《漢代政治得失》之二

摘要：這樣的政府，我們只能叫它做讀書人的政府，或稱士人政府。漢代從昭宣以下的歷任宰相，幾乎全是讀書人，他們的出身，也都是經(jīng)由地方選舉而來。并不是由其血統(tǒng)上和皇帝以及前任大官有什么關(guān)系，或者是大軍人大富人，才爬上政治舞臺(tái)。

丙、漢代地方政府

漢代的地方政府，共分兩級(jí)：即郡與縣。中國歷史上的地方政府以縣為單位，直到現(xiàn)在還沒有變。漢時(shí)縣的上面是郡，郡縣數(shù)當(dāng)然也隨時(shí)有變動(dòng)。大體說，漢代有一百多個(gè)郡，一個(gè)郡管轄十個(gè)到二十個(gè)縣。大概漢代縣數(shù)，總在一千一百到一千四百之間。

中國歷史上講到地方行政，一向推崇漢朝，所謂兩漢吏治，永為后世稱美，這一點(diǎn)值得我們的注意。若以近代相比，今天的地方行政區(qū)域，最高為省。一省之大，等于一國，或者還大過一國。一省所轄縣，有六七十個(gè)以至一二百個(gè)，實(shí)在太多了。但就行政區(qū)域之劃分而論，漢制是值得稱道的。

漢代郡長(zhǎng)官叫太守，地位和九卿平等，也是二千石。不過九卿稱為中二千石，郡太守是地方上的二千石。郡太守調(diào)到中央可以做九卿，再進(jìn)一級(jí)就可當(dāng)三公，九卿放出來也做郡太守。漢代官級(jí)分得少，升轉(zhuǎn)極靈活，這又是漢制和后來極大的不同。九卿放出來當(dāng)太守，并不是降級(jí)。地方二千石來做中二千石，也不是升級(jí)，名義上還是差不多。當(dāng)時(shí)全國一百多個(gè)郡，太守的名位，都和九卿差不多，因此雖是中央政府大一統(tǒng)的局面，雖是地方行政區(qū)域劃分得比較小，卻不感覺得這個(gè)中央政府高高在上。

丁、中央與地方之關(guān)系

說到中央與地方的關(guān)系。每郡每年要向中央上計(jì)簿，計(jì)簿就是各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表冊(cè)，也就是地方的行政成績(jī)。一切財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、教育、刑事、民事每年有一個(gè)簿子，分項(xiàng)分類，在九十月間呈報(bào)到中央，這叫做上計(jì)。中央特派專員到地方來調(diào)查的叫刺史。全國分為十三個(gè)調(diào)查區(qū)，每一區(qū)派一個(gè)刺史，平均每一刺史的調(diào)查區(qū)域，不會(huì)超過九個(gè)郡。他的調(diào)查項(xiàng)目也有限制，政府規(guī)定根據(jù)六條考察，六條以外，也就不多管。地方實(shí)際行政責(zé)任，是由太守負(fù)責(zé)的。政府派刺史來調(diào)查，不過當(dāng)一個(gè)耳目。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸給六百石的小官。根據(jù)政府規(guī)定項(xiàng)目調(diào)查，縱是小官也能稱任。而且惟其官小。所以敢說敢講，無所避忌。這些刺史，上屬于御史丞。皇宮里還有十五個(gè)侍御史，專事劾奏中央乃及皇宮里的一切事情的。部刺史和侍御史的意見，都報(bào)告到副宰相御史大夫，副宰相再報(bào)告到宰相。副宰相所輔助宰相的，便是這一個(gè)監(jiān)察的責(zé)任。

二、漢代選舉制度

上面講了漢代中央和地方的許多官，但這許多官從哪里來的呢？什么人才可以做宰相御史大夫乃至這個(gè)部門的長(zhǎng)官呢？這是講中國政治制度上一個(gè)最主要的大題目。在古代封建世襲，天子之子為天子，公之子為公，卿之子為卿，大夫之子為大府，做官人有一定的血統(tǒng)，自然不會(huì)發(fā)生有此問題。但到秦漢時(shí)期便不同了。封建世襲制度已推翻，誰該從政，誰不該從政呢？除卻貴族世襲外，首先令人想到軍人政治，誰握有兵權(quán)，誰九掌握政權(quán)，支配仕途，但漢代又并不然。其次令人想到富人政治，誰有財(cái)富，誰便易于入仕，易于握權(quán)，但漢代也不然。

我們講漢代關(guān)于此一方面的制度，要到漢武帝以后，才漸趨于定型。那時(shí)已有了太學(xué)，好比現(xiàn)在的國立大學(xué)。當(dāng)時(shí)國立大學(xué)，只有一個(gè)，這里面的學(xué)生，考試畢業(yè)分兩等，當(dāng)時(shí)稱科。甲科出身的為郎；乙科出身的為吏。郎官是屬于光祿勛下面的皇宮里的侍衛(wèi)，依舊例，凡做二千石官的，（漢朝這樣的管很多，中央雖只有三公九卿十多個(gè)，地方上的太守就有一百多個(gè)。）他們的子侄后輩，都得照例請(qǐng)求，送進(jìn)皇宮當(dāng)侍衛(wèi)。待他在皇帝面前服務(wù)幾年，遇政府需要人，就在這里面挑選分發(fā)。這一制度，雖非貴族世襲，但貴族集團(tuán)，同時(shí)便是官僚集團(tuán)，仕途仍為貴族團(tuán)體所壟斷。這在西方，直到近代還見此制。中國則自漢武帝以后便變了。

當(dāng)時(shí)定制，太學(xué)畢業(yè)考試甲等的就得為郎，如是則朗官里面，便羼進(jìn)了許多知識(shí)分子，知識(shí)分子卻不就是貴族子弟。至考乙等的，回到其本鄉(xiāng)地方政府充當(dāng)吏職。吏是地方長(zhǎng)官的掾?qū)佟h代官吏任用，有一限制，地方長(zhǎng)官定要由中央派，太守如是，縣令也如是。但郡縣掾?qū)伲氐帽镜厝顺洚?dāng)。譬如臺(tái)北市的人，不能當(dāng)臺(tái)北市的市長(zhǎng)；但臺(tái)北市政府從市長(zhǎng)以下的一切官，在漢代稱為掾?qū)俚模蔷徒^對(duì)要用臺(tái)北市的本地人。不過辟用掾?qū)俚臋?quán)，則在長(zhǎng)官手里，這叫做辟屬。三公、九卿、郡太守、縣令，這些是由皇帝由中央政府任命的。宰相下面的十三曹，就由再想自己辟用。此外各衛(wèi)門首長(zhǎng)以下，全是吏，全由各衙門首長(zhǎng)自己任用。現(xiàn)在這個(gè)太學(xué)生考了乙等，譬如他是會(huì)稽郡人，他便回到會(huì)稽，指定由郡縣政府試用，這所謂補(bǔ)吏。補(bǔ)郎與補(bǔ)吏，是太學(xué)生畢業(yè)后應(yīng)有的待遇。

再說到漢代的選舉制度，歷史上稱之謂鄉(xiāng)舉里選。當(dāng)時(shí)各地方時(shí)時(shí)可以選舉人才到中央。他們的選舉，大體可分為兩種，也可說是三種：一種是無定期的，譬如老皇帝死了，新皇帝即位，往往就下一道詔書，希望全國各地選舉人才到朝廷；或是碰著大荒年，大水災(zāi)，或是大瘟疫，這表示政府行政失職，遭受天遣，也常下詔希望地方推舉賢人，來向政府說話，或替國家做事。這些選舉是無定期的。這樣選舉來的人，多半稱為賢良。賢良選到了政府以后，照例由政府提出幾個(gè)政治上重大的問題，向他們請(qǐng)教。這叫做策問。策即是一種竹片。問題寫在竹簡(jiǎn)上，故稱策問。一道道的策問，請(qǐng)教賢良們大家發(fā)表意見，這叫對(duì)策。政府看了他們的意見，再分別挑選任用，這是一個(gè)方式。這一種選舉，既不定期，也無一定的選舉機(jī)關(guān)。

地方民意也可舉，三公九卿，政府大僚，也可舉。所舉則稱為賢良，賢良是指有特出才能的人。第二種是特殊的選舉，譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外國語，能吃苦，能應(yīng)變，所謂出使絕域的人，政府常常下詔征求，只要自問自己有此才干，可以自己報(bào)選。又如軍隊(duì)里要用軍事人才，或如黃河決口，需要曉習(xí)治水的人，大家知道有這種人才，大家可以舉，自己覺得有把握，自己也可直接來應(yīng)選。這是一種特殊的選舉。

后來又有一種有定期的選舉，那就是選舉孝廉。漢代一向有詔令地方察舉孝子廉吏的。但地方政府有時(shí)并不注意這件事，皇帝曾下了一次詔書，大意說：你們偌大一個(gè)郡，若說竟沒有一個(gè)孝子一個(gè)廉吏可以察舉到朝廷，那是太說不過去的事。而且地方長(zhǎng)官的職責(zé)，不僅在管理行政，還該替國家物色人才；若一年之內(nèi)，連一個(gè)孝子一個(gè)廉吏都選不出，可見是沒有盡到長(zhǎng)官的責(zé)任。與時(shí)漢武帝就下令叫大家公議，不舉孝子廉吏的地方長(zhǎng)官應(yīng)如何處罰。這一來，就無形中形成了一種有定期的選舉。無論如何，每郡每年都要舉出一個(gè)兩個(gè)孝子廉吏來塞責(zé)。漢代一百多個(gè)郡，至少每年要優(yōu)良百多孝廉舉上朝廷。這些人到了朝廷，并不能像賢良般有較好較快的出身，他們大抵還是安插在皇宮里做一個(gè)郎官。如是則一個(gè)太學(xué)生，當(dāng)他分發(fā)到地方政府充當(dāng)吏屬之后，他仍還有希望被察舉到皇宮里做一個(gè)郎。待他在郎署服務(wù)幾年，再分發(fā)出去。

自從武帝以后，漢代逐漸形成了一種一年一舉的郡國孝廉，至少每年各郡要新進(jìn)兩百多個(gè)孝廉入郎署，十幾年就要有兩千個(gè)。從前皇宮里的郎官侍衛(wèi)本也只有二千左右。自此制度形成，二三十年后，皇宮里的郎官，就全都變成郡國孝廉，而那些郡國孝廉，又多半是由太學(xué)畢業(yè)生補(bǔ)吏出身的。如是則皇帝的侍衛(wèi)集團(tuán)，無形中也變質(zhì)了。全變成大學(xué)畢業(yè)的青年知識(shí)分子了。于是從武帝以后，漢代的做官人漸漸變成都是讀書出身了。后來郎署充斥，要待分發(fā)任用的人才盡多，于是就把無定期選舉，特殊選舉都無形擱下，仕途只有孝廉察舉的一條路，這是到東漢時(shí)代的事了。這一制度，又由分區(qū)察舉，演進(jìn)到按照戶口數(shù)比例分配，制為定額。那時(shí)是郡國滿二十萬戶的得察舉一孝廉，由是孝廉只成為一個(gè)參政資格的名稱，把原來孝子廉吏的原義都失去了。最后又由郡國察舉之后，中央再加上一番考試。這一制度，于是會(huì)合有教育、行政實(shí)習(xí)、選舉與考試之四項(xiàng)手續(xù)而始達(dá)于完成。

我們從此看出：這一制度在當(dāng)時(shí)政治上是非常重要的。一個(gè)青年跑進(jìn)太學(xué)求學(xué)，畢業(yè)后，派到地方服務(wù)。待服務(wù)地方行政有了成績(jī)，再經(jīng)長(zhǎng)官察選到中央，又須經(jīng)過中央一番規(guī)定的考試，然后才始正式入仕。那是當(dāng)時(shí)入仕從政的唯一正途。政府一切官吏，幾乎全由此項(xiàng)途徑出身。這樣的政府，我們?cè)僖膊荒芙兴鲑F族政府。郎官之中雖然也盡有貴族子弟，但究竟是少數(shù)。我們也不能稱之謂軍人政府，因郎官并不是由軍人出身的。我們也不能稱之為資本主義的政府，因這些郎官，都不是商人資本家的子弟。

這樣的政府，我們只能叫它做讀書人的政府，或稱士人政府。漢代從昭宣以下的歷任宰相，幾乎全是讀書人，他們的出身，也都是經(jīng)由地方選舉而來。并不是由其血統(tǒng)上和皇帝以及前任大官有什么關(guān)系，或者是大軍人大富人，才爬上政治舞臺(tái)。完全是因其是一讀書知識(shí)分子而獲入仕途。這一情形，直從漢代起。我們可說中國歷史上此下的政府，既非貴族政府，也非軍人政府，又非商人政府，而是一個(gè)“崇尚文治的政府”，即士人政府。只許這些人跑上政治舞臺(tái)，政府即由他們組織，一切政權(quán)也都分配在他們手里。（未完待續(xù)）