尊敬的張茅局長：

由于我院近10年來一直在研究政府對質(zhì)量的宏觀管理問題，所以中國市場監(jiān)督管理學(xué)會專門委托我院研究“競爭政策與高質(zhì)量發(fā)展”課題?，F(xiàn)將課題的有關(guān)研究成果，向您報告如下。

主要研究結(jié)論是：

目前政府對質(zhì)量管理存在的主要問題在于，實施了一系列干預(yù)市場主體質(zhì)量行為的審批、檢驗、評獎、標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證等具體行政措施，過度偏重政府自身的號召和動員，沒有充分尊重質(zhì)量最本質(zhì)的市場屬性，特別是質(zhì)量是競爭出來的這一基本事實。

為此，要有效實施質(zhì)量強國戰(zhàn)略和加強產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，最關(guān)鍵就是要推進政府質(zhì)量管理職能的改革。

具體改革措施包括：明確公平競爭是促進質(zhì)量發(fā)展的最好制度安排；政府質(zhì)量管理職能的核心是對產(chǎn)品質(zhì)量的安全監(jiān)管；對質(zhì)量技術(shù)機構(gòu)實施統(tǒng)一監(jiān)管并切實落實“政事分開”；政府部門不應(yīng)參與對市場主體的各類質(zhì)量評獎；推進“團體標(biāo)準(zhǔn)”和認(rèn)證的社會化；下大力氣推廣對質(zhì)量違法行為的舉報；在“國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”中增加質(zhì)量的自我聲明；大力推進各級消協(xié)普遍建立產(chǎn)品質(zhì)量的“比較試驗”制度。

一、公平競爭是促進質(zhì)量發(fā)展的最好制度安排

改革開放40年的實踐證明，凡是競爭充分的領(lǐng)域質(zhì)量就好，無論是家用電器，還是裝備制造等各個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域都是如此。從理論上講，質(zhì)量是固有特性滿足要求的程度，這其中最重要的“滿足要求”，只能是由企業(yè)自身在競爭中實現(xiàn)，政府只是“固有特性”中基本安全的規(guī)制者。因而，質(zhì)量最根本的是市場屬性，而公共屬性只是其中的補充。那些將中國質(zhì)量差的原因歸結(jié)為市場不行，只能由政府主導(dǎo)來提高質(zhì)量的判斷，沒有科學(xué)的理論依據(jù)和事實依據(jù)。

建議：在市場監(jiān)管總局的職能履行中明確，實施競爭政策，加強市場監(jiān)管，建立公平的競爭秩序，從本質(zhì)上就是通過制度創(chuàng)新推進質(zhì)量強國，是企業(yè)提升質(zhì)量的最好激勵約束機制。要讓質(zhì)量是競爭出來的這一理念，成為市場監(jiān)管系統(tǒng)人人遵守的基本常識。尊重市場在質(zhì)量發(fā)展中的決定性作用，是政府質(zhì)量職能制定和履行的根本原則。

二、政府質(zhì)量職能的核心就是對產(chǎn)品質(zhì)量的安全性監(jiān)管

質(zhì)量之所以需要政府管理，是來自于質(zhì)量有安全性問題，而這是涉及所有消費者的公共利益。因而，世界各國政府對質(zhì)量的管理，主要就是基于對產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管。

建議：在市場監(jiān)管總局的職能中明確，對產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管，是政府履行質(zhì)量職能的權(quán)力邊界，超過這一邊界就是對市場的不當(dāng)干預(yù)，是應(yīng)該還給市場的權(quán)利。同時，現(xiàn)有的產(chǎn)品和商品質(zhì)量分開監(jiān)管的體制，對市場主體造成了巨大困擾，應(yīng)該合并統(tǒng)一監(jiān)管。在“三定”方案中，與質(zhì)量有關(guān)司局的設(shè)立，只能是突出質(zhì)量安全監(jiān)管職能。

三、對質(zhì)量技術(shù)機構(gòu)實施統(tǒng)一監(jiān)管并切實落實“政事分開”

質(zhì)量技術(shù)機構(gòu)承擔(dān)著解決市場質(zhì)量信息不對稱的重要職責(zé)，有著巨大的市場需求?，F(xiàn)有合并而來的政府所屬的質(zhì)量技術(shù)機構(gòu)，不僅數(shù)量龐大，而且一直到縣都層層設(shè)立。這些技術(shù)機構(gòu)在履行服務(wù)政府質(zhì)量監(jiān)管技術(shù)職能的同時，還面向市場提供各種類型的服務(wù)，有些還直接管理著純市場化的企業(yè)。顯然，這樣的設(shè)立方式既是政事不分，又與其他技術(shù)機構(gòu)開展市場化競爭，以至于出現(xiàn)政企不分。監(jiān)管部門自己辦技術(shù)機構(gòu)，甚至直接舉辦質(zhì)量檢測企業(yè)的方式，無論從哪個角度來說，都是與市場監(jiān)管部門的行政屬性和中立的監(jiān)管定位所不相符的。

建議：國家市場監(jiān)管總局統(tǒng)一履行對所有技術(shù)機構(gòu)的公平監(jiān)管職能，建立機構(gòu)設(shè)立、資質(zhì)、履職和退出的統(tǒng)一市場標(biāo)準(zhǔn)；各級市場監(jiān)管部門與所屬技術(shù)機構(gòu)和所辦質(zhì)量技術(shù)企業(yè)一律脫鉤；以中檢集團為平臺，整合總局所屬技術(shù)機構(gòu)（現(xiàn)有事業(yè)單位性質(zhì)和人員的事業(yè)編制身份可以暫時不變），劃歸國資委管理；市場監(jiān)管部門所需要的技術(shù)服務(wù)，一律采用政府公開采購的方式實現(xiàn)；確需總局保留的技術(shù)機構(gòu)，只能履行純公共和公益職能。

四、政府部門不應(yīng)參與對市場主體的各類質(zhì)量評獎

質(zhì)量和名牌是市場競爭出來的，市場有足夠的能力選擇出優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和企業(yè)，這一點已被我國市場中已有的大量知名品牌和企業(yè)的市場份額比例所證明。成熟的市場經(jīng)濟國家，均沒有由政府直接參與優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品評價，而是嚴(yán)守質(zhì)量安全監(jiān)管的底線，謹(jǐn)守監(jiān)管的中立性。同時，原工商部門也取消了對馳名商標(biāo)和著名商標(biāo)的評選。

建議：各級市場監(jiān)管部門不再參與各類質(zhì)量評獎或品牌評價；調(diào)整和優(yōu)化對城市質(zhì)量榮譽的評價，以客觀化的區(qū)域指標(biāo)作為評價依據(jù)，由社會第三方做出競爭性的評價；對各級政府的質(zhì)量考核，也應(yīng)該放棄現(xiàn)場檢查和督查的方式，改由已有的客觀指標(biāo)進行評價。

五、推進“團體標(biāo)準(zhǔn)”和認(rèn)證的社會化

我國現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)大多由政府組織制定，缺乏市場主體的自我參與，重標(biāo)準(zhǔn)制定、輕標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，大量標(biāo)準(zhǔn)沒有被真正使用。認(rèn)證從本質(zhì)上是政府借助市場力量的自我規(guī)制，但是現(xiàn)有的政府強制認(rèn)證（3C），實質(zhì)上已經(jīng)具有行政許可的性質(zhì)，沒有反映市場的真實意愿。 

建議：下大力氣貫徹落實好新的“標(biāo)準(zhǔn)化法”，特別是建立促進“團體標(biāo)準(zhǔn)（主要是指由行業(yè)組織、研發(fā)機構(gòu)和企業(yè)聯(lián)盟等團體建立的標(biāo)準(zhǔn)）”發(fā)展的激勵機制，鼓勵各類市場和社會主體都來制定“團體標(biāo)準(zhǔn)”，并在競爭中推進各類“團體標(biāo)準(zhǔn)”，實現(xiàn)“團體標(biāo)準(zhǔn)”的優(yōu)勝劣汰；改變“團體標(biāo)準(zhǔn)”的評價標(biāo)準(zhǔn)，不干預(yù)“團體標(biāo)準(zhǔn)”的制定，但是要動態(tài)發(fā)布“團體標(biāo)準(zhǔn)”使用者數(shù)量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以真正的“用”標(biāo)準(zhǔn)，來促進優(yōu)秀“團體標(biāo)準(zhǔn)”的出現(xiàn)；改革現(xiàn)有的國家產(chǎn)品質(zhì)量的強制認(rèn)證體制，有些改為行政許可，有些由政府認(rèn)可的市場或社會主體進行認(rèn)證。

六、下大力氣推廣對質(zhì)量違法行為的舉報

隨著市場主體的不斷增長，現(xiàn)有以直接進入企業(yè)現(xiàn)場，或抽查產(chǎn)品開展質(zhì)量監(jiān)管的方式，永遠都會面臨著行政能力和人員緊張的短板。同時，隨著產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品形態(tài)的不斷變化，現(xiàn)有主動的監(jiān)管方式必然面臨著專業(yè)能力與阻礙創(chuàng)新的挑戰(zhàn)。

建議：改革現(xiàn)有“事前和事中主動型”質(zhì)量監(jiān)管方式，改為“事后被動型”質(zhì)量監(jiān)管方式，也就是主要以接受公民舉報的方式查處質(zhì)量違法行為。這種監(jiān)管方式的改變，既可以減少行政人員和資源的投入，又可以提高監(jiān)管的專業(yè)性和準(zhǔn)確度；大力宣傳和鼓勵社會舉報，大幅度提高舉報的獎勵金額；對惡意舉報和舉報不實的，要予以公示。

七、在“國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”中增加質(zhì)量的自我聲明

政府對企業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管，不可能做到對企業(yè)具體質(zhì)量行為和具體產(chǎn)品質(zhì)量性能的所謂“全流程”和“全覆蓋”，只能是對企業(yè)在市場上質(zhì)量違規(guī)行為的信用管理。同時，政府不應(yīng)該、實際上也無權(quán)對企業(yè)除質(zhì)量安全違規(guī)信用之外的信息進行評價，特別是不應(yīng)該區(qū)別性評價哪些企業(yè)、或哪些產(chǎn)品的質(zhì)量“更好”？

建議：充分利用“國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”，在系統(tǒng)中增加企業(yè)關(guān)于質(zhì)量的自我聲明內(nèi)容，包括每年本企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)使用的狀況、接受政府質(zhì)量“雙隨機一公開”監(jiān)督檢查的情況、接受各類高水平質(zhì)量認(rèn)證的狀況和質(zhì)量被政府處罰的狀況等內(nèi)容。通過企業(yè)年度動態(tài)性的質(zhì)量信用聲明，可以形成對企業(yè)強有力的質(zhì)量激勵約束機制、社會公開監(jiān)督的選擇機制，以及政府有約束力的質(zhì)量監(jiān)管機制。

八、大力推進各級消協(xié)普遍建立產(chǎn)品質(zhì)量的“比較試驗”制度

目前的質(zhì)量監(jiān)管沒有充分借助消費者的力量，實際上世界各國的質(zhì)量實踐證明，消費者是拉動質(zhì)量的第一動力，也是對企業(yè)質(zhì)量的最好約束者。將巨大的消費者作用發(fā)揮出來，是市場監(jiān)管總局借助社會力量、盤活社會資源參與“質(zhì)量共治”的最好方法。

建議：大力支持各級消費者協(xié)會，普遍引進和實施比較試驗制度，用消費者需求的力量來拉動企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量的提高；重點在國家和省級消費者協(xié)會開展比較試驗，為其提供政策、資源和專業(yè)能力的支持。“比較試驗”是指在國家產(chǎn)品質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)之上，由主要代表消費者的組織，通過建立消費者視角的標(biāo)準(zhǔn)，對產(chǎn)品進行比較性的測試，并得出同類產(chǎn)品評價結(jié)果供消費者選擇的制度。這一制度在美國、德國等國家廣泛使用，已經(jīng)成為消費者選擇產(chǎn)品的重要依據(jù)，也以此約束了企業(yè)按照更高的消費者標(biāo)準(zhǔn)不斷提升質(zhì)量。

以上建議，供您決策參考。 

中國市場監(jiān)管學(xué)會理事、

武漢大學(xué)質(zhì)量院院長、教授：程虹

二〇一八年五月三日