編者按：根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法建設(shè)的查處主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，但是伴隨城市化不斷發(fā)展，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被撤銷(xiāo)變?yōu)榻值擂k事處、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)，這種情況下，對(duì)于查處主體的認(rèn)識(shí)，理論和實(shí)踐中存在著一定爭(zhēng)議。本案的裁判進(jìn)一步厘定，行政訴訟的被告資格問(wèn)題,本質(zhì)上是一個(gè)程序性問(wèn)題,而不是一個(gè)實(shí)體性問(wèn)題，認(rèn)定行政訴訟被告適格的核心要件是行為主體是否具有承擔(dān)責(zé)任的能力以及是否實(shí)際實(shí)施了被訴行政行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被撤銷(xiāo)后，繼承其權(quán)利義務(wù)的街道辦事處、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)負(fù)有對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法建設(shè)的查處義務(wù)。

該案判決后，上訴人徐新元、張發(fā)娥向中院行政庭送來(lái)錦旗，對(duì)法官依法公正審理行政案件，維護(hù)其合法權(quán)益表示感謝和敬意。通過(guò)該案的裁判，既探索解決了審判實(shí)踐中的難題，發(fā)揮了裁判規(guī)則引領(lǐng)示范作用，又贏得了當(dāng)事人對(duì)公正司法的認(rèn)可，社會(huì)效果良好。

江蘇省南通市中級(jí)人民法院

行政判決書(shū)

（2017）蘇06行終759號(hào)

上訴人（原審原告）徐新元，男，1961年1月10日生，漢族，住如東縣。

上訴人（原審原告）張發(fā)娥，女，1963年4月8日生，漢族，住如東縣。

被上訴人（原審被告）江蘇省如東高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，住所地如東縣。

負(fù)責(zé)人張炯，主任。

應(yīng)訴負(fù)責(zé)人張偉，副主任。

委托代理人金志學(xué)，江蘇聯(lián)嘉律師事務(wù)所律師。

被上訴人（原審第三人）王懷平，男，1961年11月7日生，漢族，住如東縣。

上訴人徐新元、張發(fā)娥因要求確認(rèn)江蘇省如東高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)如東高新區(qū)管委會(huì)）不履行法定職責(zé)違法一案，不服海門(mén)市人民法院（2017）蘇0684行初101號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院立案受理后，依法組成合議庭審理了本案，現(xiàn)已審理終結(jié)。

一審法院經(jīng)審理查明，2017年2月24日，徐新元、張發(fā)娥向如東高新區(qū)管委會(huì)遞交舉報(bào)信，舉報(bào)其鄰居王懷平未經(jīng)規(guī)劃違法建設(shè)兩處平房，要求如東高新區(qū)管委會(huì)履行查處職責(zé)。如東高新區(qū)管委會(huì)接舉報(bào)后，未對(duì)王懷平違法建設(shè)行為作出處理。徐新元、張發(fā)娥遂以如東高新區(qū)管委會(huì)不履行職責(zé)為由，提起行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)如東高新區(qū)管委會(huì)不履行法定職責(zé)的行為違法，判令其依法履行相應(yīng)職責(zé)。

另查明，根據(jù)如東縣委東發(fā)〔2013〕28號(hào)文件，如東高新區(qū)管委會(huì)與掘港鎮(zhèn)實(shí)行“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制，如東高新區(qū)管委會(huì)受如東縣人民政府委托對(duì)掘港鎮(zhèn)區(qū)劃范圍實(shí)行統(tǒng)一管理，如東縣掘港鎮(zhèn)人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)掘港鎮(zhèn)政府）相應(yīng)權(quán)利義務(wù)由如東高新區(qū)管委會(huì)承繼，保留掘港鎮(zhèn)政府稱(chēng)謂和公章。根據(jù)如東縣委東發(fā)〔2015〕20號(hào)文件，掘港鎮(zhèn)政府于2015年7月撤銷(xiāo)，設(shè)立掘港街道辦事處和城中街道辦事處。如東高新區(qū)管委會(huì)受如東縣人民政府委托管理上述兩街道辦事處。

一審法院認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條規(guī)定，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。如東高新區(qū)管委會(huì)并非上述法律所規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，其管理的街道辦事處亦屬如東縣人民政府派出機(jī)構(gòu)，不具有查處鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)規(guī)劃違法行為的法定職責(zé)。故徐新元、張發(fā)娥請(qǐng)求如東高新區(qū)管委會(huì)履行法定職責(zé)，缺乏法律依據(jù)。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回徐新元、張發(fā)娥的訴訟請(qǐng)求。

徐新元、張發(fā)娥不服，向本院提起上訴稱(chēng)，負(fù)有查處違法建設(shè)義務(wù)的掘港鎮(zhèn)政府的相應(yīng)權(quán)利義務(wù)由被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)承繼，故被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)負(fù)有法定職責(zé)，上訴人徐新元、張發(fā)娥曾起訴如東縣城市管理部門(mén)，一審法院要求撤訴，后訴諸如東縣國(guó)土資源局，卻被告知應(yīng)由被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)依法處理，現(xiàn)在一審法院再次駁回上訴人徐新元、張發(fā)娥的訴訟請(qǐng)求，屬于典型的踢皮球行為。綜上，被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，請(qǐng)求二審法院撤銷(xiāo)一審判決，依法改判。

被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)辯稱(chēng)，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法的規(guī)定，被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)對(duì)案涉違法建設(shè)沒(méi)有處罰權(quán)，掘港街道辦事處也不具有應(yīng)由鎮(zhèn)政府行使的職權(quán)。上訴人徐新元、張發(fā)娥認(rèn)為被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)不履行法定職責(zé)沒(méi)有事實(shí)依據(jù)，請(qǐng)求二審法院駁回上訴，維持原判。

本院經(jīng)審理，對(duì)一審判決認(rèn)定的事實(shí)和采信的證據(jù)予以確認(rèn)。另查明，徐新元、張發(fā)娥及王懷平的房屋位于如東縣掘港街道某組，處于如東縣縣城規(guī)劃區(qū)外。2016年11月16日，徐新元、張發(fā)娥以如東縣城市管理行政執(zhí)法局不履行法定職責(zé)為由，向一審法院提起訴訟，后于2017年2月24日撤回起訴。

2017年2月3日，如東縣機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室向被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)頒發(fā)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證書(shū)，載明被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)機(jī)構(gòu)性質(zhì)為機(jī)關(guān)。2017年3月20日，如東縣人民政府作出《縣政府關(guān)于印發(fā)如東縣違法建設(shè)監(jiān)督管理問(wèn)責(zé)辦法的通知》（東政發(fā)〔2017〕12號(hào)），該通知的適用范圍是，如東縣范圍內(nèi)違法建設(shè)行為的預(yù)防、處置和對(duì)不履行違法建設(shè)監(jiān)督管理職責(zé)和履職不到位的鎮(zhèn)（區(qū)、街道）、村（居）、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)及其相關(guān)責(zé)任人和進(jìn)行違法建設(shè)的黨員干部實(shí)施責(zé)任追究。

2017年3月7日，被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)對(duì)上訴人徐新元作出《關(guān)于徐新元的信訪(fǎng)答復(fù)意見(jiàn)》（高管答[2017]024號(hào)），主要內(nèi)容為：2016年9月，王懷平為了發(fā)展副業(yè)，在家門(mén)口河邊，違章搭建20㎡飼料倉(cāng)庫(kù)。得到該信息后，我區(qū)違建辦工作人員與十里敦村村干部多次上門(mén)做思想工作，要求王懷平停工自拆，但其不聽(tīng)勸阻繼續(xù)建設(shè)。2016年10月11日，區(qū)違建辦工作人員會(huì)同村干部一起到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行拆除，在拆除過(guò)程中王懷平手持鋒利的殺豬刀，對(duì)執(zhí)法人員恐嚇辱罵，隨時(shí)準(zhǔn)備持刀傷人，后被執(zhí)法人員強(qiáng)行制服，最終將違章建筑拆除。

本院認(rèn)為，根據(jù)各方當(dāng)事人的訴辯意見(jiàn)以及一審判決的基本內(nèi)容，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是，被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)是否具有對(duì)上訴人徐新元、張發(fā)娥申請(qǐng)事項(xiàng)的查處職責(zé)。

《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條規(guī)定，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十八條第三款規(guī)定，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)。《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定，開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)）是開(kāi)發(fā)區(qū)所在市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。本案中，城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的法定查處主體掘港鎮(zhèn)政府已被撤銷(xiāo)，無(wú)論是被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)還是掘港街道辦事處均非一級(jí)政府，在此情況下，從表面上看，相關(guān)法律規(guī)范并未賦予被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)或掘港街道辦事處對(duì)違法建設(shè)予以查處的職權(quán)，但是，基于以下理由，被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)應(yīng)該負(fù)有對(duì)上訴人徐新元、張發(fā)娥申請(qǐng)事項(xiàng)的查處職責(zé)，分述如下：

第一，從被告資格的角度來(lái)看?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第二十條第三款規(guī)定，沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機(jī)關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，屬于行政訴訟法第二十六條規(guī)定的委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。一般而言，行政主體主涉行政組織之建構(gòu)，旨在保證公權(quán)力行使載體的統(tǒng)一和有序，而行政訴訟被告則關(guān)系訴訟程序之開(kāi)啟，重在糾紛之解決。行政訴訟的被告資格問(wèn)題,本質(zhì)上是一個(gè)程序性問(wèn)題,而不是一個(gè)實(shí)體性的問(wèn)題。行政行為是行政訴訟的核心，與當(dāng)事人聯(lián)系最為緊密，同時(shí)，司法審查是對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，法院裁判也是針對(duì)行政行為作出的。因此，在認(rèn)定行政訴訟被告為何行政機(jī)關(guān)時(shí)，判斷其是否具有承擔(dān)責(zé)任的能力，以及被訴行政行為是否由其實(shí)施，比該行政機(jī)關(guān)是否經(jīng)法律、法規(guī)等授權(quán)更為重要。在紛繁復(fù)雜的行政管理體制中，行政機(jī)關(guān)可能基于行政管理等各種需要組建各種主體，有的主體有明確的行政管理權(quán)限和范圍，有獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算，有獨(dú)立的行政編制，能夠獨(dú)立地承擔(dān)行政法律責(zé)任，并且以自己名義作出行政行為，不依托于所屬的行政機(jī)關(guān)。對(duì)于這類(lèi)主體實(shí)施的行政行為，如果仍苛求于以組建該主體的行政機(jī)關(guān)為被告，不僅不利于訴訟效率原則，同時(shí)，也會(huì)為相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)所不便。

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十六條第六款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)被撤銷(xiāo)或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。根據(jù)中共如東縣委如東縣人民政府《關(guān)于江蘇省如東高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)與掘港鎮(zhèn)實(shí)行區(qū)鎮(zhèn)合一管理的通知》（東發(fā)〔2013〕28號(hào)）規(guī)定，如東高新區(qū)管委會(huì)與掘港鎮(zhèn)實(shí)行“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制，高新區(qū)黨工委、管委會(huì)代表縣委、縣政府對(duì)掘港鎮(zhèn)區(qū)劃范圍實(shí)行統(tǒng)一管理，承繼掘港鎮(zhèn)黨委、政府統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。同時(shí)，該文件還對(duì)如東高新區(qū)管委會(huì)的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制作出了明確規(guī)定。根據(jù)上述文件規(guī)定，被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)承繼了掘港鎮(zhèn)政府的相關(guān)權(quán)力和義務(wù)，具有獨(dú)立的編制，能夠承擔(dān)法律責(zé)任。另外，被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)還領(lǐng)取了統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證書(shū)，因此，作為繼續(xù)行使掘港鎮(zhèn)政府職權(quán)的被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)，可以作為本案的被告。

第二，從職權(quán)依據(jù)的角度來(lái)看。《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十四條第一款規(guī)定，地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門(mén)。如東縣人民政府《縣政府關(guān)于印發(fā)如東縣違法建設(shè)監(jiān)督管理問(wèn)責(zé)辦法的通知》（東政發(fā)〔2017〕12號(hào)）第六條規(guī)定，鎮(zhèn)（區(qū)、街道）的職責(zé)：（一）鎮(zhèn)（區(qū)、街道）是違法建設(shè)監(jiān)督管理工作的責(zé)任主體，主要負(fù)責(zé)人是本轄區(qū)違法建設(shè)監(jiān)督管理的第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)是直接責(zé)任人。負(fù)責(zé)本轄區(qū)（含小區(qū)）違法建設(shè)預(yù)防、處置的組織、領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)施、協(xié)調(diào)、督查、考評(píng)，落實(shí)違法建設(shè)監(jiān)督管理責(zé)任制度、考核獎(jiǎng)懲制度和責(zé)任追究制度；（五）負(fù)責(zé)村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法建設(shè)的依法查處和拆除（高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和如東經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法建設(shè)的依法查處和拆除,同時(shí)負(fù)責(zé)縣城規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)、建成區(qū)范圍外違法建筑的拆除），高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和如東經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)縣城建成區(qū)范圍內(nèi)因監(jiān)管不力，導(dǎo)致主體已經(jīng)形成的違法建筑的拆除。由此可見(jiàn)，如東縣人民政府賦予了被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)對(duì)村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法建設(shè)依法查處和拆除的職權(quán)。

從行政管理層面而言，雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的對(duì)鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)違法建設(shè)的查處主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，但是，隨著我國(guó)城市建設(shè)的不斷發(fā)展，越來(lái)越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府變更為街道辦事處或開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)等主體，但原鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所轄區(qū)域，并未因之全部納入城市規(guī)劃的范圍內(nèi)，對(duì)于原鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府轄區(qū)范圍鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)存在的違法建設(shè)行為，顯然不能成為行政管理的空白。因此，如東縣人民政府在撤銷(xiāo)掘港鎮(zhèn)政府的同時(shí)，將掘港鎮(zhèn)人民政府承擔(dān)的查處違法建設(shè)職責(zé)，通過(guò)制定規(guī)范性文件的方式，賦予被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)，這與城鄉(xiāng)規(guī)劃法關(guān)于鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)查處主體的相關(guān)規(guī)定是一脈相承的。因此，由被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)對(duì)上訴人徐新元、張發(fā)娥的申請(qǐng)事項(xiàng)予以查處，得到了地方政府授權(quán)，有相應(yīng)的法律依據(jù)。

第三，從履職可能性的角度來(lái)看。雖然行政訴訟旨在對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查，但對(duì)于大多數(shù)相對(duì)人而言，其追求的更多是權(quán)利救濟(jì)的結(jié)果，評(píng)價(jià)行政行為的合法性可能并不是相對(duì)人起訴的第一目的，因此，對(duì)于相對(duì)人而言，其訴訟請(qǐng)求能否得到實(shí)現(xiàn)，相對(duì)于行為合法性、被告資格等問(wèn)題更為重要。案涉糾紛位于村莊規(guī)劃區(qū)，不屬于城管部門(mén)的查處范圍，本案嚴(yán)格意義上的查處主體掘港鎮(zhèn)人民政府已撤銷(xiāo)，根據(jù)東發(fā)〔2013〕28號(hào)文件規(guī)定，被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)不僅承繼了掘港鎮(zhèn)政府的相應(yīng)職責(zé)，還具有相應(yīng)的查處違法建設(shè)的機(jī)構(gòu)，同時(shí)，根據(jù)被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)于2017年3月7日對(duì)上訴人徐新元作出的信訪(fǎng)答復(fù)意見(jiàn)亦可以看出，被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)曾于2016年對(duì)王懷平的違法建設(shè)進(jìn)行過(guò)拆除。因此，從履行職責(zé)的可能性來(lái)看，被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)事實(shí)上亦具有履行案涉查處職責(zé)的能力。

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十七條規(guī)定，公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。雖然該條規(guī)定的是行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)時(shí)的起訴期限，但其立法目的在于督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)履行保護(hù)公民、法人或者其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的職責(zé)，防止行政機(jī)關(guān)怠于履行法定職責(zé)。同時(shí)，結(jié)合“法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定”的表述可見(jiàn)，該條規(guī)定的“兩個(gè)月”不僅是公民、法人或者其他組織取得訴權(quán)的一般期限，而且是行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的一般期限。也就是說(shuō)，除法律法規(guī)另有規(guī)定的情形外，行政機(jī)關(guān)一般應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)履行法定職責(zé)，否則即構(gòu)成不履行職責(zé)或超期履行職責(zé)。當(dāng)然，行政管理事項(xiàng)紛繁復(fù)雜，雖然有的行政行為確實(shí)不應(yīng)苛求在兩個(gè)月內(nèi)作出，但至少應(yīng)當(dāng)在合理期限內(nèi)完成，這里的合理期限，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)個(gè)案的具體情況而定?，F(xiàn)行法律法規(guī)并未明確行政機(jī)關(guān)查處違法建設(shè)的期限，雖然查處違法建設(shè)需要進(jìn)行的調(diào)查事項(xiàng)繁多、履行的程序復(fù)雜，但本案中，2017年2月24日，上訴人徐新元、張發(fā)娥向被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)舉報(bào)王懷平未經(jīng)規(guī)劃違法建設(shè)，被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)接舉報(bào)后，至今未對(duì)上訴人徐新元、張發(fā)娥的舉報(bào)事項(xiàng)作出處理決定，構(gòu)成不履行法定職責(zé)。

面對(duì)變動(dòng)不居的行政管理實(shí)踐，形式法治可能會(huì)與社會(huì)實(shí)踐存在一定緊張關(guān)系，隨著行使行政權(quán)力的主體由法定行政機(jī)關(guān)變得日益多元，各地基于行政管理所需，可能設(shè)立多種多樣的行政主體，雖然此類(lèi)行政主體實(shí)施的職權(quán)，可能并未得到法律法規(guī)明確授權(quán)，但如果此時(shí)仍恪守法定授權(quán)的原則，不僅有可能導(dǎo)致此類(lèi)主體無(wú)法成為行政訴訟的被告，從而不便于相對(duì)人起訴以及生效裁判的履行，同時(shí)，還可能造成相關(guān)的行政管理行為沒(méi)有相應(yīng)主體予以實(shí)施。因此，對(duì)于以此類(lèi)主體為被告的案件，以行為主體為標(biāo)準(zhǔn)，比起以法律授權(quán)主體為標(biāo)準(zhǔn)，更加有利于行政訴訟程序的順利進(jìn)行，有利于相對(duì)人和行為主體的直接交流，實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議。況且，本案的法定履職主體掘港鎮(zhèn)政府已被撤銷(xiāo)，更加沒(méi)有理由讓相關(guān)職責(zé)成為行政管理的真空地帶。

綜上，被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)無(wú)論從職權(quán)依據(jù)，還是履行查處職責(zé)的可能性而言，均負(fù)有對(duì)上訴人徐新元、張發(fā)娥申請(qǐng)事項(xiàng)的查處職責(zé)。針對(duì)上訴人徐新元、張發(fā)娥的申請(qǐng)，被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)未在合理期限內(nèi)作出相應(yīng)的處理決定，構(gòu)成違法。一審法院認(rèn)為被上訴人如東高新區(qū)管委會(huì)不具有查處鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)規(guī)劃違法行為的法定職責(zé)錯(cuò)誤，本院予以糾正。據(jù)此，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十二條、第八十九條第一款第二項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷(xiāo)海門(mén)市人民法院（2017）蘇0684行初101號(hào)行政判決；

二、責(zé)令被上訴人江蘇省如東高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)對(duì)上訴人徐新元、張發(fā)娥的申請(qǐng)事項(xiàng)履行查處職責(zé)。

一、二審案件受理費(fèi)50元，均由被上訴人江蘇省如東高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長(zhǎng)　　郭德萍

審判員  　　鮑 蕊

審判員    張祺煒

二○一八年三月一日

書(shū)記員　　陳  城

編輯：金保陽(yáng) 審核：楊德華 主編：高鴻