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徐小青：農村土地流轉的政策和現狀解讀 核心提示：當前，我國農業(yè)農村發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn)有哪些？近幾年出現了什么新形勢？關于“三農”的主要政策走向和任務是什么？ 徐小青 國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部原部長 今天我就我國農村土地流轉的政策問題跟大家做一個交流。 一、我國農業(yè)農村發(fā)展的現狀和政策要求 （一）農業(yè)農村發(fā)展的背景 1. 土地流轉政策的相關背景 我們觀察和考慮土地問題，特別是土地流轉的政策，離不開農業(yè)農村發(fā)展的大背景和國家整體農村政策的要求，所以首先簡單介紹一下政策的背景。 第一，近年來我國農業(yè)發(fā)展狀況，歸納起來有這么幾個方面：首先大家都知道，我們國家已經連續(xù)十幾年糧食連年增長，到2014年，我國家糧食的總產量達到了6.07億噸，也就是12142億斤，而且連續(xù)五年主糧（也就是小麥、稻谷、玉米）超過5億噸，1萬億斤。 第二，我國農民人均純收入也在持續(xù)、較快增長。2014年，農民人均純收入為9892元，比上年增長，扣掉物價指數實際增長9.2%。而且從2010年以來，城鄉(xiāng)居民相對收入的差距也在逐步縮小，從3.33：1逐步縮小到2.9：1左右。 第三，我國農村地區(qū)的扶貧在大步推進。最近又把扶貧的標準提高到2300元，采取集中連片特困地區(qū)的扶貧、精準扶貧等辦法。 第四，我國的城鎮(zhèn)化率從2008年的45.9%，上升到2014年的54.77%。也就是說，城鎮(zhèn)人口已經開始超過了農村人口，國家城鄉(xiāng)結構發(fā)生了歷史性的變化。 第五，財政支農的力度在加大。中央財政全口徑的“三農”支出，2003年是2200億元左右，到2014年是14002億元，是十多年前的七倍。而且在這個階段中，我們也逐步健全種糧農民補貼和糧食主產區(qū)利益的補償機制，建立糧食生產的四項補貼制度等，逐步形成了一套支持農業(yè)生產和農民增收的政策體系。 第六，農村金融的服務有所改善。銀行業(yè)的金融機構、涉農的貸款和農戶的貸款最近幾年在明顯增加，而且農業(yè)保險的發(fā)展也比較快。 第七，我國農村地區(qū)的民生在繼續(xù)改善，農村的社會管理也在繼續(xù)加強。所謂民生改善，主要是農村地區(qū)的基礎設施條件的改善，還有整個農村社會事業(yè)的發(fā)展，比如教育、醫(yī)療、社會保障、養(yǎng)老保險等，這些方面都有了明顯的改善。 2.近幾年農業(yè)發(fā)展的變化 在這個背景之下，我們國家近幾年，特別是近幾年農業(yè)的發(fā)展有一些特點，有一些變化。首先，2014年我們國家第一產業(yè)的增加值（也就是占GDP總額的份額）已經降到了10%以下，9.1%左右。也就是說，我們整個國民經濟的體量大了，第一產業(yè)（農業(yè)）的份額在降低，證明我們國家二三產業(yè)在迅速發(fā)展。 第一產業(yè)（農業(yè)）就業(yè)的份額到2014年大概是33%左右，在一二三產業(yè)就業(yè)當中占三分之一。從國際經驗看，農業(yè)增加值比例降到10%以下，是一個經濟結構變化的標志性事件。此后，農業(yè)的勞動生產率在加速，農業(yè)生產方式在發(fā)生變化。這其中有一個很重要的事情是什么呢？就是農業(yè)（也就是第一產業(yè)）增加值的份額占總產值份額的比例下降，并不意味著農業(yè)基礎地位的變化，反而是比例越低，農業(yè)可能更重要，像美國，美國第一產業(yè)的增加值大概占到總GDP總量的1%左右，但是他的農業(yè)是非常強的。這是第一個變化。 第二個變化，勞動力的轉移。到2014年底，全國2.7億的農業(yè)勞動力轉移到了二三產業(yè)就業(yè)，其中外出的農民工大概1.68億，在本地就業(yè)大概是1.06億。也就是說，在5億多的農業(yè)勞動力，將近1半以上已經從農業(yè)里面轉出來，轉移到二三產業(yè)里來就業(yè)，這是一個勞動力結構的變化。在這個同時，農業(yè)勞動力的老齡化趨勢也很明顯。有調查表明，我國家現有農業(yè)勞動力的平均年齡已經超過了50歲，這也是我們東亞傳統農業(yè)國家通常都要碰到的問題。比如我們國家臺灣地區(qū)，農業(yè)勞動力的平均年齡已經到了60歲，日本到2014年，農業(yè)勞動力的平均年齡已經到了66歲。這是一個問題。 同時，農戶的工資性收入比例在大幅度上升，家庭經營收入比例在不斷下降。也就是說，從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的收入占總收入的份額在下降。到目前為止，農民收入當中45%左右是家庭經營的收入，46%是工資性收入，就是打工收入，在二三產業(yè)里就業(yè)的收入，這是指農戶家庭平均收入的平均比例，這也是一個變化。 第三個變化，土地的流轉加快。這跟我們后面要談的問題有直接關系。農村土地經營方式在發(fā)生顯著的變化，土地流轉的面積在增加。按照農業(yè)部的統計，到2014年底，全國承包耕地流轉面積已經超過了4億畝，達到了4.02億畝，流轉的比例約為30%。這是一個什么概念呢？就是說我們全國承包耕地的總面積是12億多畝，將近13億畝。我們18億畝的耕地，或者21億畝的耕地，還有一部分是屬于國有地，像農墾、農場等用地，就是讓農民、農戶承包走的土地總量將近13億畝。將近13億畝的農戶的承包地當中，有4億多畝發(fā)生了流轉。 在流轉加速的同時，農業(yè)用工量在下降，勞動生產率在逐步提高。就是原來種一畝糧食需要多少個工，到現在我用多少個工，大體上這個下降的速度也是非常快的。伴隨著這個現象，我們國家農機化的發(fā)展也是很快的，也是很迅速的。2014年，我們國家農機的總動力是2000年的一倍。2000年時候大概是5.1億千瓦，到去年（2014年）為止大概是11億千瓦。這些變化表明，農業(yè)的勞動生產率在提高，農機化率在提高，用工量在下降。 （2） 第四個方面的變化，現在農村經營主體日益多元化。現在有一個調查，比如說我們2014年全國種糧大戶有多少，家庭農場有多少，農業(yè)產業(yè)化的企業(yè)有多少，農民專業(yè)合作社有多少。大體上，種糧大戶將近69萬戶，家庭農場87萬多個，家庭農場經營的面積大概一億七千多萬畝，平均的經營規(guī)模能達到200畝左右，農業(yè)產業(yè)化的企業(yè)大概十幾萬家，農民專業(yè)合作社到2014年底有131萬家，到2015年3月底大概又漲了兩萬多家。發(fā)展的速度比較快，經營主體除了家庭承包經營的這種方式以外，在家庭承包經營的基礎之上延伸、變化出來一些新的經營主體，也就是說逐步走向規(guī)?；?、集約化。這些都是通過土地流轉而形成的，這是一個很大的變化。 第五個方面，農業(yè)生產的要素，比如土地流轉的價格、勞動力的價格、農資的價格都在上升，使得我們國家農產品的成本在不斷上升。據農業(yè)部數據顯示，2006年到2013年，我們國家的糧食和棉花生產成本年均增長11%到13%，也導致我們國家主要農產品的價格高于國際市場。這是我們面臨的一個問題，也是實際的情況。 第六個方面的變化，我們農業(yè)生產資源的環(huán)境壓力在加大。因為要保證產量，我們對化肥、農藥的使用是很多的，標肥5900萬噸一年。國家本來農業(yè)資源就短缺，又缺土又缺水，特別是水資源的短缺，加上化肥、農藥使用量過多，再加上工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地的重金屬污染在加重，也就是農業(yè)資源的約束在趨緊，農業(yè)的污染在加劇，耕地的質量在下降，這些問題很突出。 3.當前農業(yè)發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn) 以上是我們近年來的主要變化，所以我們必須面對這些問題。那么未來幾年，我們國家的農業(yè)發(fā)展面臨著一些明顯的問題和挑戰(zhàn)。2015年，中央一號文件對我們面臨的問題和挑戰(zhàn)做了一個精辟的概括，主要是四個方面。 一是我們國家現在經濟發(fā)展進入新常態(tài)，從高速增長轉向中高速增長，如何在經濟增速放緩的背景下，繼續(xù)強化農業(yè)的基礎地位，促進農民增收，這是一個必須破解的重大課題。這個問題是什么呢？就是經濟增速在下降，財政收入增速也在下降，那么財政支農的力度會不會有變化？中央提出來，不能減少。當然，在這個背景之下，強化農業(yè)的基礎地位，保障農業(yè)的投入，也是一個重大課題。 同時在這種經濟增速減緩的背景之下，前面談到了，農民現在收入當中46%左右來自二三產業(yè)，那么經濟放緩的情況下，二三產業(yè)的收入可能也會受到影響。這是一個必須破解的重大課題。 第二個方面，剛才談到，國內農業(yè)生產成本在快速地攀升，大宗農產品的價格普遍高于國際市場，那么成本在上升，價格又普遍高于國際市場，在這種條件下如何創(chuàng)新農業(yè)支持的保護政策。因為我們對農業(yè)有補貼，在這種高成本，價格已經高于國際市場的情況下，我們采取什么樣的政策。比如有一些價格方面的補貼，形成對價格影響的這種補貼是要受到WTO規(guī)則限制的，它是有上限的。那么在這種情況下，我們怎么保護我們的農業(yè)，提高農業(yè)的競爭力，今年的中央一號文件講，這是一個必須面對的重大考驗。 第三個方面，剛才也談到了，農業(yè)的資源短缺、開發(fā)過度、污染加重，在這種環(huán)境和資源硬約束的條件下，要保障農產品的供給，要保障農產品的質量安全，要提高農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力，這是我們必須面對的重大的挑戰(zhàn)。 第四個方面，這個挑戰(zhàn)是城鄉(xiāng)的資源要素在流動，土地、勞動力、資金這些要素，城鄉(xiāng)互動的聯系在增強，如何在城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的背景下加快農村的建設，實現城鄉(xiāng)共同繁榮，是一個必須解決好的重大問題。 （二）農業(yè)農村發(fā)展的政策要求 1.中央經濟工作會議對2015年提出的總體要求 我們講中央農村政策有一個連貫性，有一個完整的體系。每一年年底要開中央經濟工作會議，對第二年的經濟工作做出全面的部署。那么2015年的中央經濟工作會議，對于農業(yè)方面提出來的要求，重點就是要加快轉變農業(yè)的發(fā)展方式，盡快轉到農產品的數量、質量、效益并重，注重提高產品的競爭力、農業(yè)技術創(chuàng)新、可持續(xù)的集約發(fā)展上來。農業(yè)生產的發(fā)展、農業(yè)發(fā)展方式需要轉型，目標就是要達到，比如說要走出高效，農產品的安全，能夠節(jié)約資源，能夠保護環(huán)境的，這樣一種現代化的農業(yè)發(fā)展道路。主要是明確了加快轉變農業(yè)的發(fā)展方式；再一個要求，就是要深化農村各項改革，完善惠農政策，完善農產品價格形成機制，完善農業(yè)補貼辦法等等；還有一個明確要求和土地流轉有關的，就是要完善農村土地經營權的流轉政策，搞好土地承包經營權的確權登記辦證工作，健全公開規(guī)范的土地流轉市場。這是一個指導思想，也是一個明確的工作要求。 2.2015年中央農村工作會議提出的任務 剛才談到的是黨中央對于2015年經濟工作的總體要求，每一年還有一個中央農村工作會議，2015年中央農村工作會議提出了五大任務。當然最基本的是要保障國家糧食安全，確保谷物的基本自給，口糧的絕對安全，有這樣一個政策目標。在這個主要的任務之下，提出了五個方面的要求。 一是大力發(fā)展農業(yè)的產業(yè)化。穩(wěn)定生產，在穩(wěn)定糧食生產的基礎上積極推進農業(yè)結構的調整，依靠科技，由生產導向向消費導向轉變。再有就是要構建優(yōu)勢區(qū)域布局和專業(yè)生產的格局，這都是要加快發(fā)展農業(yè)產業(yè)化的要求。比如推進農牧的結合，要把產業(yè)鏈、價值鏈等現代產業(yè)組織方式引入農業(yè)，促進一二三產業(yè)融合互動，這是一個新的提法和要求。也就是說要延長農業(yè)內部的產業(yè)鏈，農產品種植養(yǎng)殖、粗加工、深加工，一直到銷售，整個產業(yè)鏈形成一二三產業(yè)融合互動。這是一個很明確的要求，農業(yè)產業(yè)化。 二是積極發(fā)展多種形式的規(guī)模經營。規(guī)范土地經營權的有序流轉，發(fā)展各類新型主體，堅持以糧食和農業(yè)為主，避免非糧化，堅決禁止耕地非農化。就是說我們流轉的土地，還要以生產糧食為主，以保障我們國家糧食安全的基礎。要避免非糧化，同時禁止耕地的非農化，農地農用，不能做別的。 三是建設資源節(jié)約、環(huán)境友好的農業(yè)。要采取綜合性的政策，減少農業(yè)投入品的過量使用，主要是化肥和農藥；要逐步退出超過資源環(huán)境承載能力的生產，推進農業(yè)廢棄物轉化利用等等。主要是保護資源、保護環(huán)境，加強耕地質量建設，嚴格保護耕地和水資源，這也是我們現在面臨的一個非常現實的重大問題。 四是加大農業(yè)政策和資金的投入力度。不管財力多緊張，都要確保農業(yè)投入只增不減。前面談到了，新常態(tài)下，經濟增速放緩的背景之下，財政收入放緩的背景之下，中央提出要求，要確保農業(yè)投入，只增不減。同時統籌整合涉農資金、創(chuàng)新農業(yè)投入的機制。 五是要用好“兩個市場”和“兩種資源”。這就是2015年中央農村工作會議的政策要求、任務。 二、我國農村土地流轉的政策演變過程 前面把我們國家農業(yè)農村發(fā)展的背景簡要概括了一下，也扼要地談了我們現在面臨的問題和挑戰(zhàn)，再有就是近期以至將來國家關于農業(yè)農村發(fā)展的主要政策走向、主要任務。下面，我們談第二個方面的內容：關于農村土地流轉的政策和一些基本情況。我們講土地流轉，大家還是需要先把握一些概念。 （一）農村土地的分類 首先要明確農村土地大致的分類，不能籠統地講農地，農村土地。我們對土地法律上的歸屬要有一個明確的概念。我們國家的憲法規(guī)定，農村的土地歸農民集體所有，國家對不同用途的農村土地用不同的法律政策來管理。農村的土地有承包地（13億畝），有農村集體的建設用地，還有宅基地，細分類還可以分，如果粗分類，大致可以分三大類。 第一類是主要從事農業(yè)生產的耕地，國家有農村土地承包法來調整這個關系，提出要求。 第二類是農村集體的建設用地，我們也叫做農村非經營性建設用地。這個就是說，農村本身集體用的土地，比如你的泵房，村里公共設施的用地、道路，比如醫(yī)務室等占的地，公用的，不管是生產還是生活，叫非經營性的建設用地，就是農村老百姓自己用的地，包括農民的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地、農村的公共設施和公益性的用地。 第三類也是農村的集體土地，是農村集體的土地可用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設的那一部分，也可以稱作農村經營性集體建設用地。 大體上，農地，從事農業(yè)生產的耕地是一塊；再一塊是非經營性的建設用地，實際上就是農村內部的公共設施和公益性的用地，包括農民的宅基地；第三類是可用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的農村集體土地，因為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化要占農村的土地，那么這一部分地就可以用于征地，我們征的就是這部分。這三大類的土地的關系，由憲法規(guī)定，主要有《物權法》《土地管理法》《農村土地承包法》等，還包括《擔保法》，由相關的法律來調整他們之間的關系，調整土地和農民的關系。 （二）中央農村土地政策的演變過程 黨的十八屆三中全會關于全面深化改革的決定，對改革農村土地制度提出了總體要求。十八屆三中全會之后，中央經濟工作會議、中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央農村工作會議和2015年“中央一號文件”都對穩(wěn)定完善農村基本經營制度，推進農村土地制度的改革提出了政策要求。我們回過頭來看這個問題，我們講中央的農村土地政策，應該有它演變的過程，有它的連續(xù)性。 首先我們看，2008年黨的十七屆三中全會做出的《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》中，對于農村土地管理提出了一些要求，我們可以把它分解成多層的意思。 （3） 一是講土地制度是農村的基礎制度，按照產權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則，16字原則，到現在我們一直是這個原則，進一步完善農村土地制度，這是一層意思。二是要實行最嚴格的耕地保護制度。三是要搞好農村的土地確權登記辦證工作，這個是2008年明確提出來的，到現在我們還在做這個工作。四是完善土地承包經營權的權能，依法保障農民對土地，對承包土地的占有使用和收益等權益，要加強土地承包經營權流轉管理和服務。實際上對于農地，我們現在講土地流轉主要是講第一大類——農地，也就是農戶承包走的那部分用于農業(yè)生產、種植養(yǎng)殖的那部分土地。其實這些問題講的還不是經營性建設用地，也不是宅基地這樣的非經營性建設用地，主要是以農地為目的，承包權流轉是指農民承包的這塊地。 要建立土地承包經營權流轉市場，依照依法自愿有償的原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。這是十七屆三中全會提出來的，當然這種經營權的流轉不得改變農村土地集體所有的性質，不得改變土地的用途。也就是現在講的要避免非糧化，禁止非農化，不得損害農民土地承包權益等。 2008年，中央明確提出要建立土地承包經營權的流轉市場，這是很重要的一項政策，同時也提出土地承包權流轉的一些原則。而且明確提出要完善農村宅基地制度，這是在實踐當中逐步解決的問題，到現在還在試點。同時也提出要改革征地制度，逐步建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場，這也在不斷總結實踐當中的經驗，通過試點來完善政策措施以及法律。 2013年，黨的十八屆三中全會關于全面深化改革的決定當中，對于土地制度方面的改革提出一些要求。主要有，明確提出要建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場，要在符合規(guī)劃和用途管制的前提下允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。這個就是指剛才前面講的第三類土地——經營性建設用地，就是可用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化這部分土地。這實際上是跟國家征地制度連在一起，原來都是國家征地征走，一次性給你補償，這個地就跟農村沒有關系了。 其次，十八屆三中全會明確提出，賦予農民更多的財產權，就是要保障農民集體經濟組織成員的權力，積極發(fā)展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、集成，這是指什么呢？是指農民作為集體經濟組織的一員，他對這個集體經濟的資產，按股份占有收益等等的權利，保護成員的經濟權利。 第二，宅基地也是農村農民集體所有的，他對這塊地是一種物權性質，是農民使用集體土地的一種權益，也是一種財產權。完善農村宅基地的制度，這就涉及到剛才講的第二類的土地——農村非經營性的建設用地。 黨的十八屆三中全會的決定在賦予農民更多財產權利方面也明確提出，要建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開公正、規(guī)范運行。我們各地，特別是像北京市，農村產權交易市場建設和運行都是逐步地在完善。北京市的農村產權交易市場建設本身也是走在前面的。 三中全會的決定當中也明確提出，要加快構建新型農業(yè)經營體系，這是一個明確的要求。這里面實際上也涉及到了土地的流轉問題。因為家庭經營體系的構成，比如經營主體、經營方式，包括社會化服務要發(fā)生變化。所以在黨的十八屆三中全會的決定里就明確提出來，要堅持家庭經營在農業(yè)中的基礎地位，要推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營共同發(fā)展，要共同發(fā)展農業(yè)經營方式創(chuàng)新。就是說以家庭經營為基礎來創(chuàng)新經營方式，包括了大戶、專業(yè)戶、家庭農場、股份合作這些組織、農業(yè)產業(yè)化這些組織、合作社等等。 這些都是以農戶家庭經營為基礎的。那么第二個，要堅持農村土地集體的所有權，要依法維護農民土地承包經營權，發(fā)展和壯大集體經濟，這是一層要求。再一層要求，穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對于承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權、抵押擔保權。十八屆三中全會決定又明確提出來，允許承包經營權的抵押。這個權能在擴展，而且允許農民以承包經營權入股來發(fā)展農業(yè)產業(yè)化的經營。 在這個政策變化背景之下，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式的規(guī)模經營。所謂承包經營權流轉的具體形式實際上就是土地的流轉。而且要鼓勵農村發(fā)展合作經濟，持續(xù)發(fā)展規(guī)?；?、專業(yè)化、現代化經營形式；允許國家財政支持資金投向合作社、符合條件的農民合作社等；允許合作社開展信用合作，這些在2008年黨的十七屆三中全會的決定也提出來了。再有就是要鼓勵和引導工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的現代種糧業(yè)，向農業(yè)輸入現代生產要素和經營模式，這個是黨的十七屆三中全會、黨的十八屆三中全會關于土地流轉，關于推進農業(yè)經營體制創(chuàng)新的要求，這些創(chuàng)新的核心內容實際上都涉及到土地的流轉、農民承包經營權的流轉的問題。 2014年中央一號文件比較細地提出來關于構建新型農業(yè)經營體系的要求，第一條就是明確提出要發(fā)展多種形式的規(guī)模經營，鼓勵有條件的農戶流轉承包土地經營權，加快健全土地經營權流轉市場，完善縣、鄉(xiāng)、村三級服務和管理的網絡，探索建立工商企業(yè)流轉農業(yè)用地風險保障金制度，嚴禁農用地非農化，有條件的地方可對流轉土地給予獎補，就是獎勵和補助，土地流轉和適度規(guī)模經營要尊重農民的意愿，不能強制推動，這都是原則。 所以在2014年中央一號文件當中也明確了，你在構建新型農業(yè)經營體系過程中，首先這個新型的經營主體的形成和土地農戶、土地承包經營權的流轉是分不開的。那么在這個流轉過程當中應該遵循什么樣的原則？這個文件里關于深化農村土地制度改革的政策要求，提出了這么幾個方面： 第一，要完善農村土地承包政策。在落實農村土地集體所有權集中的時候，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權。這就是我們現在農村土地流轉，農民承包經營權流轉的一個很重要的提法。承包農村集體土地這個權利是農戶的，他的權利是不能侵害的。 在這個基礎之上要放活土地經營權，那么實際上存在農戶承包經營土地以后，你可以自己經營，也可以把它流轉出去。因為這符合工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，農業(yè)上的勞動力要逐步從第一產業(yè)里轉出去，隨著農業(yè)勞動生產率的提高，可能由更少的農民種更多的土地。要形成這么一個局面，你就要通過土地的流轉。 第二，要引導和規(guī)范農村集體經營型建設用地入市。這就是前面談到的第三塊土地。十八屆三中全會已經提出了明確要求，中央一號文件要按照三中全會的決定、要求，提出來要規(guī)范和引導經營性的建設用地，就是可工業(yè)化、可城鎮(zhèn)化這塊地。就是說，要符合規(guī)劃，要用途管制，在使用的過程中首先要符合國家城鄉(xiāng)土地利用的規(guī)劃和用途的管制，因為用途管制是所有國家都有的。這塊地做什么用，是公用、商用還是農用，都是有明確規(guī)定的。要允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，這是按照三中全會的要求出來的；要加強建立農村經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。 這一部分土地的關系也是非常復雜的，比如說我們現在到底用什么方式，比如有股份制的方式，我這個土地和非農的用途之后，和這個企業(yè)也好，和土地使用者也好，用入股的辦法，集體作為所有者參與到這個工業(yè)或者商業(yè)的股份當中去，來實現自己的這塊土地增值的收益，非常復雜的一個問題。 第三，中央文件提到，要完善農村宅基地的管理制度，改革農村宅基地制度，完善農村宅基地分配政策，選擇若干試點，審慎、穩(wěn)妥推進，農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。有關部門要抓緊提出具體試點方案，各地不得自行其是，強跑越線。因為這個問題也是非常復雜的，前面談到了，農民的宅基地是屬于農民集體所有的非經營性建設用地，你是作為農村經營組織的成員，無償得到這塊土地，這塊地是集體所有的。它復雜在哪？這上面的房子是農民所有，房子是自己蓋的，但是這塊地是集體的。所以這個制度到底怎么流轉，能不能轉？這些問題都要經過試點，因為我們現實當中，特別是臨近城市周邊的這些農村地方，甚至有些城中村，土地的關系都非常復雜，還有小產權房，都跟這種土地關系有聯系。到底怎么處理要經過試點，要經過一些調整，看怎么處理，怎么對待這些問題。 第四，要加快征地制度改革。也就是說，國家征地原來國家壟斷一級土地市場，所有建設用地要從農村土地變成城市的建設用地，首先國家來征成國有，再由國家在一級市場逐級往下分配，這種方式。那么中央提出來要縮小征地范圍，要規(guī)范征地的程序，完善對被征地農民的合理規(guī)范、多元的保障機制。這一部分也是我們征地制度當中，我們過去征地范圍過寬，補償過低，公益性、非公益性很難區(qū)分，有一些建設性的項目也都以公益性的名義，以公益用地的用途征走了。國家征地應該是有他的范圍規(guī)定，這個也明確提出來。這個也一直在做，一直在探索到底怎么改。 （4） 三、我國農村土地流轉的政策和現狀 （一）土地流轉與農業(yè)經營主體多元化的關系 那么我們又把土地流轉這些基本的政策要求、框架做了一個簡單的梳理。那么我們現在要談什么呢？我們當前土地流轉加快是在農業(yè)經營主體多元化的背景之下發(fā)生的，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程當中，農業(yè)勞動力逐步轉到二三產業(yè)，使農民原來一家一戶經營的小規(guī)模土地有條件得以流轉。那么現在這個狀況是土地流轉在加快，我們說這個土地流轉是指第一類的農地的流轉，農民、農戶承包，集體的承包地，是用于農業(yè)生產的這塊土地，說的是這個流轉。 中央這樣概括這件事情：積極發(fā)展多種形式適度的規(guī)模經營，這是農業(yè)現代化的必由之路，也是農民群眾的自覺選擇。就是說你走到這個階段了，你必須這么做，要面對這些情況。近年以來，我們國家農村土地的經營方式也發(fā)生了顯著的變化，農村土地的流轉日益活躍，土地流轉的面積在明顯增加。前面用到了這個數據，到2014年底全國承包耕地流轉的面積4億畝，流轉比例30%。也就是說接近三分之一的土地處在流轉狀態(tài)。但是對這個問題，我們也需要有清醒的認識。因為我們現在農戶的數量還是非常多的，別看農業(yè)勞動力轉出一半，農戶的數量大概還維持在二億三千萬左右。 在這種情況下，穩(wěn)定的二三產業(yè)就業(yè)或者農戶真正轉變?yōu)槌擎?zhèn)的人口的過程當中，土地的流轉速度要跟這個速度有一個關系，什么意思呢？就是說如果二三產業(yè)容納不了那么多勞動力，或者說你的城鎮(zhèn)化發(fā)展還不能使那么多的農村居民變成城鎮(zhèn)居民，在這個過程當中，流轉的速度是受到限制的。 到2014年底，我們農村承包集體耕地的農民家庭大概是2億3千萬戶，其中有5800多萬戶發(fā)生了流轉，就是說2億3千多萬戶農民當中，大概有四分之一的農戶發(fā)生了流轉，還有四分之三的沒有發(fā)生流轉。當然，這個數量比2013年增加兩個百分點，這是一個流轉的這個趨勢。當然這個流轉的速度與2000年到2008年、2009年之前相比，2008年、2009年、2010年到現在，流轉的速度是在明顯加快的。這是一個，土地流轉加快。 那么農民農業(yè)經營主體日益地多元化，這個前面也談到了，就是說土地和這個經營主體的變化是密切相關的。我們前面談到了，種糧大戶68萬戶，雖然占全國農戶總數的0.3%都不到，但是它經營的耕地面積占全國耕地面積的7.3%，糧食產量占全國糧食總產量的12%。這也就是說不到0.3%的農戶用了全國耕地的7%，生產了12%點多的糧食。這就是經營主體變化、作用。 再有，我們現在統計，87萬不到88萬家庭農場的平均規(guī)模也將近200畝地了，現在2億3千萬農戶平均經營的耕地大概是7.5畝，那么家庭農場的經營規(guī)模呢？他的平均規(guī)模將是農戶的平均規(guī)模的20多倍。所以經營主體在近年發(fā)生了重大的變化，明顯的變化。前面也提到，農民專業(yè)合作社到今年（2015年）3月份有133萬家。跟2010年相比，就是說跟五年前相比，是五年前的三倍多。實有入社的農戶將近9000萬戶了，也占了全國農戶總數的38%。這個就說明了土地流轉和經營主體的變化。 那么我們土地流轉的基礎是什么？剛才我們前面談到，中央提出要堅持落實農村土地的所有權，要穩(wěn)定農戶的承包權，要放活土地的經營權。從實際過程來講，農地的所有權、承包權和經營權發(fā)生過兩次分離，農村改革35年來發(fā)生過兩次分離。第一次分離是集體所有權和農戶承包經營權兩權分離，就是說這個地是集體的，但是按照法律的規(guī)定，集體的土地是由農戶來承包來經營的，這是兩權分離，一個是集體所有，一個是農戶經營。農戶承包經營，形成農地集體所有農戶家庭承包經營的形式，國家用法律的形式確認農民對農地的承包經營權，就是物權，就是財產權利。由物權法、土地管理法、土地承包法來保障它這個權利，調整他們之間的關系。 近十多年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我們國家農業(yè)從生產力水平，到經營方式都有提高，農業(yè)生產力水平在提高。前面我們講背景的時候都談到了，我們用工量在明顯下降，農業(yè)機械化率在迅速提高。在這個過程當中，就是你種這么多地，用的農民越來越少，而且經營方式也發(fā)生變化。除了一戶一戶的家庭經營這種形式以外，像合作社、家庭農場、大戶、不同形式農業(yè)產業(yè)化的方式等等。經營方式也都發(fā)生了變化，形成了第二次分離。 什么叫第二次分離？也就是說，所有權還是集體的，農戶的承包經營權發(fā)生了分離。承包權還是農戶的，經營權分離給誰給了這些專業(yè)農戶、家庭農場、合作社和其他新型的經營主體，我們說叫“三權分離”，形成了三權分置。也就是所有權、承包權、經營權分置。當然現在法律界還有爭議，說農戶承包經營權是物權，從農戶的承包經營權里再分離出經營權，承包權是我農戶的，但是我自己不經營，我給別人去經營，我給這些大戶。這個權利是什么性質的，法律界還有爭議。這需要在實踐當中去探討，不管怎么樣，三權分置的格局是形成了。之所以這樣，三權分置，第二次分離才可能使農戶的承包經營權的權能更加完整，使用、占有、出租、抵押、融資等這些權利得以實現。 （二）當前我國農村家庭承包耕地的流轉情況 關于當前我們國家的農村家庭承包耕地的流轉情況，我想比剛才更加細一點地向大家做一個匯報。這實際上是我們國家農業(yè)部經管司的一個統計，他所有的數據都是到2014年年底的數據。有的數據剛才我們也都用過了，但是這個更加系統、更加全面，以使我們掌握、把握我們國家現在農村家庭承包耕地的流轉情況，也就是第一類土地流轉的情況。比如說全國家庭承包流轉面積4.03億畝，比2013年增長了18.3%，增長率是比較高的；流轉面積占家庭承包經營面積30.4%，比2013年高4.7個百分點。 第二，流轉出的承包地的農戶是5833萬戶，占家庭承包農戶數的25.3%，上升2.4個百分點。 第三，土地流轉超過35%的有8個省市，上海第一，71.5%，它的流轉率高達71.5%，江蘇58.4%，北京52%，黑龍江50.3%，浙江48%，安徽41%，重慶39.7%，河南37.1%。這個可以看出來，經濟發(fā)達的地方流轉率比較高，大城市周邊流轉率比較高。比如江蘇、浙江、重慶，土地雖然少，但是經濟工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展得快，流轉率就比較高。像黑龍江土地資源比較多，流轉率比較高；土地資源多的地方，像安徽、河南等國家糧食主產區(qū)，戶均的耕地資源略高于其他地方，它的流轉率也比較高，但是他與大城市，像上海、北京等都不同。因為上海流轉率高是跟它城市規(guī)模比較，它6000多平方公里，北京1萬6千多。所以流轉比例、比重形成都有它自己的原因。 第四，耕地流轉方式以承包和出租為主，轉包的為46.6%，出租的33.1%，這兩項就占了將近80%。全部流轉的耕地中，流轉給農戶占58.4%，流轉給農民專業(yè)合作社的占21.9%，這兩項占了80%左右，流入企業(yè)的占9%，農業(yè)產業(yè)化方式，流入其它主體的10%左右。那么流入的主體，農戶還是占大多數，其次是合作社。 （5） 第五，流入合作社面積占流轉面積比重比較大，比如青海、黑龍江、上海、江蘇、貴州、安徽。實際上這個指標反映什么問題呢？反映這個地區(qū)的農民合作社發(fā)展得比較快，流轉得比較多。比例最高是青海40%，其次黑龍江32%，上海30%，江蘇29.7%，貴州27.9%等等。 第六，土地流轉的合同簽訂率在穩(wěn)步提高。過去相當多的流轉都是口頭的，農戶口頭的，“我去打工了，我這地你來種。”“那你明年怎么辦？”“明年再說明年的。”基本都是這種方式，但這種流轉只能流轉給熟人、親戚朋友、本村的人。隨著管理的完善，耕地流轉雙方的規(guī)范化，合約的程度越來越高。根據農業(yè)部統計，涉及耕地流轉的面積2.69億畝，什么意思？我們流轉的4億畝耕地里面，有2.7億畝雙方簽訂了正式流轉合同。還有1.3億畝還是維持在口頭的流轉方式上。這就是一個很大的進步，這個比率在逐步提高。 這里面還有一個情況，是什么？國家經過這些流轉以后，目前經營耕地規(guī)模在30畝以下的農戶有2.2億多戶。剛才講我們2億3千萬農戶，2.2億戶占農戶總數量的96.1%，也就是96.1%的農戶經營規(guī)模還是在30畝以下。這個比重的只比2013年下降0.1個百分點。這個說明什么呢？雖然有大戶、家庭農場、合作社、各種產業(yè)化形式的經營主體等，經營主體在逐漸規(guī)模化、集約化、適度規(guī)模經營，但是我們還必須看到，占96.1%的農戶平均的經營規(guī)模還是在30畝以下。也就是說，小規(guī)模分散的經營還是目前農業(yè)經營方式的主體，這個現實我們必須看到。 在這個背景之下，經營規(guī)模在50畝以上的，那4%里面的50畝以上的增加得比較快。現在是50畝以上大概340多萬戶，50到100畝，100到200畝，200畝以上都有一個比例。50到100畝占69%將近70%，100畝到200畝將近占20%，就是在50畝以上的農戶當中。總量上來講，還得能看到，規(guī)模在30畝以上的農戶的比例還比較低的，我們必須認清楚這個形勢。 （三）關于農村土地承包經營權流轉的政策規(guī)定 土地流轉19條的原則，實際上也就是土地經營權流轉和發(fā)展適度規(guī)模經營的原則有4條： 一是要堅持農村土地集體所有權，穩(wěn)定農戶的承包權，放活土地經營權，以家庭經營承包為基礎，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營多種經營方式共同發(fā)展，這是一個原則。 第二條原則，堅持以改革為動力，充分發(fā)揮農民的首創(chuàng)精神，鼓勵創(chuàng)新，支持基層先行先試，靠改革解決發(fā)展難題。不同類型的土地和農民的關系不一樣，有不同的法律來調整。但是我們現在的法律也好，規(guī)定也好，還不能完全調整現在我們在農村的經濟社會生活當中，農民和土地的關系，還需要完善、修改、補充。那么這個怎么來？這就需要尊重農民的首創(chuàng)精神，要尊重地方實踐，允許支持基層先行先試。 第三，要依法自愿有償，堅持以農民為主體，政府扶持引導，市場配置資源。土地經營權的流轉不能違背農戶的意愿，不能損害農民的權益，不能改變土地的用途，不能破壞農業(yè)綜合生產能力和農業(yè)生態(tài)環(huán)境。這也是一條非常重要的原則，四個“不得”。不得違背農戶意愿，農民不愿意流轉你不能強迫他；不能損害農民的權益，這個地是一種財產權力，不能說侵權；不得改變用途，農地農用，這個用途有規(guī)劃用途管制的，特別是承包地的流轉，它是有用途管制的。你不能說我流轉來的耕地頭兩年種點糧食，過兩年我就弄農家樂，再過幾年改高爾夫球場，這就不行。 第四個原則，要堅持適度經營。要提高土地的經營規(guī)模，同時又要防止土地過度集中，為什么？因為我們96%的農戶承包的耕地面積平均規(guī)模在30畝以下，我們進行城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的過程中，農民勞動力也好，農民家庭也好，還不能夠完全轉移城里，在二三產業(yè)穩(wěn)定就業(yè)，搬到城鎮(zhèn)做一個穩(wěn)定的家庭，全家都轉移出去，現在我們還做不到這一點。還是要考慮到就業(yè)的問題，考慮到效率公平的問題，這些問題要靠提高勞動生產率、土地產出率、資源利用率，才能達到這些目的。而且要求要確保農地農用，重點支持，從國家的角度重點支持發(fā)展農業(yè)糧食的規(guī)?；a。 土地流轉19條里有四個基本原則，除了原則之外，提出一些鼓勵，它鼓勵什么行為？鼓勵創(chuàng)新的土地流轉形式；鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓、入股；鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導農戶長期流轉承包地，并促其轉移就業(yè)；鼓勵農民在自愿的前提下，采取互換或者地方式解決承包地細碎化的問題。過去我們承包土地，好地、快地、近地、遠地是搭配的，你家里十畝地，沒準分成七塊八塊，最多分十幾塊，土地細碎化是很明顯的。這個到底怎么辦？咱們也不說打亂重分，你可以用互換的方式，地方自己解決，只要農民同意。 當然,土地流轉19條當中還有很多規(guī)定，第一個是鼓勵創(chuàng)新土地流轉的形式。要嚴格規(guī)范土地流轉行為，土地承包經營權屬于農民家庭，這個權利不是別人的，土地是不是流轉，價格怎么定，形式怎么選擇，應當由承包農戶自主決定，流轉的收益應當歸承包農戶所有。這都是國家政策明確規(guī)定的。 再有一方面，要加強土地流轉管理和服務。政府相關部門要研究制定流轉市場的運行規(guī)范，加快發(fā)展多種形式的土地經營權流轉市場?，F在很多省、縣、鄉(xiāng)都逐步地在建立經營權流轉市場，在逐步的完善過程當中。這是一個流轉的問題。 剛才談到了合理確定經營規(guī)模的要求，那么在土地流轉的過程當中，國家政策還有一個很重要的問題，對工商企業(yè)租賃、農戶承包土地的政策做了要求。2015年，相關部委又對工商企業(yè)租賃農戶承包地做了一個明確規(guī)定，鼓勵發(fā)展適合企業(yè)化經營的現代種糧業(yè)，實際上國家是支持這件事情的。工商資本進入農村農業(yè)，把新的要素、資金技術、市場帶到農村，帶到農業(yè)上去，形成一二三產業(yè)的融合。因為你是要走農業(yè)現代化這條路的，在這方面國家一直是支持和鼓勵的。 在實踐當中總結出來一些經驗，要鼓勵產業(yè)化龍頭企業(yè)，涉農企業(yè)重點從事農產品加工流通、農村社會化服務和帶動農民合作社發(fā)展規(guī)模經營。這是適合企業(yè)做的事，適合農民做的事要讓農民做，你起引領帶動的作用。要支持企業(yè)和農戶農民合作社建立緊密的利益連接機制。產業(yè)化從1992年到現在已經將近20多年時間的過程當中，有成功的，也有失敗的。成功的都是比較好的，建立和處理利益連接關系、利益公擔風險、互利共贏關系。這是一方面。 另一方面，從政府管理的角度，要加強對工商企業(yè)租賃農戶土地的監(jiān)管和風險防范。這個在新的文件規(guī)定里面都有明確的規(guī)定。這實際上有一個理念，對工商企業(yè)長時間、大面積地租賃農民的承包地，施行雇工經營的方式國家要有限制，要有明確的上限控制，就是你能租多少地，你能租多長時間。要建立健全資格審查、項目審核、風險保障金制度。這都要明確的規(guī)定，因為土地承包權是農民的，涉及到農民的收益，農民的就業(yè)，農民的生計問題等。當然很多工商企業(yè)也有很多實踐經驗，國內國外都有，用什么方式都好，但是從國家管理的角度要有監(jiān)管，要有風險的防范，比如非糧化的傾向、非農化的傾向，甚至追求利益改變用途，這些都要有監(jiān)管、有控制。 對于工商租賃、農民承包地要按照面積分級備案，要有準入門檻，加強事中、事后的監(jiān)管，防止浪費農地資源，損害農民土地權益等。所以在這個問題上，一方面這是好事，要鼓勵要支持，另一方面要管，要有限制，什么樣的情況，怎么處理，要有明確的政策規(guī)定。 關于土地流轉基本的背景、政策和基本情況，我向大家做了一個概要介紹。大家可以在學習文件、實際工作當中來體會或者處理，在實踐當中在提高、深化我們的認識，解決好這個問題。 |
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