田園綜合體是集現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅游休閑、田園社區(qū)于一體的特色小鎮(zhèn)，是極具特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園和理想的現(xiàn)代鄉(xiāng)村居所的有機(jī)結(jié)合體。田園綜合體作為一種農(nóng)業(yè)和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的新業(yè)態(tài)，在城鄉(xiāng)一體化的新格局下能夠得到政策鼓勵和呵護(hù)，就因?yàn)樗槕?yīng)了農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，符合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的要求，它能夠在我國國民經(jīng)濟(jì)增長的新模式、新常態(tài)條件下，滿足城鄉(xiāng)居民對高端生活、旅游和消費(fèi)的各種新型需要，創(chuàng)新性提供宜居宜養(yǎng)宜旅的高品質(zhì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)供給。

田園綜合體建設(shè)將一二三產(chǎn)業(yè)“三產(chǎn)融合”，需要以完善的基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)，但地方政府財政壓力大，資金缺乏是田園綜合體建設(shè)的最大障礙，而在當(dāng)前我國農(nóng)村，僅僅依靠農(nóng)民的力量來解決資金缺乏的問題是不夠的，采用PPP模式，可以通過發(fā)揮政府資金的 “杠桿” 作用，撬動社會資本，有效解決田園綜合體建設(shè)中資金不足的問題，通過競爭性方式擇優(yōu)選擇具備項(xiàng)目經(jīng)營能力和履約能力的社會資本，將農(nóng)村的資源優(yōu)勢與社會資本在資金、籌劃、運(yùn)營等方面的優(yōu)勢結(jié)合，更好的推動田園綜合體發(fā)展。

（一）田園綜合體PPP項(xiàng)目具備良好的運(yùn)作條件

首先，PPP模式不僅是一種投融資模式，也是一種全新的項(xiàng)目管理理念，政府推廣PPP模式的目的是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，從建設(shè)內(nèi)容上看，田園綜合體不僅建設(shè)具有經(jīng)營性質(zhì)的設(shè)施，還承擔(dān)具有一定的公益性質(zhì)設(shè)施的建設(shè)，因此田園綜合體項(xiàng)目符合政府推廣PPP模式的根本目的。

其次，PPP 模式已在我國公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域廣泛運(yùn)用并且積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，田園綜合體通過PPP模式進(jìn)行建設(shè)，可以明確政府部門和社會資本各自的責(zé)任和義務(wù)，有利于降低田園綜合體建設(shè)過程中的各種風(fēng)險，提高田園綜合體建設(shè)的效果。政府通過招標(biāo)方式引進(jìn)綜合實(shí)力強(qiáng)的社會資本參與田園綜合體的建設(shè)。綜合實(shí)力較強(qiáng)的社會資本一般都具有先進(jìn)的管理能力、豐富的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，可以有效提高田園綜合體建設(shè)整體風(fēng)險控制能力和水平。另外，社會資本根據(jù)自身的先進(jìn)技術(shù)手段、風(fēng)險控制能力，可以對田園綜合體建設(shè)的風(fēng)險進(jìn)行有效識別并制定對應(yīng)的風(fēng)險管控措施，從而整體提高田園綜合體PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險處置水平。

再次，目前政府主推的PPP項(xiàng)目，主要是經(jīng)營性較強(qiáng)的項(xiàng)目，即以“使用者付費(fèi)”為基礎(chǔ)的項(xiàng)目。PPP模式興起的初衷是為了解決地方政府債務(wù)問題。田園綜合體項(xiàng)目通過一部分或者全部的使用者付費(fèi)，來償還企業(yè)的投資成本和投資回報，而非以地方政府財政資金來支付，可以有效減少政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。在政府財政資金緊張，同時也缺乏專業(yè)運(yùn)營管理能力和經(jīng)驗(yàn)的情況下，引入社會資本具有較強(qiáng)的必要性。從以上三個角度來看，無論從公益性、經(jīng)濟(jì)性還是效益性的角度來考慮，田園綜合體項(xiàng)目都適宜采用PPP模式進(jìn)行運(yùn)作。

（二）田園綜合體PPP 項(xiàng)目具有相關(guān)的政策支持

在城鄉(xiāng)一體化的格局下，田園綜合體順應(yīng)了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，是實(shí)現(xiàn)中國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化的新模式，因而得到了國家政策的大力支持。2017年5月31日，農(nóng)業(yè)部辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動落實(shí)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》，大力扶持休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。該《通知》還指出，引導(dǎo)社會各類資本投資休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。通知還特別提出，積極創(chuàng)新財政投入使用方式，探索推廣政府和社會資本合作，綜合考慮運(yùn)用先建后補(bǔ)、貼息、以獎代補(bǔ)、擔(dān)保補(bǔ)貼、風(fēng)險補(bǔ)償金等，撬動金融和社會資本投向田園綜合體建設(shè)。鼓勵各類金融機(jī)構(gòu)加大金融支持田園綜合體建設(shè)力度,積極統(tǒng)籌各渠道支農(nóng)資金支持田園綜合體建設(shè)，同時PPP模式也是田園綜合體發(fā)展的不二選擇。

PPP模式下的田園綜合體建設(shè)，以“市場化運(yùn)作”為機(jī)制，政府做好引導(dǎo)和政策支持，在規(guī)劃設(shè)計、文化傳承、環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮積極作用，社會資本通過資源整合、招商管理、智慧化運(yùn)作提供全生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)。

（一）田園綜合體PPP項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu)

田園綜合體PPP項(xiàng)目的參與主體包括政府、開發(fā)商、金融機(jī)構(gòu)及咨詢設(shè)計、工程施工、招商運(yùn)營等專業(yè)企業(yè)。

政府通常是田園綜合體 PPP 項(xiàng)目的主要發(fā)起人，政府通過給予特許經(jīng)營權(quán)、政策扶持等措施吸引社會資本，保證項(xiàng)目順利進(jìn)行。在田園綜合體PPP 項(xiàng)目中，政府的職能主要表現(xiàn)在確定社會資本、授予特許經(jīng)營權(quán)、政府補(bǔ)貼、融資支持基金、項(xiàng)目保證、質(zhì)量監(jiān)管、價格監(jiān)督等方面。

社會資本可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體，與政府合作成立特別目的公司SPV（Special Purpose Vehicel）作為PPP項(xiàng)目實(shí)施主體，要負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，建設(shè)、運(yùn)營與維護(hù)、財務(wù)管理等全過程運(yùn)作。

金融機(jī)構(gòu)提供資金支持和信用擔(dān)保。金融機(jī)構(gòu)通常指為 PPP 項(xiàng)目提供資金支持、信用擔(dān)保的銀行等機(jī)構(gòu);金融機(jī)構(gòu)也能作為社會資本參與項(xiàng)目投資。田園綜合體項(xiàng)目的投資規(guī)模較大，社會資本以及政府的直接投資比例較小，通常大部分資金由金融機(jī)構(gòu)提供。

借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)入服務(wù)PPP項(xiàng)目的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，田園綜合體 PPP 項(xiàng)目參與者眾多、資金結(jié)構(gòu)復(fù)雜、周期長、風(fēng)險眾多，因此在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)需要咨詢公司為項(xiàng)目運(yùn)作提供相關(guān)咨詢。咨詢機(jī)構(gòu)的主要職能包括提供政策咨詢、融資方案咨詢和風(fēng)險管理咨詢等，對田園綜合體全程建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督管理。

（二）田園綜合體PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程

田園綜合體PPP 項(xiàng)目運(yùn)作流程大致可以分為以下五步：

1.項(xiàng)目識別階段。識別階段是干什么了？主要是判斷項(xiàng)目是否適合采用 PPP 模式，需要判斷田園綜合體本身與 PPP 模式是否契合。本階段主要工作包括項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評價和財政承受能力評價等。

田園綜合體PPP項(xiàng)目確立前期，須進(jìn)行詳盡的調(diào)研確立盈利模式；進(jìn)行項(xiàng)目全流程的建設(shè)以及運(yùn)營模擬；根據(jù)建設(shè)運(yùn)營模型進(jìn)行精準(zhǔn)的財務(wù)測算并統(tǒng)籌資金安排。組建一個項(xiàng)目實(shí)施團(tuán)隊，政府牽頭做好具體工作實(shí)施方案，根據(jù)城市總體規(guī)劃來制定田園綜合體建設(shè)的初步規(guī)劃方案。物有所值評價和財政承受能力評價，物有所值評價分兩塊一個是定性評價，一個是定量評價。定性評價主要通過專家打分，只要超過60分，都是通過論證的。定量評價，一個是PSC值，一個是PPP值，最后論證的是這兩個值的大小關(guān)系，如果是PPP值大于PSC值，把這個項(xiàng)目交給社會資本干不如政府自己做，就不適合采取PPP模式；如果交給社會資本以后，成本會降低、風(fēng)險會轉(zhuǎn)移，就適合PPP方式。

2.項(xiàng)目準(zhǔn)備階段。本階段主要工作包括確定 PPP 項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、項(xiàng)目公司股權(quán)、項(xiàng)目運(yùn)作方式、項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)、合理分配風(fēng)險、合同體系、項(xiàng)目采購方式、項(xiàng)目監(jiān)管構(gòu)架等。

3.項(xiàng)目采購階段。本階段主要工作是確定PPP 項(xiàng)目公司。結(jié)合田園綜合體PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，用合適的招標(biāo)方式和評分辦法，通過競爭性公開程序選出合適的候選中標(biāo)者，通過雙方談判擬定特殊經(jīng)營期、投資比例及股權(quán)等；達(dá)成一致后，簽訂合作協(xié)議。

4.項(xiàng)目實(shí)施階段。本階段主要工作包括項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營。政府與社會資本組建SPV，政府給予SPV特許經(jīng)營權(quán)，SPV負(fù)責(zé)融資的具體工作，融資方式主要有：通過項(xiàng)目進(jìn)行融資；通過項(xiàng)目未來現(xiàn)金流進(jìn)行債券信托、資產(chǎn)證券化等，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況拓展融資渠道，盡量降低融資成本。SPV在規(guī)定期限內(nèi)負(fù)責(zé)完成規(guī)劃、建設(shè)、招商和后期運(yùn)營工作，以通過招標(biāo)方式將田園綜合體項(xiàng)目分包給相關(guān)單位進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，通過第三方對項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)時監(jiān)督，有違反合同的及時與項(xiàng)目公司溝通，并確定責(zé)任主體。工程全部竣工驗(yàn)收后，進(jìn)入運(yùn)營階段。在約定的特許經(jīng)營期限內(nèi)，社會資本通過經(jīng)營收入回籠資金，此過程中，政府、貸款人、社會居民都有對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。

5.項(xiàng)目移交階段。特許經(jīng)營期滿后，SPV將項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)移交給政府，辦理清算手續(xù)。移交時，政府應(yīng)對項(xiàng)目進(jìn)行檢查，確認(rèn)項(xiàng)目是否與特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議中約定的情形相符，是否處于良好運(yùn)營和維護(hù)狀態(tài)；如果未達(dá)到移交標(biāo)準(zhǔn)，由SPV進(jìn)行修補(bǔ)以保證項(xiàng)目能繼續(xù)運(yùn)營、為后期提供服務(wù)。最后，SPV應(yīng)將項(xiàng)目的各項(xiàng)資料移交給政府，做好項(xiàng)目平穩(wěn)過渡工作。

（三）田園綜合體PPP項(xiàng)目的投融資結(jié)構(gòu)

合理的投融資結(jié)構(gòu)是PPP 項(xiàng)目開展的前提，本文結(jié)合田園綜合體的特點(diǎn)和發(fā)展模式，提出了田園綜合體 PPP 項(xiàng)目的投融資結(jié)構(gòu)。

田園綜合體PPP模式投融資結(jié)構(gòu)

（四）田園綜合體PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理

田園綜合體 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險管理指對 PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險識別、風(fēng)險評價以及風(fēng)險分擔(dān)等過程?；魻柸S結(jié)構(gòu)作為系統(tǒng)工程方法論，形象描述系統(tǒng)工程的研究框架，其中任何一個階段和步驟都可以進(jìn)一步展開，成為分層次的樹狀體系?；魻柸S結(jié)構(gòu)目前已經(jīng)被應(yīng)用到 PPP 項(xiàng)目中。本文從霍爾三維結(jié)構(gòu)的時間維、邏輯維和知識維進(jìn)行田園綜合體PPP 項(xiàng)目風(fēng)險管理。

（一）盤活土地資源，提高土地利用質(zhì)量

田園綜合體項(xiàng)目可以理解為“農(nóng)業(yè)＋文旅＋地產(chǎn)”的綜合發(fā)展模式，但目前的相關(guān)政策，對田園綜合體的地產(chǎn)發(fā)展模式存在諸多限制。根據(jù)中央一號文件，“在控制農(nóng)村建設(shè)用地總量、不占用永久基本農(nóng)田前提下，加大盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地力度。允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，嚴(yán)禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會所?！?/p>

從這一角度出發(fā)，田園綜合體中的“農(nóng)業(yè)＋文旅＋地產(chǎn)”模式不應(yīng)該是傳統(tǒng)意義上的房地產(chǎn)開發(fā)，而應(yīng)當(dāng)是與田園綜合體整體發(fā)展相配套的地產(chǎn)開發(fā)，例如與旅游配套的民宿、農(nóng)家客棧、酒店等。為了配合田園綜合體整體開發(fā)，在不違背相關(guān)政策法規(guī)的前提下，政府方可通過土地指標(biāo)調(diào)整將田園綜合體規(guī)劃范圍內(nèi)的建設(shè)用地集中后，進(jìn)行土地整理以供項(xiàng)目公司使用，項(xiàng)目公司將取得的建設(shè)用地用于民宿、酒店等旅游用地開發(fā)。

（二）制定合理的投資回報機(jī)制

首先，確定合理的投資收益率。社會資本參與 PPP 項(xiàng)目在于追求投資回報，所以需要在公共利益和社會資本收益之間尋找平衡，以便確定社會資本的合理收益率。其次，制定PPP 項(xiàng)目的收益和補(bǔ)償來源，主要包含建設(shè)成本補(bǔ)償以及特許經(jīng)營收益。最后，確定項(xiàng)目合理周期。PPP 項(xiàng)目運(yùn)營期一般為 10 ～ 30 年，項(xiàng)目公司和政府等需結(jié)合我國田園綜合體的實(shí)際發(fā)展情況確定合理的周期。

（三）制定合理的項(xiàng)目風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

由于田園綜合體 PPP 項(xiàng)目具有投資數(shù)額巨大、持續(xù)時間長、內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜、涉及因素眾多等特點(diǎn)，政府和社會資本應(yīng)重點(diǎn)就PPP項(xiàng)目風(fēng)險問題進(jìn)行協(xié)商。PPP 項(xiàng)目按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險利益對等和風(fēng)險可控等原則，考察政府風(fēng)險管理能力、項(xiàng)目回報機(jī)制、市場風(fēng)險管理能力、項(xiàng)目公司風(fēng)險承受能力，政府和社會資本之間應(yīng)合理分配項(xiàng)目風(fēng)險。