行政行為確定的權利人不能申請法院強制執(zhí)行

作者︱樂巍 陳璐 傅沿（重慶市第五中級人民法院）

原載︱《人民司法（案例）》2016年35期

【裁判要旨】行政機關依法作出行政決定后，當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，且不履行行政決定的，可以申請人民法院強制執(zhí)行的主體是沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關。同時，對人民法院不予執(zhí)行的裁定有異議的，可以向上一級人民法院申請復議的主體也是行政機關?！醢柑栆粚彛?2015)九法行非審字第00020二審：(2015)渝五中法行非審復字第00342號。

　 【案情】

　 申請執(zhí)行人：重慶經(jīng)云工貿(mào)有限責任公司(以下簡稱經(jīng)云公司)

　 被執(zhí)行人：重慶市北部新區(qū)交通局(原重慶高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)交通局)

　 2007年10月15日，經(jīng)云公司向重慶市國土資源和房屋管理局高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)分局申請拆遷行政裁決，要求被申請人重慶高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)交通局、重慶市市級機關公房管理處拆遷工程辦公室、重慶渝高科技產(chǎn)業(yè)(集團)股份有限公司對其被拆遷占用的土地進行補償。重慶市國土資源和房屋管理局高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)分局根據(jù)中共重慶市委辦公廳《關于北部新區(qū)、經(jīng)濟技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)實行“三區(qū)合一”管理體制的決定》、重慶市人民政府辦公廳《關于成立北部新區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)實行“三區(qū)合一”籌備小組的通知》、重慶市人民政府《關于委托管理重慶經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)和重慶市人民政府高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的決定》(渝府發(fā)[2010]74號)等文件，將被申請人重慶高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)交通局變更為重慶市北部新區(qū)交通局，于2013年12月19日作出高新國土房管拆裁[2013]09號拆遷行政裁決書，裁決由重慶市北部新區(qū)交通局支付經(jīng)云公司地價補償款426.81萬元，并由重慶市北部新區(qū)交通局承擔評估費?，F(xiàn)該拆遷行政裁決書已發(fā)生法律效力。

　 重慶高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)交通局為重慶市人民政府高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會的內(nèi)設機構。重慶北部新區(qū)交通局印章上的名稱為“重慶北部新區(qū)交通局”，并非“重慶市北部新區(qū)交通局”，重慶北部新區(qū)交通局為重慶北部新區(qū)管理委員會的內(nèi)設機構。根據(jù)渝編辦[2014]158號文件，重慶北部新區(qū)交通局已經(jīng)整合設置為重慶北部新區(qū)市政管理局，重慶北部新區(qū)市政管理局仍然為重慶北部新區(qū)管理委員會的內(nèi)設機構。自2014年3月31日起，重慶市國土資源和房屋管理局高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)分局被撤銷，其承擔的房屋行政管理工作的相關職能已移交重慶市九龍坡區(qū)房屋管理局。

　 經(jīng)云公司遂向重慶市九龍坡區(qū)人民法院申請強制執(zhí)行高新國土房管拆裁[2013]09號拆遷行政裁決書。

　 【審判】

　 重慶市九龍坡區(qū)人民法院經(jīng)審查認為，重慶北部新區(qū)交通局為重慶北部新區(qū)管理委員會的內(nèi)設機構，根據(jù)2015年最高人民法院《關于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》(以下簡稱《行政訴訟法解釋》)第20條第2款規(guī)定：“行政機關的內(nèi)設機構或者派出機構在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告”，被執(zhí)行人重慶北部新區(qū)交通局不具備行政訴訟主體資格，重慶市國土資源和房屋管理局高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)分局作出的拆遷行政裁決明顯缺乏法律依據(jù)。據(jù)此，依照《行政訴訟法解釋》第95條第(2)項之規(guī)定，裁定對重慶市國土資源和房屋管理局高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)分局于2013年12月19日作出的高新國土房管拆裁[2013]09號拆遷行政裁決書不準予強制執(zhí)行。

　 經(jīng)云公司不服重慶市九龍坡區(qū)人民法院行政裁定，向重慶市第五中級人民法院提出復議申請，理由是：1.行政強制執(zhí)行主體由原重慶高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)交通局變更為現(xiàn)在的重慶北部新區(qū)交通局，作出該生效行政裁決書的行政機關由原重慶市國土資源和房屋管理局高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)分局變更為現(xiàn)在的重慶市九龍坡區(qū)房屋管理局，故原重慶市國土資源和房屋管理局高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)分局作出行政裁決符合相關法律規(guī)定。2.經(jīng)云公司向原重慶市國土資源和房屋管理局高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)分局申請拆遷安置的行政裁決，有事實依據(jù)和法律依據(jù)。3.申請強制執(zhí)行的依據(jù)是拆遷行政裁決書并非行政訴訟判決書，重慶市九龍坡區(qū)人民法院作出的行政裁定，審查事實錯誤，適用法律錯誤，故應予撤銷糾正。

　 重慶市第五中級人民法院認為，行政訴訟法第九十七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行?！毙姓娭品ǖ谖迨龡l規(guī)定：“當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以自期限屆滿之日起3個月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行?！毙姓娭品ǖ谖迨藯l第三款規(guī)定：“行政機關對人民法院不予執(zhí)行的裁定有異議的，可以自收到裁定之日起15日內(nèi)向上一級人民法院申請復議，上一級人民法院應當自收到復議申請之日起30日內(nèi)作出是否執(zhí)行的裁定?！备鶕?jù)以上法律規(guī)定，行政機關依法作出行政決定后，當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，且不履行行政決定的，可以申請人民法院強制執(zhí)行的主體是沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關。同時，對人民法院不予執(zhí)行的裁定有異議的，可以向上一級人民法院申請復議的主體也是行政機關。因此，經(jīng)云公司不是向重慶市第五中級人民法院申請復議的適格主體。

　 2015年9月2日，重慶市第五中級人民法院裁定駁回經(jīng)云公司的復議申請。

　 【評析】

　 根據(jù)行政強制法第五十三條的規(guī)定，申請法院強制執(zhí)行的主體系沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關，而1999年最高人民法院《關于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第90條規(guī)定的申請主體既包括行政機關，還包括行政行為確定的權利人。而在司法實踐中，如何理解上述兩規(guī)定的差異，如何確定向人民法院申請執(zhí)行行政行為的主體，存有爭議，系亟待解決的問題。

　 實踐中有觀點認為，既然行政強制法的立法目的在于規(guī)范行政強制的設定和實施，該法規(guī)范的對象系行政機關，故根據(jù)該法第五十三條的規(guī)定并不能當然推導出行政機關是申請人民法院強制執(zhí)行的唯一主體這一結論。換言之，該規(guī)定并沒有將行政行為確定的權利人排斥在申請執(zhí)行人的范疇之外。因此，行政強制法的施行，并不影響人民法院在司法實務中，繼續(xù)適用1999年最高人民法院《關于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第90條的規(guī)定。同時，該觀點還進一步認為，假設限制或者不允許權利人向法院申請強制執(zhí)行，則可能會助力行政機關怠于履行其法定職責，最終導致行政行為在法定期限內(nèi)無法得到有效執(zhí)行，進而損害行政機關的公信力。此外，由于行政機關逾期未申請人民法院強制執(zhí)行，將會對當事人的權利造成重大損害，甚至無法彌補。

　 筆者認為，申請人民法院強制執(zhí)行的主體限于作出行政行為的行政機關，而行政行為確定的權利人則應當被排除在外，原因是：

　 一、從法律規(guī)定看，申請法院強制執(zhí)行的主體應當限于行政機關

　 首先，從法律位階上看，行政強制法屬于法律，最高法院的解釋屬于司法解釋，其法律位階低于行政強制法，如果兩規(guī)定存在不一致的情形，則應當適用位階高的行政強制法。其次，從出臺時間上看，最高法院的解釋制定于1999年，行政強制法制定于2013年，后法優(yōu)于前法是原則。那么，歸根結底是要判斷司法解釋與行政強制法相關規(guī)定之間是否存在矛盾和不一致之處，如果存在，則應當適用行政強制法的規(guī)定。筆者以為，從立法技術上看，既然行政強制法的立法目的在于規(guī)范行政強制行為的設定、實施，那么，行政強制法第五十三條對于申請法院強制執(zhí)行行政行為的主體列舉，應當是全面、具體、完整、詳盡的，遺漏行政行為確定的權利人這一申請主體的可能性微乎其微。而且，實踐中也沒有證據(jù)表明這一問題存在無法解決，需要留待日后完善的爭議或者問題。因此，司法解釋的規(guī)定與行政強制法的相關規(guī)定存在矛盾和不一致，應當適用行政強制法第五十三條的規(guī)定，其可以推導出申請執(zhí)行的主體且唯一主體是行政機關的結論，無法推導出行政行為確定的權利人未被排除在申請執(zhí)行人范疇的結論。這意味著，行政機關可以申請法院強制執(zhí)行，權利人則無權申請法院強制執(zhí)行。

　 二、行政機關是否申請法院強制執(zhí)行的自主決定權應當?shù)玫匠浞肿鹬?/span>

　 盡管行政強制法賦予了行政機關向人民法院申請強制執(zhí)行的權利，但行政機關是否申請的自主決定權應當?shù)玫匠浞肿鹬亍Ｒ驗?，在這一過程中，考慮到行政機關對于相關行政行為的專業(yè)性優(yōu)勢，以及能夠及時消除錯誤行為引發(fā)的負面影響等的考慮，不排除行政機關繼續(xù)考量和審示行政行為的合法性以及合理性，認為存在問題的，在申請執(zhí)行期限屆滿后撤銷或者變更相關行為。

　 因此，行政機關可以放棄申請執(zhí)行權而不申請執(zhí)行。即使行政行為已經(jīng)生效，或者超過申請執(zhí)行的期限，其仍可撤銷或者變更，只要事實清楚，適用法律正確，又履行了相關的程序，仍然應當肯定其效力，而這個過程屬于行政機關自主決定的范疇，無論是行政行為確定的權利人抑或人民法院均不應當干涉。

　 三、允許行政行為確定的權利人申請法院強制執(zhí)行存在困難

　 一方面，賦予行政行為確定的權利人申請執(zhí)行權對于維護行政機關的公信力在實踐中并無顯著裨益，甚至起反作用。因為，假設其現(xiàn)實地行使此項權利，那么根據(jù)最高法院的解釋第90條之規(guī)定，也必須在行政機關申請執(zhí)行的期限屆滿之后，方能提出申請。實踐中，不排除某些行政機關考慮到權利人也有申請執(zhí)行權，則不申請或者拖延向法院申請強制執(zhí)行。這樣一來，由于行政機關并未主動申請人民法院強制執(zhí)行，仍然可能被認為是怠于履行相關義務，故該條司法解釋的制度設計，表面上看是保護了利害關系人的權利，卻是縱容了行政機關的消極怠工。[1]

　 另一方面，行政行為確定的權利人申請人民法院強制執(zhí)行，人民法院在審查是否強制執(zhí)行的過程中，可能遭遇多種障礙和困難。某種極端的情況下，甚至得不到行政機關的配合，對于作出行政行為的事實依據(jù)和法律依據(jù)，尤其是事實依據(jù)無從知曉，無據(jù)可查，陷入兩難。

　 四、權利人仍然可以通過行政訴訟得到救濟

　 假設行政機關超過法律規(guī)定的時限仍未申請法院強制執(zhí)行，行政行為確定的權利人該如何救濟自身合法權益？筆者認為，雖然行政強制法沒有明確規(guī)定，但仍然能夠從行政訴訟法的相關規(guī)定中尋求救濟。

　 根據(jù)行政訴訟法第七十六條之規(guī)定，人民法院確認違法或者無效的，可以同時判決責令被告采取補救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔賠償責任。故行政決定確定的義務主體未自行依法強制履行或申請人民法院強制執(zhí)行，利害關系人可以另行提起行政訴訟，要求確認其怠于履行職責的行為違法，并且承擔相應的損失。當然，行政機關在這一訴訟中可提出相關抗辯，如這一行政行為無效，自始不具備法律效力等。

　 結合本案，高新國土房管拆裁[2013]09號拆遷行政裁決書業(yè)已生效，九龍坡區(qū)房管局未在其期限屆滿之日起3個月內(nèi)向人民法院申請強制執(zhí)行，則經(jīng)云公司可提起行政訴訟，要求確認其怠于履行職責的行為違法，并且承擔相應的損失。人民法院在審查過程中，需結合九龍坡區(qū)房管局答辯理由及相關證據(jù)，綜合判斷其未履行職責是否違法及應當承擔的賠償責任。

【注釋】

[1]江必新主編：《<>