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從法律、法規(guī)的轉(zhuǎn)致現(xiàn)象看工商行政管理的職能特點(diǎn) 按照國務(wù)院的三定方案，工商行政管理機(jī)關(guān)是主管市場監(jiān)管的行政執(zhí)法部門，負(fù)責(zé)對市場主體準(zhǔn)入行為、市場交易行為和競爭行為的全面監(jiān)管。與一些行業(yè)主管部門相比，工商監(jiān)管具有綜合性、超脫性的特點(diǎn)。但作為市場的主管部門，工商機(jī)關(guān)對許多市場領(lǐng)域的監(jiān)管卻呈現(xiàn)出步步萎縮的趨勢，其直接因素是一些專業(yè)市場監(jiān)管法律、法規(guī)的紛紛出臺和工商執(zhí)法中出現(xiàn)的法律轉(zhuǎn)致現(xiàn)象。下面，筆者對此試作一定分析。 工商部門執(zhí)法的尷尬之處 1、《反不正當(dāng)競爭法》面臨被肢解的危險。《反法》素有經(jīng)濟(jì)小憲法之稱，是工商部門的執(zhí)法基石?？山陙恚S著相關(guān)行業(yè)和專業(yè)市場監(jiān)管法律、法規(guī)的出臺，在保險、證券等要素市場和專業(yè)市場領(lǐng)域，工商部門已基本喪失了對不正當(dāng)競爭行為的執(zhí)法權(quán)，如在商業(yè)賄賂整治中，工商部門對保險業(yè)的賄賂問題便無力可施，這都源于《反法》第三條第二款的內(nèi)容規(guī)定：“…法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定”。這部法律是1993年制定，因此，許多工商同仁都在呼吁修改《反法》，去掉此法律轉(zhuǎn)致內(nèi)容，還工商部門執(zhí)法的主體資格。 2、《無照經(jīng)營查處取締辦法》讓工商部門進(jìn)退兩難。該辦法是查處無照經(jīng)營行為的專項法規(guī)，明確了工商部門的執(zhí)法主體地位，但其第十四條第二款又規(guī)定：“對無照經(jīng)營行為的處罰，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。又是一個法律轉(zhuǎn)致，該辦法如此設(shè)定，有人因此認(rèn)為工商部門在查處需其他部門審批許可的無照行為時有點(diǎn)名不符實(shí)。這部法規(guī)是2003年才施行的，比《保險法》、《商業(yè)銀行法》、《 電信條例》等法律、法規(guī)要遲的多。 諸如此類的情況還不少，我們再看《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第五十條的規(guī)定，“經(jīng)營者有下列情形之一，…法律、法規(guī)對處罰機(jī)關(guān)和處罰方式有規(guī)定的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行；法律、法規(guī)未作規(guī)定的，由工商行政管理部門責(zé)令改正，…處罰”。如此看來，工商部門在消保執(zhí)法領(lǐng)域也只是個預(yù)備隊，只要其他法律、法規(guī)有規(guī)定，就得靠邊站。 設(shè)置法律轉(zhuǎn)致的原因分析 綜上所述，可以看出，無論新法、舊法，只要是工商部門執(zhí)行的規(guī)范市場經(jīng)營行為的綜合性法律、法規(guī)，大多設(shè)置了法律轉(zhuǎn)致，工商部門因此喪失了不少執(zhí)法權(quán)。從法理上講，單獨(dú)設(shè)置轉(zhuǎn)致條款，強(qiáng)化了特別法優(yōu)先的適用原則，利于協(xié)調(diào)各種法律關(guān)系。但工商部門執(zhí)行的法律、法規(guī)似乎轉(zhuǎn)致情況頗多，為何出現(xiàn)這種現(xiàn)象，我們可從下面兩方面分析。 1、從我國市場體系發(fā)展上看。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的完善、發(fā)展，各類市場體系逐漸發(fā)育成熟，金融、電信等要素市場和新興行業(yè)已形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模，這些特殊的市場類型或行業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了重要作用。由于市場信息的不對稱性和市場主體的經(jīng)濟(jì)性特征，國家需要對一些特殊市場實(shí)行專業(yè)監(jiān)管，這是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然需要，也是由其行業(yè)特點(diǎn)決定的。這類特殊市場一般具有準(zhǔn)入門檻高、操作專業(yè)等特點(diǎn)，必須制定專門的法律規(guī)范，由專門的主管部門進(jìn)行監(jiān)管。 工商部門是市場綜合監(jiān)管部門，難以組織對多類特殊市場的專業(yè)監(jiān)管，退出相關(guān)行業(yè)是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，所以法律設(shè)置了轉(zhuǎn)致條款，它調(diào)整的是綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系、一般監(jiān)管與專門監(jiān)管的關(guān)系。但工商部門退出特殊行業(yè)也是有限的退出，對于企業(yè)登記注冊、商標(biāo)、廣告監(jiān)管等職能業(yè)務(wù)，工商監(jiān)管相對于行業(yè)主管來說，又是專業(yè)監(jiān)管。因此，在特殊行業(yè)對此仍具有監(jiān)管權(quán)，如工商部門對藥品市場的商標(biāo)管理，對金融市場的廣告監(jiān)管等。 2、從國家對市場監(jiān)管的體制上看。我國目前實(shí)行的是單項監(jiān)管、綜合監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的市場監(jiān)管模式，其中，既有側(cè)重對市場主體行為的監(jiān)管部門，如工商部門、物價部門等；又有側(cè)重對市場客體（商品或服務(wù)）的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如藥監(jiān)局、保監(jiān)會等。此外，市場監(jiān)管還可分為宏觀調(diào)控型和微觀規(guī)制型。一般的，行業(yè)主管部門的監(jiān)管就帶有產(chǎn)業(yè)調(diào)控的特點(diǎn)。即使對某一類市場的監(jiān)管，也可以分類，如各行業(yè)主管部門的監(jiān)管就屬于對該市場的綜合監(jiān)管，而質(zhì)監(jiān)部門對某商品質(zhì)量的監(jiān)管則又是單項監(jiān)管。 我國對證券、電信等特殊市場實(shí)行的是以行業(yè)分類監(jiān)管為主，綜合監(jiān)管和單項監(jiān)管為輔的監(jiān)管體制。行業(yè)主管部門的監(jiān)管在單個市場內(nèi)部是全面性的，它涵蓋了市場主客體準(zhǔn)入、交易、融資等各個方面。但這與工商監(jiān)管的綜合性不同，工商部門的綜合監(jiān)管是對整個市場體系而言的，規(guī)制的是一般性的秩序。因此，對于特殊市場，法律、法規(guī)有專門規(guī)定的當(dāng)然優(yōu)先適用，無規(guī)定的才按一般原則由工商等部門實(shí)施綜合監(jiān)管。 工商行政管理的職能特點(diǎn) 通過以上分析，我們可以看出，工商機(jī)關(guān)執(zhí)行的法律、法規(guī)之所以出現(xiàn)較多的法律轉(zhuǎn)致是由其職能特點(diǎn)決定的。具體說來，工商行政管理部門的市場監(jiān)管具有綜合性、一般性、基礎(chǔ)性和有限性等特點(diǎn)。對此，我們試從以下幾方面理解。 1、從市場體系上看。工商行政管理的市場監(jiān)管是對商品市場等基礎(chǔ)類型市場的有限監(jiān)管，以工業(yè)消費(fèi)品市場和生產(chǎn)資料市場等范圍為主。對于資本等要素市場和其他專業(yè)市場，工商部門雖也涉及，但只起輔助監(jiān)管作用。 工商行政管理機(jī)關(guān)作為主管市場監(jiān)管的綜合性執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其市場監(jiān)管具有包容性特點(diǎn)，起到的是兜底的作用，我們可以這樣理解，凡國家未設(shè)立行業(yè)主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管或無前置審批的市場類型都在工商行政管理部門的主管范圍之內(nèi)。 2、從監(jiān)管對象上看。按照職能定位，工商行政管理的重點(diǎn)應(yīng)該是對市場準(zhǔn)入行為、退出行為、交易行為和競爭行為的監(jiān)管，目的在于維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，營造公平有序的市場經(jīng)營環(huán)境。 但工作實(shí)踐中，對部分市場客體和市場載體的監(jiān)管也納入工商部門的監(jiān)管范圍。因此，工商部門的市場監(jiān)管是以監(jiān)管各類市場主體及其市場行為為主，市場客體和載體為輔的綜合性監(jiān)管。此外，我們還應(yīng)明確，工商部門的市場監(jiān)管是對市場主體和市場行為的全面監(jiān)管，本不分生產(chǎn)、流通和消費(fèi)領(lǐng)域。但對于市場客體，特別是商品質(zhì)量等問題的監(jiān)管卻以流通環(huán)節(jié)為主。 3、從監(jiān)管層次上看。工商行政管理屬于對市場經(jīng)營秩序等基礎(chǔ)性市場規(guī)則的維護(hù)，其監(jiān)管行為具有一般性的特點(diǎn)，與監(jiān)管專業(yè)市場的行業(yè)主管部門相比，工商機(jī)關(guān)的市場監(jiān)管處于基礎(chǔ)層面。 具體而言，在房地產(chǎn)市場、資本市場、信息市場等特殊市場監(jiān)管領(lǐng)域，工商部門一般只負(fù)責(zé)市場主體登記和商標(biāo)、廣告行為監(jiān)管等工商基本業(yè)務(wù)；而行業(yè)主管機(jī)構(gòu)則適用專業(yè)性法律、法規(guī)的規(guī)定，對特殊市場主客體的市場準(zhǔn)入、市場交易、市場競爭和融資等行為實(shí)行全面性、專業(yè)性的監(jiān)管。 通過對市場專業(yè)化監(jiān)管的分析，我們總結(jié)了工商行政管理的職能特點(diǎn)，這有助于加深對有關(guān)法律現(xiàn)象的理解。執(zhí)法實(shí)踐中，由工商機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的，我們要當(dāng)仁不讓；該工商機(jī)關(guān)配合的，我們要甘當(dāng)配角。但在看到市場監(jiān)管向?qū)I(yè)化方向發(fā)展的同時，我們也要看到市場監(jiān)管的綜合趨勢。目前，市場行為已呈現(xiàn)出交叉性、復(fù)雜性、多元化和邊緣化的特點(diǎn)，由某一部門從單一角度予以監(jiān)管難以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。這種情況下，部門聯(lián)合、綜合執(zhí)法就成為市場監(jiān)管的新方向，這從現(xiàn)行的“大部制”改革中可見一斑。工商部門具有健全的執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)、豐富的執(zhí)法資源，在市場監(jiān)管中有著行業(yè)主管部門無法比擬的綜合優(yōu)勢。因此，工商執(zhí)法依然擁有廣闊的舞臺，這與工商行政管理的職能特點(diǎn)也有著必然的聯(lián)系。 |
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