不僅不是城鎮(zhèn)化的成本，實(shí)際上是城市發(fā)展的根本動(dòng)力。我們用總?cè)丝谥谐擎?zhèn)人口比重來衡量城鎮(zhèn)化，似乎城鎮(zhèn)人口是城鎮(zhèn)發(fā)展的結(jié)果，實(shí)際上這些人口才是城鎮(zhèn)化的原因。包括移民在內(nèi)的人的努力才是城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本動(dòng)力。對(duì)于創(chuàng)新型城市的建設(shè)，并不只是意味著高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和高技術(shù)人才集聚，實(shí)際上即使是生活在城市底端的人口在所在的社區(qū)創(chuàng)造出其社會(huì)經(jīng)濟(jì)的新空間，按照他們富有特色的地方文化創(chuàng)造出生機(jī)勃勃的社區(qū)，本身就是一種底端性的城市創(chuàng)新，并構(gòu)成一個(gè)偉大城市成長的基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開人本身，新型城鎮(zhèn)化尤其需要強(qiáng)調(diào)城市居民的活動(dòng)和對(duì)城市規(guī)劃和建設(shè)的參與。現(xiàn)在城市發(fā)展重視建高樓、建大廈、建廣場，我們的城市規(guī)劃往往在圖紙上畫得很漂亮，很具有美學(xué)主義，但不少是專家、政府拍腦袋式的規(guī)劃，真正與其生活關(guān)聯(lián)的社區(qū)居民是怎么想的，他們?nèi)绾胃玫貐⑴c城市規(guī)劃和發(fā)展，還顯得相對(duì)不足，這也使得不少城市規(guī)劃和城市建設(shè)與城市居民的生活形成相互疏離。

　　現(xiàn)在，對(duì)城鎮(zhèn)化的理解往往都是宏大敘事，討論城市人口數(shù)字的提高和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。以人為核心的城鎮(zhèn)化實(shí)際上的目標(biāo)還在于“解構(gòu)城鎮(zhèn)化”，把城市化落回到人的本身。城市化落回到人的本身，是強(qiáng)調(diào)人的多樣性和人們的具體活動(dòng)、強(qiáng)調(diào)不同個(gè)體的具體需求，這才能夠真正理解城市對(duì)于人的意義，理解人類活動(dòng)對(duì)于城鎮(zhèn)化過程的塑造。我們可以看到城市化是人口進(jìn)入城市，同時(shí)也是部分人口離開城市返回農(nóng)村和轉(zhuǎn)移到其他中小城市的過程。不同人口的遷移和居留行為是不一樣的，不同人口的需求也不一樣。不是所有人都想在城市中永久居留下來，不是所有的人都想去大城市，也不是所有的人都想去東部城市，而且不同時(shí)期和不同區(qū)域的人的行為特點(diǎn)是不一樣的。城市化影響城市人口的生活，也影響農(nóng)村人口的生活，典型的就是帶來農(nóng)村的空心化、出現(xiàn)日益嚴(yán)重的留守兒童、留守婦女和留守老人問題。因此落實(shí)以人為核心的城市化，需要回歸到人的需求的多樣性，回歸到人的利益和權(quán)利的多樣性，從而真正聚焦于城鎮(zhèn)化過程對(duì)不同群體的影響，并在城鎮(zhèn)化過程中實(shí)現(xiàn)具體個(gè)人的利益福利和發(fā)展追求。