非法集資監(jiān)管缺失，誰之過？

自2015年以來，河北省邢臺(tái)、滄州兩市檢察系統(tǒng)，先后以“對(duì)非法集資監(jiān)管不力”為由，對(duì)我基層工商人員加以“玩忽職守”罪名。可以說聲勢(shì)浩大，史無前例，開了全國(guó)之先河。目前，兩市已有10個(gè)縣（市）近30人被立案追責(zé)，并且很多人已經(jīng)背上了強(qiáng)加的罪名。這在河北全省工商系統(tǒng)乃至整個(gè)社會(huì)引起軒然大波。據(jù)悉，山西省近年來也有多達(dá)56名基層工商干部因此事被立案追責(zé)。下面，筆者從以下六個(gè)方面與大家一起解讀該事件。

一、從法律層面上講，什么是非法集資？

2011年1月4日，中國(guó)人民銀行《關(guān)于進(jìn)一步打擊非法集資等活動(dòng)的通知》中指出，非法集資是指單位或者個(gè)人未依照法定程序經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，以發(fā)行股票、債券、彩票、投資基金證券或者其他債權(quán)憑證的方式向社會(huì)公眾籌集資金，并承諾在一定期限內(nèi)以貨幣、實(shí)物以及其他方式向出資人還本付息或給予回報(bào)的行為。

從事非法集資活動(dòng)，在刑法上對(duì)應(yīng)的罪名是非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪。非法吸收公眾存款罪是指違反國(guó)家金融管理法規(guī)非法吸收公眾存款或變相吸收公眾存款，擾亂金融秩序的行為。集資詐騙罪是指以非法占有為目的，違反有關(guān)金融法律、法規(guī)的規(guī)定，使用詐騙方法進(jìn)行非法集資，擾亂國(guó)家正常金融秩序，侵犯公私財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，且數(shù)額較大的行為。

2010年12月13日，最高人民法院公布《關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，規(guī)定違反國(guó)家金融管理法律規(guī)定，向社會(huì)公眾(包括單位和個(gè)人)吸收資金的行為，同時(shí)具備下列四個(gè)條件的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第一百七十六條規(guī)定的“非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款: (一)未經(jīng)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)或者借用合法經(jīng)營(yíng)的形式吸收資金; (二)通過媒體、推介會(huì)、傳單、手機(jī)短信等途徑向社會(huì)公開宣傳; (三)承諾在一定期限內(nèi)以貨幣、實(shí)物、股權(quán)等方式還本付息或者給付回報(bào); (四)向社會(huì)公眾即社會(huì)不特定對(duì)象吸收資金。未向社會(huì)公開宣傳，在親友或者單位內(nèi)部針對(duì)特定對(duì)象吸收資金的，不屬于非法吸收或者變相吸收公眾存款”。

由此可見，非法集資活動(dòng)違反的金融管理法規(guī)，而不是工商行政管理法規(guī)；至于在這些金融管理法規(guī)中，有沒有賦予工商部門對(duì)非法集資的監(jiān)管職責(zé)，我們稍后解讀。

二、對(duì)非法集資行為的監(jiān)管，法律法規(guī)是如何規(guī)定的呢？

我們先看三部法規(guī)：

1、《商業(yè)銀行法》第八十一條規(guī)定：“未經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，擅自設(shè)立商業(yè)銀行，或者非法吸收公眾存款、變相吸收公眾存款，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；并由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)予以取締?！?/span>

2、《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四十四條規(guī)定：“擅自設(shè)立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)或者非法從事銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)的，由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)予以取締；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)沒收違法所得，違法所得五十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的，處五十萬元以上二百萬元以下罰款?！?/span>

3、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》（國(guó)務(wù)院令第247號(hào)）第六條：“非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)由中國(guó)人民銀行予以取締?！倍渲械姆欠ń鹑跇I(yè)務(wù)活動(dòng)，按照本辦法就是指非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款；未經(jīng)依法批準(zhǔn)，以任何名義向社會(huì)不特定對(duì)象進(jìn)行的非法集資。

以上法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，都非常明確的指出了打擊非法集資行為的監(jiān)管部門。按照“法無授權(quán)不可為”的原則，工商部門對(duì)此類違法行為并無監(jiān)管職責(zé)。既然沒有監(jiān)管職責(zé)，又何談監(jiān)管責(zé)任呢？

再者，2005年4月22日，中央編辦發(fā)布《關(guān)于明確認(rèn)定、查處、取締非法集資部門職責(zé)分工的通知》（中央編辦發(fā)〔2005〕10號(hào)）中規(guī)定：“一、銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)非法集資的認(rèn)定、查處和取締及相關(guān)的組織協(xié)調(diào)工作。”“二、人民銀行、公安部、工商總局、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等有關(guān)部門及非法集資行為發(fā)生地的地方政府密切配合銀監(jiān)會(huì)開展有關(guān)工作。……涉及工商企業(yè)的，由銀監(jiān)會(huì)會(huì)同工商總局以及有關(guān)部門負(fù)責(zé)認(rèn)定、查處、取締。”

由此可見，非法集資的認(rèn)定、查處和取締及相關(guān)的組織協(xié)調(diào)工作都不是工商部門；只有當(dāng)非法集資涉及工商企業(yè)時(shí)，是由銀監(jiān)會(huì)會(huì)同工商部門及有關(guān)部門認(rèn)定、查處、取締。

三、非法集資對(duì)工商部門來說是否屬于工商部門應(yīng)該管理的超范圍經(jīng)營(yíng)呢？

雖然工商部門對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社或投資類公司等市場(chǎng)主體頒發(fā)有營(yíng)業(yè)執(zhí)照，但倘若這些市場(chǎng)主體從事了需由相關(guān)審批部門批準(zhǔn)方可從事的經(jīng)營(yíng)行為，則對(duì)工商部門來講，不是超范圍經(jīng)營(yíng)，而是該行為因“無證”造成的“無照”經(jīng)營(yíng)行為。按照2003年國(guó)務(wù)院《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》（國(guó)務(wù)院令370號(hào)）第十四條規(guī)定，“對(duì)于無照經(jīng)營(yíng)行為，由工商行政管理部門依法予以取締，……。對(duì)無照經(jīng)營(yíng)行為的處罰，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！狈欠Y行為就是前面提到的相關(guān)金融法律、法規(guī)另規(guī)定的，理應(yīng)按相關(guān)金融法律法規(guī)由金融部門查辦。該辦法第十七條規(guī)定，“許可審批部門查處本辦法第四條第一款第(一)項(xiàng)、第(五)項(xiàng)規(guī)定的違法行為，應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定處罰；相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)違法行為的處罰沒有規(guī)定的，許可審批部門應(yīng)當(dāng)依照本辦法第十四條、第十五條、第十六條的規(guī)定處罰”。也就是說，許可審批部門（金融部門）應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)金融法律、法規(guī)的規(guī)定處理。

為進(jìn)一步明確分工，早在2009年，河北省就加強(qiáng)和完善該省查處取締無證無照經(jīng)營(yíng)工作，出臺(tái)了《河北省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)查處取締無證無照經(jīng)營(yíng)工作的通知》（冀政辦函〔2009〕14號(hào)）中，在“組織領(lǐng)導(dǎo)”這一條款中規(guī)定，“工商行政管理部門負(fù)責(zé)查處取締無需取得許可證或其他批準(zhǔn)文件但應(yīng)當(dāng)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照而未辦理，已取得許可證或其他批準(zhǔn)文件但未依法辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，營(yíng)業(yè)執(zhí)照有效期屆滿后未按規(guī)定重新辦理登記手續(xù)擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為。負(fù)責(zé)協(xié)助相關(guān)職能部門查處取締違法從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為”。依上述規(guī)定，因集資行為屬于需到相關(guān)部門（金融部門）取得許可證或其他批準(zhǔn)文件才能從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，所以，不應(yīng)由工商部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。那么，應(yīng)屬哪個(gè)部門管理呢？該通知中規(guī)定，“相關(guān)行政審批部門負(fù)責(zé)對(duì)須經(jīng)本部門許可或批準(zhǔn)方可從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。依法查處取締未經(jīng)本部門許可或批準(zhǔn)，已被本部門依法吊銷、撤銷許可證或其他批準(zhǔn)文件，許可證或其他批準(zhǔn)文件有效期屆滿后未按規(guī)定重新辦理許可或批準(zhǔn)手續(xù)擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為。”由于集資或放貸等金融活動(dòng)是必須取得金融部門頒發(fā)的金融許可證后方可從事的金融行為，若經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)該取得而未取得許可便開展活動(dòng)，應(yīng)由相關(guān)審批部門（金融部門）監(jiān)督管理、查處取締，而不是工商部門。

四、近年來，滄州市工商部門是如何對(duì)轄區(qū)企業(yè)進(jìn)行日常監(jiān)管的呢？

1998年4月7日，國(guó)家工商總局發(fā)布了《關(guān)于在市場(chǎng)監(jiān)管工作中推行市場(chǎng)巡查制的通知》（工商市字〔1998〕64號(hào)），2013年10月14日，河北省工商局印發(fā)了《河北工商行政管理分局市場(chǎng)巡查辦法》，這兩個(gè)文件中相關(guān)規(guī)定，都未將違反金融法規(guī)的非法集資行為作為日常巡查內(nèi)容。

省局的巡查辦法第八條規(guī)定，“工商分局原則上每月應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一次巡查工作小結(jié)，每季度進(jìn)行一次巡查工作總結(jié)”，并不是要求每月對(duì)轄區(qū)所有市場(chǎng)主體都必須巡查一遍。第十條“工商分局應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家工商行政管理總局《關(guān)于對(duì)企業(yè)實(shí)行信用分類監(jiān)管的意見》和《個(gè)體工商戶分層分類登記管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，確定對(duì)各類企業(yè)和個(gè)體工商戶的巡查周期。商品交易市場(chǎng)的巡查周期最長(zhǎng)不超過3個(gè)月”對(duì)巡查周期進(jìn)行了明確。且該《辦法》第十四條規(guī)定，“在沒有違法線索或上級(jí)機(jī)關(guān)要求的情況下，巡查人員不得查閱企業(yè)和個(gè)體工商戶的財(cái)務(wù)賬簿、憑證”。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第九條規(guī)定，“銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)從事監(jiān)督管理工作的人員，應(yīng)當(dāng)具備與其任職相適應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)”。由于我工商部門不是非法吸收公眾存款活動(dòng)的監(jiān)管部門，職權(quán)和手段均不具備，我基層執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中一無法查賬，二不具備專業(yè)知識(shí)，三未接到投訴舉報(bào)或其他部門關(guān)于非法集資認(rèn)定告知，導(dǎo)致無法發(fā)現(xiàn)、認(rèn)定、查處、取締非法集資等非法金融活動(dòng)。

其實(shí)，為了解決市場(chǎng)巡查制中存在效率不高、資源浪費(fèi)、目的不明等問題，早從2009年開始，河北省滄州市工商系統(tǒng)已不再實(shí)行市場(chǎng)巡查制，而是為了全面推進(jìn)執(zhí)法轉(zhuǎn)型，變市場(chǎng)巡查制為以“抓大放小、輕違不罰、攻大奸、戒小過”為主要內(nèi)容的“項(xiàng)目式監(jiān)管”，并得到國(guó)家工商總局、河北省局的充分肯定。所謂項(xiàng)目式監(jiān)管，就是基層工商分局依據(jù)梳理出的大問題，設(shè)置項(xiàng)目監(jiān)管組，對(duì)問題突出、社會(huì)影響大的難點(diǎn)、熱點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤ｍ?xiàng)監(jiān)管。通過投訴舉報(bào)、上級(jí)交辦、部門移交、商品質(zhì)量檢測(cè)等多種渠道，針對(duì)梳理出的“大問題”合理設(shè)置項(xiàng)目監(jiān)管組進(jìn)行項(xiàng)目式巡查、監(jiān)管。由于對(duì)非法集資行為沒有監(jiān)管職責(zé)，所以，各級(jí)工商部門都沒有將企業(yè)的非法集資行為列為“大問題”進(jìn)行立項(xiàng)、監(jiān)管。

五、在上級(jí)安排的非法集資專項(xiàng)排查活動(dòng)中，在工商部門執(zhí)法人員認(rèn)真履職的前提下，仍未發(fā)現(xiàn)企業(yè)的非法集資行為，是否就涉嫌瀆職犯罪呢？

近兩年，上級(jí)安排的一些農(nóng)民專業(yè)合作社或投資類公司的非法集資專項(xiàng)排查活動(dòng)，都是具有時(shí)限的階段性活動(dòng)，明確的工商部門的職責(zé)只有對(duì)非法集資廣告和注冊(cè)登記事項(xiàng)的監(jiān)管這兩項(xiàng)內(nèi)容。若工商部門執(zhí)法人員已多次深入企業(yè)檢查走訪并留存了監(jiān)管痕跡，但鑒于法律法規(guī)賦予工商部門的執(zhí)法手段、執(zhí)法權(quán)限所限，執(zhí)法人員并沒有發(fā)現(xiàn)企業(yè)的包括集資廣告在內(nèi)的任何非法集資跡象，就認(rèn)為工商執(zhí)法人員涉嫌玩忽職守罪，于法于理都講不通。專項(xiàng)排查活動(dòng)結(jié)束后，按照相關(guān)法規(guī)規(guī)定，工商部門對(duì)企業(yè)的非法集資行為不再具有監(jiān)管職責(zé)，當(dāng)然也就談不上被追責(zé)的問題了。

六、檢察機(jī)關(guān)以瀆職犯罪對(duì)我省兩市工商基層監(jiān)管人員進(jìn)行立案調(diào)查，給工商隊(duì)伍建設(shè)和日常管理帶來了嚴(yán)重的影響。

多年來，全國(guó)工商行政管理隊(duì)伍是一支勇于奉獻(xiàn)，敢于擔(dān)當(dāng)?shù)年?duì)伍，基層一線監(jiān)管人員在市場(chǎng)監(jiān)管中做出了突出的貢獻(xiàn)。如果他們?cè)谧约旱穆氊?zé)范圍內(nèi)，因?yàn)椴蛔鳛椋回?fù)責(zé)任，造成群眾的巨大損失而被調(diào)查處理，他們應(yīng)該勇于擔(dān)當(dāng)，直言面對(duì)，毫無怨言。但這次因?yàn)檗r(nóng)民專業(yè)合作社或投資公司從事非法集資，檢察機(jī)關(guān)追究工商人員的責(zé)任，從上面的分析可以看出，實(shí)難讓人信服。這一動(dòng)作，給工商隊(duì)伍建設(shè)、組織管理和日常工作都帶來了難以估量的影響。所有被查的同志都感到冤枉，不知道自己錯(cuò)在什么地方，其他工商基層監(jiān)管人員也十分困惑，迷失了方向，并嚴(yán)重影響了工作積極性，對(duì)今后如何干好工作心有余悸，忐忑不安。

眾所周知，非法集資并不是河北省獨(dú)有的事件。但在兩個(gè)地級(jí)城市范圍內(nèi)，集中上演以對(duì)非法集資監(jiān)管不力追究工商基層人員監(jiān)管責(zé)任的事件，有史以來全國(guó)罕見。此事，愿喚起相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及其他社會(huì)有識(shí)之士的廣泛關(guān)注，還工商基層監(jiān)管人員以公平公正、令人信服的結(jié)局。

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