土地征收與征用制度

一、土地征收與征用概述

（一）土地征收

我國的土地征收是國家為了公共利益的需要，依法將集體所有土地轉(zhuǎn)為國家所有并給予補償?shù)男袨椤?/h4>

按照國際間的共同規(guī)則，征收必須符合三項條件：一是“為了社會公共利益”的目的。為“社會公共的利益”以外的目的，不使用國家征收。所謂“社會公共利益”，是指“全體社會成員的直接的利益”。例如公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、國防、科學(xué)及文化教育事業(yè)，以及環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護等，均屬于社會公共利益。為公共利益需要與公益項目不完全等同，公益項目屬于為公共利益需要，但一些經(jīng)營性項目也可能屬于為公共利益需要，關(guān)鍵是要建立“為公共利益需要”的認定程序和范圍。二是征收應(yīng)符合法律規(guī)定的權(quán)限和程序。依我國《立法法》的規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收，只能制定法律。因此，對于征收權(quán)限的規(guī)定，只能由法律作出。至于具體的程序規(guī)則，一般由特別法規(guī)定。如現(xiàn)行《土地管理法》對征收所作出的規(guī)定。三是必須對被征收的單位和個人給予公正、合理的對價。如現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。

征收的實質(zhì)，是國家強制性取得集體土地的所有權(quán)，意味著所有權(quán)性質(zhì)的改變。征收雖然具有強制性特征，但仍屬于一種商品交換關(guān)系，本質(zhì)上屬于一種民事法律調(diào)整的范圍。與稅法上的稅收制度和行政發(fā)上的罰款制度的根本區(qū)別，就在于征收必須給與公正補償。具體的征收行為，雖然是為了公共利益的需要，也符合法律規(guī)定的權(quán)限和程序，但如果對被征收的單位和個人未給予補償或未給予公正補償，就變成了對公民合法財產(chǎn)的無償剝奪或者低價剝奪，這不僅違反憲法保護公民合法財產(chǎn)的基本原則，也違背了政府保護公民合法財產(chǎn)的神圣職責。

（二）土地征用

征用是指國家為了公共利益的需要，依法強制使用集體土地，在使用完畢后再將土地歸還為集體的一種行為，類似于臨時使用土地。

《物權(quán)法》第四十四條規(guī)定,因搶險、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)。被征用的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)使用后，應(yīng)當返還被征用人。單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當給予補償。

按照發(fā)達國家的經(jīng)驗，只有在發(fā)生戰(zhàn)爭或者重大自然災(zāi)害等嚴重威脅國家和社會整體利益，而由國家宣布處于緊急狀態(tài)的情形，才能依法征用單位、個人的動產(chǎn)和不動產(chǎn)。在緊急狀態(tài)結(jié)束或者使用完畢之后，如果被征用的財產(chǎn)還存在，應(yīng)當返還原物，如果原物已經(jīng)毀損，則應(yīng)當照價賠償。

征用的實質(zhì)，是國家強制性使用集體土地，使用完畢再返還原集體，并不改變所有權(quán)性質(zhì)。

我國已經(jīng)明確了建設(shè)社會主義法治國家和構(gòu)建社會主義和諧社會的宏偉目標，借鑒國際上通用的征用制度，依照我國經(jīng)濟社會發(fā)展進程，應(yīng)依法明確征用的具體范圍。

（三）土地征收與征用的區(qū)別與聯(lián)系

土地征收和土地征用這兩個概念具有一定的聯(lián)系。兩者都屬于通過運用國家強制力而對公民的土地權(quán)利進行限制的形式，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補償。但這兩個概念的區(qū)別也是明顯的。

首先，二者的法律效果不同。土地征收是土地所有權(quán)的改變，土地征用則是土地使用權(quán)的臨時改變。這是兩者最主要、也是最本質(zhì)的區(qū)別。

其次，二者的補償不同。在土地征用的情況下，如果標的物沒有毀損滅失，就應(yīng)當返還原物，如果標的物征用后毀損滅失的，應(yīng)當給予補償；而在土地征收的情況下，不存在返還的問題。由于土地征收是所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，對其作出的補償也相對更高一些。

第三，二者的適用條件不同。土地征用一般適用于臨時性的緊急狀態(tài)，也適用于臨時性的公共用途。而即使不存在緊急狀態(tài)，為了公共利益的需要也可以實施土地征收。

第四，二者適用的法律不同。土地征收主要適用土地法和城市規(guī)劃法。土地征用適用的多是調(diào)整緊急狀態(tài)的法律。

最后，二者適用的程序不同。由于土地征收要發(fā)生所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，所以土地征收的程序比土地征用更為嚴格。

我國《憲法》和《土地管理法》2004年修正或修改前，沒有區(qū)分上述兩種不同的情形，統(tǒng)稱“征用”。在我國2004年最新通過的《憲法》修正案里，區(qū)分了“土地征收”和“土地征用”兩個概念。憲法第10條第3款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”為與《憲法》相適應(yīng)，《土地管理法》也作出了相應(yīng)的修改，第二條第四款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。同時將《土地管理法》中原有的“征用”改為“征收”。

從理論上看，憲法修正案對土地征收與土地征用的區(qū)分使我國的立法更規(guī)范和嚴謹，而且為我國的土地法和物權(quán)法進一步具體規(guī)范土地征收和土地征用制度奠定了憲法基礎(chǔ)。從實踐上看，不是所有的公共建設(shè)都需要進行轉(zhuǎn)移土地所有權(quán)的土地征收，一些臨時性的項目可能只需取得土地使用權(quán)即可滿足需要。土地征用可以填補這方面的制度空白，主要適用于緊急狀態(tài)的情形、臨時性用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。這樣有利于對被征用人的權(quán)利保護。征用管理的內(nèi)容主要包含使用權(quán)轉(zhuǎn)移的審批，征用審批以及補償?shù)取?/p>

    二、土地征收審批

（一）土地征收權(quán)限

《土地管理法》確立了分級管理制度，目前，征收土地實行國務(wù)院和省級人民政府兩級審批制度。

國務(wù)院的征收批準權(quán)限  

1．基本農(nóng)田，即依照土地利用總體規(guī)劃和《基本農(nóng)田保護條例》劃入基本農(nóng)田保護區(qū)，禁止占用的耕地。將所有占用基本農(nóng)田都由國務(wù)院批準，主要是為了切實加強對基本農(nóng)田的保護，禁止一般性項目和城市、村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)占用基本農(nóng)田。對于一些國家重點建設(shè)項目，確實無法避開而必須占用基本農(nóng)田的，必須經(jīng)過嚴格的審批，并按規(guī)定重新劃補基本農(nóng)田。這是嚴格管理基本農(nóng)田的主要措施。

2．基本農(nóng)田以外的耕地超過 35公頃的；

3．其他土地超過70公頃的。包括了耕地之外的所有土地，同時也包括征用耕地35公頃以下其他土地70公頃以下，兩項之和超過70公頃，都必須報國務(wù)超過70公頃的，即只要征收土地的總面積超過70公頃，都必須報國務(wù)院批準。

省級人民政府批準的征收批準權(quán)限

征收下列土地由省級人民政府批準，并報國務(wù)院備案：

1． 基本農(nóng)田以外的耕地35公頃以內(nèi)的；

2． 其他土地70公頃以內(nèi)的。

在征收土地的審批中，要征收農(nóng)用地，首先要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，或同時辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。

（二）土地征收程序

《土地管理法》對征地的程序作出了規(guī)定，明確在征地經(jīng)批準后由縣級以上地方人民政府予以公告， 被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯?。征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。這就是征地過程中的“一登記二公告”制度。

為進一步規(guī)范征地程序，國務(wù)院28號文件對征地程序作出了更為嚴格的規(guī)定：在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶確認；確有必要的，國土資源部門應(yīng)當依照有關(guān)規(guī)定組織聽證。要將被征地農(nóng)民知情、確認的有關(guān)材料作為征地報批的必備材料。要加快建立和完善征地補償安置爭議的協(xié)調(diào)和裁決機制，維護被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益。經(jīng)批準的征地事項，除特殊情況外，應(yīng)予以公示。并明確規(guī)定征地補償安置不落實的，不得強行使用被征土地。

征地前的告知、確認和聽證程序，充分保障了農(nóng)民的知情權(quán)，完善的征地補償安置爭議的協(xié)調(diào)和裁決機制更為維護被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益提供了保障。各項制度已在各地落實。地方政府落實的具體程序如下：

1、征收土地情況調(diào)查

征收情況調(diào)查，是指對被擬征收土地的村、組實地調(diào)查。對擬征收土地的村、組的農(nóng)業(yè)人口、人均耕地、年產(chǎn)值、土地面積等進行全面了解。依據(jù)土地登記或者土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的土地權(quán)屬界線協(xié)議書核查土地權(quán)屬，根據(jù)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查（變更調(diào)查）和勘測定界成果核準土地的地類、面積，確保擬征收土地權(quán)屬明晰，地類面積準確，基本狀況詳實。對各村、組的征地調(diào)查情況進行匯總，形成土地分類面積表、征收土地數(shù)量及安置農(nóng)業(yè)人口情況表和建設(shè)擬征（占）地土地權(quán)屬情況表，初步測算擬征地項目的補償標準。

2、征地預(yù)公告

在征收土地依法報批前，市、縣國土資源管理部門應(yīng)將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶。在告知后，凡被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗，征收土地時一律不予補償。

3、調(diào)查結(jié)果確認

市、縣國土資源管理部門應(yīng)對擬征收土地的權(quán)屬、地類、面積以及地上附著物（含房屋）權(quán)屬、種類、數(shù)量、結(jié)構(gòu)等現(xiàn)狀進行調(diào)查和證據(jù)保全，將調(diào)查結(jié)果與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認。在調(diào)查確認中，對拒不在調(diào)查表中簽字蓋章確認的，由被征地所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組有關(guān)人員簽字見證調(diào)查結(jié)果；也可以采用照像、攝像等取證方式，并將結(jié)果予以公證，作為實施征地補償?shù)囊罁?jù)。

4、組織聽證

在征收土地依法報批前，市、縣國土資源管理部門應(yīng)書面告知被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶，對擬征收土地的補償標準、安置途徑有申請聽證的權(quán)利。當事人申請聽證的，市、縣國土資源管理部門組織聽證。

5、擬定“一書三方案”或“一書四方案”,報有批準權(quán)的人民政府批準。

在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃占用土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案和征收土地方案，編制建設(shè)項目用地呈報說明書（即“一書三方案”），經(jīng)同級人民政府審核同意，上一級土地行政主管部門審查后，報有批準權(quán)的人民政府批準。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外單獨選址的建設(shè)項目使用土地的，建設(shè)單位應(yīng)當向土地所在地的市、縣人民政府土地行政主管部門提出用地申請。市、縣人民政府土地行政主管部門對材料齊全、符合條件的建設(shè)用地申請，應(yīng)當受理，并在收到申請之日起30日內(nèi)擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案，編制建設(shè)項目用地呈報說明書（即“一書四方案”），經(jīng)同級人民政府審核同意，報上一級土地行政主管部門審查后，報有批準權(quán)的人民政府批準。

6、公開征地批準事項

征地經(jīng)批準后，市、縣人民政府應(yīng)當自收到批準文件之日起10日內(nèi)，在被征地村組所在的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)范圍內(nèi)公告，公告批準征地機關(guān)、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜葍?nèi)容。

7、征地補償?shù)怯?/span>

被征地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯洝?/p>

8、征地補償、安置方案公告

市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)已經(jīng)批準的征收土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，在被征地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。

9、征地補償、安置方案實施

征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。當事人對裁決機關(guān)作出的裁決決定不服的，可以在法定期限內(nèi)依照《中華人民共和國行政復(fù)議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。裁決決定中應(yīng)當告知當事人訴權(quán)。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。征地補償、安置方案實施后，由市、縣土地行政主管部門組織有關(guān)單位對被征收的土地進行清理。

    三、 征地補償安置

（一）征收土地補償安置的原則

1、按原用途補償原則

《土地管理法》規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。即由征收單位按照被征收土地的原用途支付給被征收村、組和農(nóng)民補償費用。

2、 維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益原則

即確保被征地農(nóng)民原有生活水平不因征地而降低，并體現(xiàn)長遠生計和未來發(fā)展的需要。

3、同地同價原則

即同一塊土地，征地補償標準不因征地目的及預(yù)期土地用途不同而有差異。

4、協(xié)調(diào)平衡原則

即在同一個區(qū)域，征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準確定的補償標準與區(qū)片綜合地價應(yīng)相銜接，新標準應(yīng)與原征地補償標準相銜接，不得低于當?shù)卦鞯匮a償標準。

（二）征收土地補償費的種類、計算方式

征收土地的補償費一般包括土地補償費、安置補助費、青苗補償費以及地上附著物補償費等。為確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障，《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2006]31號）規(guī)定，被征地農(nóng)民的社會保障費用，按有關(guān)規(guī)定納入征地補償安置費用，不足部分由當?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。社會保障費用不落實的不得批準征地。

征收土地補償費用的計算方式包括年產(chǎn)值倍數(shù)法和征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準或區(qū)片綜合地價法。目前普遍采用的計算方式為年產(chǎn)值倍數(shù)法，已制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準或征地區(qū)片綜合地價的地區(qū)按照征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準或區(qū)片綜合地價標準執(zhí)行。

1、年產(chǎn)值倍數(shù)法

（1）土地補償費

土地補償費是國家建設(shè)征收土地時，為補償被征地和原土地使用單位的經(jīng)濟損失而向其支付的款項。其實質(zhì)是對農(nóng)民在被征收的土地上的長期投工和投資的補償。

征收耕地的補償費為該耕地征收前三年平均年產(chǎn)值的6-10倍。

年產(chǎn)值的計算方法是：根據(jù)統(tǒng)計年報表計算出征地前三年該耕地的平均年產(chǎn)量（也可以采取由地方政府根據(jù)統(tǒng)計年產(chǎn)量，分區(qū)域定出年產(chǎn)量）乘以國家牌價（包括征購價和超購價）或議價（指沒有國家牌價的農(nóng)產(chǎn)品）得出年產(chǎn)值。

耕地的年產(chǎn)量包括各類作物的主、副產(chǎn)品的產(chǎn)量。

土地補償費=前三年平均年產(chǎn)值*補償倍數(shù)

征收其他的土地補償費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的補償標準規(guī)定。這里所指的其他土地包括園地、魚塘、藕塘、宅基地、林地、牧草地等。

《土地管理法》規(guī)定，按照上述標準支付土地補償費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是土地補償費和安置費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。這就意味著根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平的變化，國務(wù)院有權(quán)提高征收土地的補償費和安置補助費標準，不再經(jīng)過人大常委會的立法。

為了切實保障被征地農(nóng)民長遠生計，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號 ）明確提出，土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，仍不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼。目的就是在考慮執(zhí)行法律規(guī)定的補償標準的同時，想方設(shè)法使被征地農(nóng)民原有生活水平不降低。

（2）安置補助費

所謂安置補助費是指用地單位對被征地單位安置因征地所造成的多余勞動力所需費用而支付的補助金額。

征收耕地的安置補助費標準，是按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征地單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準為該耕地征收前三年平均年產(chǎn)值的4～6倍，但每畝耕地的安置補助費，最高不得超過其年產(chǎn)值的15倍。具體計算公式如下：

安置補助費=被征收耕地前三年平均年產(chǎn)值*補償倍數(shù)

特殊情況下，計算所得的補償和安置費不能維持原有生活和生產(chǎn)水平時，經(jīng)過省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以適當提高標準；但土地補償和安置補助費之和，最高不得超過年產(chǎn)值的30倍。征收其他土地的安置補助標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的安置補助費標準規(guī)定。

計算安置補助費，應(yīng)該認真確定以下幾項基本數(shù)據(jù)：

準確核定征地面積；核定被征地單位的耕地面積、農(nóng)業(yè)人口數(shù)，確定征地后農(nóng)業(yè)人口實際占有的耕地面積。

核定被征地土地前三年的產(chǎn)量和產(chǎn)值；確定土地補償和安置標準；計算剩余勞力數(shù)量。

（3）地上附著物和青苗補償費

被征收土地，在擬定征地方案之前，已種植的青苗和已有的地上附著物，應(yīng)當給予補償。所謂青苗是指正在生長尚未成熟的農(nóng)作物。地上附著物指原土地占有人投入勞動或資金的產(chǎn)物。如地上的固定建筑物或臨時性建筑等。

《土地管理法》規(guī)定：被征收土地的附著物和青苗的補償費標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府自行制定。凡在協(xié)商征地方案后搶種的農(nóng)作物、樹木和搶建的設(shè)施，一律不予補償。

青苗補償標準

辦理征地手續(xù)時，應(yīng)明確移交土地的時間，使當?shù)卮褰M及早準備，以免造成過多的損失。損壞被征收土地上的青苗，應(yīng)當給予合理的補償。對剛剛播種的農(nóng)作物，按季產(chǎn)值的三分之一補償工本費。對于成長期的農(nóng)作物，最高按一季度產(chǎn)值補償。對于糧食、油料和蔬菜青苗，能得到收獲的，不予補償。對于多年生的經(jīng)濟林木，要盡量移植，由用地單位付給移植費；如不能移植必須砍伐的，由用地單位按實際價值補償。對于成材樹木，由樹木所有者自行砍伐，不予補償。

房屋拆遷補償標準

被征土地上的房屋等設(shè)施需要拆遷時，必須在申請征收土地的同時，一并編制計劃，上報批準。在國家建設(shè)工程開工之前，當?shù)卣畮椭疬w戶安排好住房。拆遷房屋按“拆什么，補什么，拆多少補多少，不低于原來水平”的原則，對所拆遷的房屋，按其原有建筑的結(jié)構(gòu)類型和建筑面積，給予合理補償。補償?shù)臉藴拾锤鞯貐^(qū)現(xiàn)行價格分別制定。

其他附著物的補償標準

征用土地需要遷移鐵路、公路、高壓電線、通訊線、廣播線等，要根據(jù)具體情況和有關(guān)部門進行協(xié)商，編制投資概算，列入初步設(shè)計概算報批。拆遷農(nóng)田水利設(shè)施及其他配套建筑物、水井、人工魚塘、養(yǎng)殖場、墳?zāi)?、廁所、豬圈等的補償，參照有關(guān)標準，付給遷移費或補償費。用地單位占用耕地建房或者從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)時，應(yīng)當按照《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》的規(guī)定，繳納耕地占用稅。

（4）社會保障費用

社會保障費用是國家建設(shè)征收土地時，為保障被征地農(nóng)民的基本生活和長遠生計，對被征地農(nóng)民支付社會統(tǒng)籌保險費用，對需要安置的農(nóng)業(yè)人口依據(jù)不同性別和年齡實行分類安置，支付養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障費用，對符合享受城市居民最低生活保障條件的，按規(guī)定納入城市居民最低生活保障費用，或?qū)⒈徽鞯剞r(nóng)民的基本生活納入城市居民的社會保障體系的費用。

各地按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障制度建設(shè)的要求，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、政策可銜接、政府財力能承受、被征地農(nóng)民生活水平不降低、簡便易行等原則，合理確定被征地農(nóng)民的社會保障水平。被征地農(nóng)民基本生活和養(yǎng)老保障水平，應(yīng)不低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴省?/p>

（5）其他規(guī)定

關(guān)于大中型水利、水電工程建設(shè)征用土地的補償標準和移民辦法的特殊規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：大中型水利、水電工程建設(shè)征收土地的補償和移民安置辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。這是一個特殊規(guī)定，主要是考慮到這些工程涉及的范圍比較廣、影響面大，而且又往往處于社會利益的需要，如三峽工程等。這項特殊規(guī)定是符合實際情況的，并易于處理。

臨時占地及補償?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，報縣級人民政府土地行政主管部門批準。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時用地，在報批前，應(yīng)當先經(jīng)過有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。土地使用者應(yīng)當根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地的合同，并按照合同約定支付臨時使用土地的補償費。

使用期滿之后，用地單位負責恢復(fù)原有土地的耕作條件，對土地采取妥善的復(fù)墾措施；若用地單位一時無力直接承擔這部分土地的復(fù)墾工作時，可以按恢復(fù)土地工作量向當?shù)卮褰M支付土地恢復(fù)費，交村組自行恢復(fù)。有的地區(qū)可以向用地單位直接收取土地復(fù)墾費，以統(tǒng)一進行該地區(qū)的土地復(fù)墾工作。水利、公路、航道建設(shè)工程的空地或廢棄地，經(jīng)過平整可以耕種或開展多種經(jīng)營的，不按征地處理，仍歸農(nóng)村集體所有，建設(shè)單位承擔平整土地的費用，并補償該耕地一年的產(chǎn)值。

需要指出的是：（1）征地是國家的行政行為，而不是土地買賣。征地既是一種國家行為，也是農(nóng)民對國家應(yīng)盡的一種義務(wù)，不是農(nóng)民向國家賣地；國家征用土地再出讓時，原土地與出讓時的土地的地價差異是由國家投資所形式的，原則上這項收益應(yīng)歸國家所有。因此，國家對農(nóng)民的補償支付的費用是按原用途補償，不能根據(jù)土地使用權(quán)的出讓價格制定征地補償標準；（2）征地補償和安置補助的原則是保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征地而降低。即征收土地后，通過補償、安置補助費的支付和使用，要使被征地單位的農(nóng)民的生活水平達到或超過征地前的生活水平。如果達不到，當?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼。

地上附著物和青苗補償費的具體標準由各省、自治區(qū)、直轄市制定。

2、征地補償?shù)慕y(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價標準

（1）按統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片綜合地價標準進行征地補償?shù)囊饬x

自１９９９年以來，征地制度改革一直是我部重點關(guān)注和研究的重大問題。２００１年，我部啟動改革試點工作。試點城市和一些地方在征地制度改革方面積極探索，創(chuàng)造了許多好的經(jīng)驗和做法，尤其是在完善征地補償辦法方面大膽實踐，統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價都是試點經(jīng)驗的總結(jié)。黑龍江省從２０００年起，在全省實行了各市、縣主要地類的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的做法；浙江省杭州市、江蘇省南京市和蘇州市也從２０００年起不再以產(chǎn)值倍數(shù)來測算補償費用，而是綜合考慮土地用途、土地區(qū)位條件、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和土地供求關(guān)系等因素，結(jié)合當?shù)爻擎?zhèn)居民社會保障水平，確定征地補償標準。《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號），吸收了這些改革試點的成功經(jīng)驗，做出規(guī)定就是要在其他地區(qū)進行推廣。

《決定》要求制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準或區(qū)片綜合地價，主要目的是解決當前征地工作中存在的補償標準偏低、隨意性較大、同地不同價等突出問題，體現(xiàn)了中央對征地工作的高度重視?？梢?，制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價，是對現(xiàn)行法律的補充和完善，是新形勢下依法做好征地補償安置工作、維護被征地農(nóng)民切身利益、保障經(jīng)濟健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)性工作。這對于貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，解決好“三農(nóng)”問題，構(gòu)建和諧社會，也具有重大意義。

（2）征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價測算的基本思路

征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價測算的基本思路是：要考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價格及農(nóng)用地等級等因素，在一定區(qū)域范圍內(nèi)（以縣域范圍為主），在主導(dǎo)性農(nóng)用地類別和耕作制度條件下，以前三年主要農(nóng)產(chǎn)品平均產(chǎn)量、價格及相關(guān)附加收益為主要依據(jù)進行測算。以統(tǒng)一年產(chǎn)值標準為基數(shù)，同時綜合考慮當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、居民生活水平、被征地農(nóng)民社會保障需要等其他條件，確定補償倍數(shù)，計算征地補償費用。

區(qū)片綜合地價是征地綜合補償標準，測算時要考慮原土地地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等多方面因素進行測算，并應(yīng)充分吸收農(nóng)用地定級成果。區(qū)片綜合地價應(yīng)當分區(qū)片分土地原用途分別確定。

（3）各地是制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準還是區(qū)片綜合價

全國各地經(jīng)濟發(fā)展水平確實不一，征地基礎(chǔ)性工作也不盡相同。由于制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準與現(xiàn)行法律銜接得比較緊，應(yīng)該說適宜性比較強，各地都可以實行；制定征地區(qū)片綜合地價受經(jīng)濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)社會保障水平、農(nóng)用地分等定級工作進展情況等因素限制，比較適宜于大中城市建設(shè)用地范圍。

在一般情況下，東部地區(qū)城市土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍，應(yīng)制定征地區(qū)片綜合地價；中、西部地區(qū)大中城市郊區(qū)和其他有條件的地區(qū)，也應(yīng)積極推進區(qū)片綜合地價制定工作；其他暫不具備條件的地區(qū)可制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準，同時要積極創(chuàng)造條件，逐步推進區(qū)片綜合地價制定。

在同一地區(qū)內(nèi)兩種補償辦法也可以并用，如浙江省大中城市，建設(shè)用地規(guī)劃范圍內(nèi)征地實行區(qū)片綜合地價，范圍外征地實行統(tǒng)一年產(chǎn)值標準，說明兩種補償辦法并用是完全可行的。但實行兩種補償辦法的相鄰區(qū)域，測算的補償標準應(yīng)通盤考慮、協(xié)調(diào)平衡，使被征地農(nóng)民易于接受。

（4）征地區(qū)片綜合地價如何確定

征地區(qū)片綜合地價可采用農(nóng)用地價格因素修正法、征地案例比較法和年產(chǎn)值倍數(shù)法等進行測算，也可以根據(jù)本地區(qū)實際情況采用其他合適的方法進行測算。農(nóng)用地價格因素法主要以農(nóng)用地價格為基礎(chǔ)，同時考慮人均耕地數(shù)量和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素進行修正。征地案例比較法主要是根據(jù)本區(qū)片和其他可比區(qū)片征地案例的實際補償標準，進行比較確定征地區(qū)片價。年產(chǎn)值倍數(shù)法是根據(jù)年產(chǎn)值倍數(shù)分別計算土地補償費和安置補助費確定征地區(qū)片價。單一用一種測算方法有其局限性，為了使征地補償標準科學(xué)合理，征地區(qū)片綜合地價要采用多種方法合理測算，在兩種或三種方法測算結(jié)果的基礎(chǔ)上綜合平衡確定。無論何種方式，都應(yīng)當劃分區(qū)片，并按照土地原用途歸類測算，征地區(qū)片綜合地價應(yīng)當是分區(qū)片分土地原用途的價格，比如區(qū)片A耕地綜合區(qū)片價格為每畝8萬元、園地為每畝6萬元等。

（三）征地補償費的支付與分配

1、征地補償費的支付

征收土地的各項費用應(yīng)當自征地補償安置方案批準之日起3個月內(nèi)全額支付給被征收土地的農(nóng)村集體組織或農(nóng)民個人。為了切實保障被征地農(nóng)民利益，防止拖欠、截留、挪用農(nóng)民征地補償費，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知 》（國辦發(fā)〔2006〕100號）規(guī)定，土地出讓收入的使用要確保足額支付征地和拆遷補償費、補助被征地農(nóng)民社會保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補貼支出，嚴格按照有關(guān)規(guī)定將被征地農(nóng)民的社會保障費用納入征地補償安置費用，切實保障被征地農(nóng)民和被拆遷居民的合法利益。建立對被征地農(nóng)民發(fā)放土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費的公示制度，改革對被征地農(nóng)民征地補償費的發(fā)放方式。有條件的地方，土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費等相關(guān)費用中應(yīng)當支付給被征地農(nóng)民的部分，可以根據(jù)征地補償方案，由集體經(jīng)濟組織提供具體名單，通過發(fā)放記名銀行卡或者存折方式直接發(fā)放給被征地農(nóng)民，減少中間環(huán)節(jié)，防止被截留、擠占和挪用，切實保障被征地農(nóng)民利益。

被征地農(nóng)民參加有關(guān)社會保障所需的個人繳費，可以從其所得的土地補償費、安置補助費中直接繳納。地方人民政府可以從土地出讓收入中安排一部分資金用于補助被征地農(nóng)民社會保障支出，逐步建立被征地農(nóng)民生活保障的長效機制。

2、征地補償費的分配

（1）土地補償費

按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補償費應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法按照省級人民政府的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。土地被全部征收，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟組織撤銷建制的，土地補償費應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。

（2）安置補助費

征收土地的安置補助費用必須?？顚Ｓ?。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置，要求自主擇業(yè)的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。

（3）青苗補償費和地上附著物補償費

青苗補償費及地上附著物補償費歸青苗及地上附著物的所有者所有。

（四）被征收土地農(nóng)民的安置

為妥善安置被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，各級政府和國土資源管理部門積極探索以市場為導(dǎo)向的多種安置途徑，目前，被征收土地所在村、組農(nóng)民的安置主要包括貨幣安置、保障安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等方式。其中，貨幣安置和保障安置為最常用的安置方式。

1、貨幣安置。貨幣安置是指一次性支付足額的安置補助費，讓有一技之長或者有生活技能的農(nóng)民自謀職業(yè)。政府同時加以引導(dǎo)，將貨幣安置的一部分支付被征收土地農(nóng)民的社會統(tǒng)籌保險，或者征得本人同意，購買養(yǎng)老、醫(yī)療等各種商業(yè)保險，其余部分發(fā)給個人用于自謀職業(yè)。

2、保障安置。保障安置是用征地補償費用為被征地農(nóng)民支付社會統(tǒng)籌保險或者商業(yè)保險費用，對需要安置的農(nóng)業(yè)人口依據(jù)不同性別和年齡實行分類安置，或?qū)⒈徽鞯剞r(nóng)民的基本生活納入城市居民的社會保障體系之中。

3、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置是指由集體經(jīng)濟組織通過利用農(nóng)村集體機動地、承包農(nóng)戶自愿交回的承包地、承包地流轉(zhuǎn)和土地開發(fā)整理新增加的耕地等對農(nóng)民進行安置，使被征地農(nóng)民有必要的耕作土地，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

4、重新?lián)駱I(yè)安置。就業(yè)安置是向被征地農(nóng)民提供免費的就業(yè)咨詢、就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹等服務(wù)，提高被征地農(nóng)民的就業(yè)競爭能力和創(chuàng)業(yè)能力，并積極創(chuàng)造條件安排相應(yīng)的工作崗位。在同等條件下，用地單位應(yīng)優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè)。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，將被征地農(nóng)民納入統(tǒng)一的失業(yè)登記制度和城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)體系。

5、入股分紅安置。入股分紅安置是對有長期穩(wěn)定收益的項目用地，在被征地土地農(nóng)民自愿的前提下，由被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與用地單位協(xié)商，以征地補償安置費用入股；或者將征地補償費用歸入集體資產(chǎn)，由集體經(jīng)濟組織用于投資興辦二、三產(chǎn)業(yè)，全體集體經(jīng)濟組織成員享受二、三產(chǎn)業(yè)收益；或者將包括征收土地補償費用在內(nèi)的集體資產(chǎn)實行社區(qū)資產(chǎn)股份化，將集體資產(chǎn)量化到集體內(nèi)部所有成員，被征地農(nóng)民獲取其收益。

6、異地移民安置。《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）規(guī)定，對不具備基本生產(chǎn)生活條件的無地農(nóng)民，應(yīng)當異地移民安置。

大型水利水電工程用地，具有公益性，占地數(shù)量一般都很大，在征地過程中，除解決補償安置問題外，還要進行移民安置。水利水電工程建設(shè)用地的移民安置，應(yīng)按照就地安置的原則，首先在本鄉(xiāng)本縣內(nèi)安置；在本鄉(xiāng)本縣內(nèi)安置不了的，應(yīng)在工程受益地方安置；在受益地方安置不了的，可按照自愿協(xié)調(diào)的原則外遷安置。移民自愿投親靠友的，由遷出地人民政府和移民協(xié)商，簽訂協(xié)議，辦理有關(guān)手續(xù)，遷出地人民政府應(yīng)當將相應(yīng)的土地補償費和安置補助費，交給安置地人民政府，統(tǒng)籌安排移民的生產(chǎn)、生活，經(jīng)安置的移民不得擅自返遷。