摘要：改革創(chuàng)新中國(guó)土地制度，借鑒西方國(guó)家的成功做法和經(jīng)驗(yàn)固然重要，但立足中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，梳理土地制度在幾千年歷史長(zhǎng)河中的發(fā)展演變，分析探求其中的特點(diǎn)和規(guī)律也很有必要。實(shí)際上，在當(dāng)前深化土地改革過程中，無論是土地產(chǎn)權(quán)制度，還是土地財(cái)政問題，抑或是具體的管理問題，都能在中國(guó)古代豐富的歷史實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中得到啟發(fā)。

　　關(guān)鍵詞：土地制度；中國(guó)古代；歷史演變；封建土地所有制；土地改革

　　中圖分類號(hào)：F301文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-462X(2016)01-0117-04

　　作者簡(jiǎn)介：郭雪劍（1979—），男，博士后研究人員，從事財(cái)稅政策、土地制度改革研究。

   中國(guó)土地制度歷史悠久、特色鮮明。對(duì)于中華農(nóng)耕文明來說，土地和土地制度問題是治國(guó)安邦的頭等大事，與江山社稷和人民福祉息息相關(guān)。在古代幾千年持續(xù)不斷的歷史演變中，土地制度在推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)政治社會(huì)穩(wěn)定中始終起著至關(guān)重要的作用，其中積淀的許多重要?dú)v史經(jīng)驗(yàn)至今仍很有意義和價(jià)值。

　　一、土地制度的歷史演變軌跡

　　土地是中國(guó)古代人民賴以繁衍生息的最重要資源。呂思勉認(rèn)為，在原始時(shí)代，人是非勞動(dòng)不能生存的，而非聯(lián)合，則其勞動(dòng)將歸于無效，且亦無從勞動(dòng)起，所以當(dāng)時(shí)包括土地在內(nèi)的一切物都是氏族公有的，人是“只有合力以對(duì)物，斷無因物而相爭(zhēng)”的［1］。國(guó)家出現(xiàn)后，原始社會(huì)的氏族土地公有制逐步演化為土地國(guó)有制，或稱“王有制”，其中比較典型的是井田制。關(guān)于井田制的性質(zhì)和特點(diǎn)，學(xué)術(shù)界眾說紛紜，有的甚至認(rèn)為井田制可能只是一種烏托邦式的理想制度。筆者認(rèn)為，應(yīng)從兩個(gè)方面來認(rèn)識(shí)井田制的性質(zhì)和特點(diǎn)：一方面，井田制源于氏族土地公有制，具有土地國(guó)有制的特點(diǎn)，突出表現(xiàn)在國(guó)王對(duì)全國(guó)土地?fù)碛兴袡?quán)，其他各級(jí)貴族和大小奴隸主只有土地的使用權(quán)而沒有所有權(quán)，也不能隨意轉(zhuǎn)讓或買賣土地。另一方面，井田制具有從土地公有制向土地私有制過渡的特征。在西周中期，土地交易已經(jīng)出現(xiàn)在貴族之間，這意味著貴族擁有了一定程度的土地所有權(quán)。春秋時(shí)期，隨著鐵器的使用、牛耕的推廣，聯(lián)合或集體勞動(dòng)的重要性大不如前，個(gè)體獨(dú)立經(jīng)營(yíng)開始出現(xiàn)并得到發(fā)展。公元前594年魯國(guó)實(shí)行初稅畝，不僅廢除了井田制，還對(duì)私田開始征稅，這相當(dāng)于承認(rèn)了私田的合法地位。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，秦國(guó)的秦孝公為發(fā)展圖強(qiáng)起用了商鞅，實(shí)行了“廢井田，開阡陌，授土于民”的商鞅變法，標(biāo)志著井田制的徹底崩潰和封建地主土地私有制的確立。從此，中國(guó)迎來了封建社會(huì)，開始了王朝的周期性動(dòng)蕩和興替。在這一漫長(zhǎng)的封建歷史時(shí)期，土地制度特別是地主土地所有制，在不同的發(fā)展階段呈現(xiàn)出了鮮明的特征。

　　1.秦漢至唐代中葉的地主土地所有制。進(jìn)入漢朝后，延續(xù)了之前“公田”與“私田”并存，“私田”均可以買賣的土地制度。漢武帝時(shí)，針對(duì)土地兼并嚴(yán)重的情況，董仲舒提出“限民名田”的建議，即主張限制私人占田，抑制富豪兼并。這種建議接近古代井田制度之法，較平均地使農(nóng)民擁有土地，但漢武帝并沒有采用［2］55。王莽篡漢后，名義上是推行了王田制，事實(shí)上是恢復(fù)了井田制。東漢光武帝即位后，廢除王莽所推行的土地政策，并在建武十五年實(shí)行“度田”，下令各州、郡清查人民占有田地?cái)?shù)量和戶口、年歲，目的為要限制豪強(qiáng)富民兼并土地和蓄奴婢之人數(shù)，亦可便于征收賦稅及力役［2］85。到了東漢及曹魏時(shí)期，實(shí)施了土地所有權(quán)歸封建國(guó)家所有的屯田制，這種制度充分利用軍民來開墾耕種荒地，比較好地實(shí)現(xiàn)了戍邊和保證軍需的目的。在西晉時(shí)屯田制遭到了破壞，實(shí)行了允許農(nóng)民占?jí)ɑ牡氐恼继镏?。占田制的?shí)行，表面上是為了限制土地的兼并，但實(shí)際上卻保護(hù)了官僚士族們的既得利益。

　　北魏時(shí)期，政府實(shí)行了把封建國(guó)家掌握的土地分配給農(nóng)民的均田制，部分農(nóng)民在耕種一定年限后能夠得到土地的所有權(quán)。在隋、唐年間，均田制得到了進(jìn)一步發(fā)展。唐朝建立了“均田租庸調(diào)法”，即以推行均田制為基礎(chǔ)，實(shí)施了“有田則有租，有戶則有調(diào)，有身則有庸”的賦役制度。該制度不以田為主，而是以人丁為主，也就是“認(rèn)人不認(rèn)田”，比較倚重戶籍人口調(diào)查管理，當(dāng)時(shí)配套建立了“鄉(xiāng)賬”制度，規(guī)定每年一造賬（人丁冊(cè)），三年一造籍（戶口冊(cè)）。錢穆認(rèn)為，租庸調(diào)制可謂中國(guó)歷史上賦稅制度之中最好者，論輕徭薄賦，亦當(dāng)以唐代為最［2］195。但在長(zhǎng)期實(shí)施中，由于賬簿戶籍統(tǒng)計(jì)清查跟不上，制度實(shí)施成本過大，加之耕地的增加滿足不了人口增長(zhǎng)的需要，人地矛盾突出，土地兼并不可避免，“安史之亂”后便不得不放棄這一制度。

　　總的來看，這一時(shí)期封建國(guó)家干預(yù)土地分配，一方面限制土地買賣和土地兼并，使得地主土地私有制在當(dāng)時(shí)處于不完全、不自由的發(fā)展?fàn)顟B(tài)；另一方面國(guó)家分配土地，發(fā)展小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，積極培育自耕農(nóng)和培養(yǎng)稅源，土地制度總體上呈現(xiàn)出“公田”和“私田”并存，國(guó)家均田和貴族地主兼并土地并行的鮮明特點(diǎn)。

　　2.唐代中葉至宋元時(shí)期的地主土地所有制?！鞍彩分畞y”后，為緩解國(guó)家財(cái)政燃眉之急，唐代宗于大歷元年下詔在青苗時(shí)即征收稅錢，而不是像過去那樣等秋收時(shí)才征，史稱“青苗錢”，后又分夏、秋兩季征收，是“兩稅法”實(shí)行之先聲。唐德宗建中元年，宰相楊炎建議推行兩稅法，即以戶稅和地稅來代替難以為繼的租庸調(diào)制，且每年分夏、秋兩次征繳?！皟啥惙ā北M管存在加劇貧富懸殊、利商不利農(nóng)等弊端，歷史上對(duì)此也褒貶不一、毀譽(yù)參半，但卻不僅為宋元時(shí)期所沿用，而且其影響一直延續(xù)到民國(guó)時(shí)代，是中國(guó)古代賦稅及土地制度的重要分水嶺。一方面，“兩稅法”遵循“量出為入”的原則，改革了與租庸調(diào)制相配合的授田征租制度，實(shí)行了新的征租但不予授田的制度，自此國(guó)家更加關(guān)注財(cái)稅收入，而較少關(guān)注田地的公平分配，等于放棄了限田、均田的政策，也就取消了地主的占田限制，使得“私田”得到了發(fā)展，并逐步占據(jù)了主導(dǎo)地位。在宋朝初期，宋太祖一改過去抑制土地兼并的政策，推行比較自由的土地買賣和民間借貸政策，導(dǎo)致地主豪強(qiáng)不斷兼并土地。隨后實(shí)施的王安石變法也只是暫時(shí)抑制了豪強(qiáng)地主的兼并勢(shì)力。另一方面，“兩稅法”在實(shí)施中推行的“唯以資產(chǎn)為宗”“認(rèn)田不認(rèn)人”等做法，使得國(guó)家放松了對(duì)農(nóng)民人身的控制，有利于佃農(nóng)身份的合法化，中國(guó)歷史上租佃制的普遍化也正是從這個(gè)時(shí)候開始的。租佃制的普遍化為地主土地所有制的自由發(fā)展創(chuàng)造了更好的條件。

　　總的來看，這一時(shí)期國(guó)家對(duì)地主占有田地的限制有所放松，土地兼并加劇，地主土地所有制得到了比較充分的發(fā)展，土地占有也更多地從依靠政治權(quán)力向依靠經(jīng)濟(jì)權(quán)力轉(zhuǎn)變，租佃關(guān)系在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著越來越重要的作用，逐步在地主與農(nóng)民之間的關(guān)系中占據(jù)了主導(dǎo)地位，較為完全的土地私有制開始確立起來。

　　3.明清時(shí)期的地主土地所有制。明朝建立后，開國(guó)皇帝朱元璋把土地管理和基層管理創(chuàng)新結(jié)合起來，推行了“黃冊(cè)”“魚鱗冊(cè)”和里甲制度。“黃冊(cè)”即戶口冊(cè)，“魚鱗冊(cè)”即土地冊(cè)，如果不考慮其間具體技術(shù)方法的變化，這兩種冊(cè)籍一直沿用至清代和民國(guó)。里甲制度是一種基層組織形式，每個(gè)里甲實(shí)際上是一個(gè)有很強(qiáng)集體認(rèn)同感的基層組織或合作社區(qū)，承擔(dān)著賦役催征、社會(huì)教化、基層治理、行政管理等公共職能。這三大制度相互配合、相輔相成，構(gòu)成戶籍制度、土地制度、賦役制度，以及基層社會(huì)治理高度結(jié)合的有效機(jī)制，能夠?qū)崿F(xiàn)多重目標(biāo)。不過，這些制度的有效運(yùn)行是以靜態(tài)且相對(duì)封閉的基層社會(huì)為前提，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口流動(dòng)和土地交易頻繁，僵硬的管理制度顯得越來越脫節(jié)。明代中期后，以里甲制度為基礎(chǔ)的賦役制度積重難返，百姓承受的各種徭役雜派愈益繁重，而國(guó)家財(cái)政汲取能力不斷降低，財(cái)政越來越入不敷出。不少官員為保證國(guó)家賦役，提出了“一條鞭法”的建議，即把賦與役合并為一，?。ㄈ丝谝郏┡c糧（田租）合一，并把征集重心由戶丁轉(zhuǎn)向田畝。萬歷九年，張居正在明神宗的支持下，開始在全國(guó)推行“一條鞭法”。變法后，賦役征集不再需要里甲制度，“畫地為牢”社會(huì)秩序日益式微，農(nóng)民擁有了更多的人身自由和職業(yè)選擇，促進(jìn)了工商業(yè)和商品生產(chǎn)的發(fā)展，推動(dòng)了戶丁稅向地畝稅的過渡，以及實(shí)物稅向貨幣稅的轉(zhuǎn)變。

　　清朝初期，名義上延續(xù)了明朝的“一條鞭法”，事實(shí)上實(shí)行的是“一條鞭法”+丁銀。丁銀即按人丁征收稅銀，而不論其貧富如何，存在明顯的社會(huì)不公。為了妥善解決這個(gè)問題，鞏固清王朝的統(tǒng)治，雍正在各地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，推行了“攤丁入畝”的改革舉措，也就是把按人丁征收的稅銀，全部都攤?cè)胪恋靥镔x中予以一并征收?！皵偠∪氘€”把之前部分按人頭征收的賦稅，完全改為按田畝征收，從而相當(dāng)于實(shí)施了完全的地畝稅，一舉解決了長(zhǎng)期以來存在的賦役混亂的難題。由于人丁不再是征稅對(duì)象，政府放松了對(duì)人口的控制，農(nóng)民可以在各地自由遷徙，土地租佃及買賣交易比較活躍，促進(jìn)了封建土地私有制和城鎮(zhèn)工商業(yè)發(fā)展，“不在鄉(xiāng)地主”人數(shù)日益增加。

　　總的來看，這一時(shí)期土地管理制度持續(xù)創(chuàng)新，土地市場(chǎng)交易買賣活躍，租佃關(guān)系發(fā)達(dá)，以租佃的田地所有權(quán)與田面使用權(quán)相分離為特點(diǎn)的永佃權(quán)日益流行，國(guó)家更加注重運(yùn)用賦稅政策等經(jīng)濟(jì)手段調(diào)整國(guó)家和地主、地主和農(nóng)民的關(guān)系，為中小地主和土地私有制發(fā)展創(chuàng)造了比較寬松的環(huán)境。

　　二、土地制度演變的特點(diǎn)和規(guī)律

　　改革創(chuàng)新中國(guó)土地制度，充分借鑒和吸收國(guó)外的做法和經(jīng)驗(yàn)固然重要，但從長(zhǎng)期的歷史實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中探求中國(guó)土地制度的演變特點(diǎn)，也十分必要。有鑒于此，筆者對(duì)中國(guó)古代土地制度演變的特點(diǎn)和規(guī)律作了如下梳理。

　　1.地主土地所有制是封建歷史的主線。地主土地所有制的突出特點(diǎn)是地主占有大量土地，出租給農(nóng)民并收取田租，達(dá)到憑其對(duì)土地的占有而對(duì)無地或少地農(nóng)民進(jìn)行剝削的目的?？v觀兩千多年封建土地所有制的發(fā)展演變，雖然地主土地所有制、國(guó)家土地所有制和農(nóng)民土地所有制在不同時(shí)期發(fā)揮著不同作用，但在整個(gè)封建社會(huì)歷史中，地主土地所有制卻占據(jù)著支配地位。地主土地所有制對(duì)于中國(guó)封建經(jīng)濟(jì)的發(fā)展繁榮曾發(fā)揮過積極的作用，但封建朝代的周期性動(dòng)蕩又與這種所有制下的土地兼并及利益分配有著直接的關(guān)系。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口迅速增加，馬爾薩斯意義上的人地矛盾突出，農(nóng)民生活困難，地主趁機(jī)加緊兼并土地，國(guó)家、地主、農(nóng)民之間的利益分配失去了平衡，損害了農(nóng)民利益，最終引發(fā)農(nóng)民反抗、王朝覆滅。循著地主土地所有制這條主線，按照時(shí)間序列對(duì)每個(gè)輪回的朝代進(jìn)行梳理分析發(fā)現(xiàn)，在朝代接續(xù)中，地主土地所有制并不是簡(jiǎn)單的重復(fù)，而是呈現(xiàn)出螺旋式上升的特點(diǎn)，得到了持續(xù)不斷的鞏固、完善和發(fā)展。

　　2.公有制保障“耕者有其田”。根據(jù)已有史料，在古代社會(huì)以井田制為代表的公有制下，老百姓“耕者有其田”。東漢及曹魏時(shí)期推行的屯田制，是一種典型的封建土地國(guó)有制，在實(shí)踐中也比較好地實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”。北魏和隋唐時(shí)期實(shí)行的均田制，其實(shí)是以國(guó)家掌握一定數(shù)量的土地為前提條件的。均田制的推行，帶來了經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和繁榮，在隋至唐前期短短100多年間，先后出現(xiàn)過歷史上少有的幾個(gè)治國(guó)盛世，如開皇之治、貞觀之治、開元之治等［3］28。唐朝中期楊炎建議的兩稅法推行后，相當(dāng)于放棄了均田、“公田”的政策，“私田”、土地私有制逐步占據(jù)主導(dǎo)地位。土地私有制的自由買賣會(huì)導(dǎo)致土地兼并，使大批自耕農(nóng)失去土地從而破壞“耕者有其田”基本原則，這是古代農(nóng)業(yè)社會(huì)無法解決的痼疾。自此以后，中國(guó)農(nóng)民持續(xù)不斷地為獲得并長(zhǎng)久保有土地而抗?fàn)?，幾乎所有聲?shì)浩大的農(nóng)民起義也都高舉“均田”的口號(hào)。但由于土地公有制的問題沒有解決，“均田”“耕者有其田”等目標(biāo)都未能實(shí)現(xiàn)，直到新中國(guó)成立后，重新確立起土地公有制。

　　3.土地制度順著開放流動(dòng)的大勢(shì)發(fā)展。從歷史發(fā)展大勢(shì)看，在現(xiàn)代化道路上，各國(guó)或一國(guó)內(nèi)各地之間的交流交往必然越來越頻繁，與之相適應(yīng)的土地制度也必然越來越具有開放性、流動(dòng)性和包容性。古代社會(huì)的井田制為先民的生產(chǎn)生活提供了保障，但這種制度是以靜態(tài)社會(huì)為前提，而與社會(huì)發(fā)展的開放性、動(dòng)態(tài)性相矛盾。拋開其他原因不講，人口增長(zhǎng)就會(huì)讓井田制的夢(mèng)想破產(chǎn)。在隨后的發(fā)展中，中國(guó)地主土地私有制從秦漢時(shí)的不完全、不自由狀態(tài)，到唐宋時(shí)的相對(duì)完全、相對(duì)自由，再到明清時(shí)的土地市場(chǎng)發(fā)達(dá)和土地買賣交易活躍，中小地主和土地私有制在寬松環(huán)境中得到充分發(fā)展。顯而易見，從開放包容的視角看，中國(guó)的土地制度的確朝著讓百姓享有越來越充分的自由的方向發(fā)展。

　　4.所有權(quán)與使用權(quán)相分離的產(chǎn)權(quán)形式。所有權(quán)與使用權(quán)的歸屬問題是土地產(chǎn)權(quán)制度安排的基本內(nèi)容。古代的井田制，土地所有權(quán)屬于國(guó)家，百姓在井田上灌溉耕種，所有權(quán)與使用權(quán)相分離。土地私有制產(chǎn)生后，地主以收取地租為條件，把土地租給農(nóng)民耕種，相分離的所有權(quán)與使用權(quán)隨之進(jìn)入了與封建剝削制度相聯(lián)系的歷史時(shí)期。從東漢末年起，豪強(qiáng)地主乃至士族地主集團(tuán)的勢(shì)力不斷膨脹，擁有所有權(quán)的地主與行使使用權(quán)的農(nóng)民之間存在著比較嚴(yán)重的人身依附關(guān)系。明清時(shí)期，封建租佃關(guān)系中的地主與佃農(nóng)之間的人身依附關(guān)系不斷走向衰落，土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離有了新的發(fā)展。

　　5.各朝代都注重提高國(guó)家汲取能力。提高國(guó)家汲取能力，為國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供必要的財(cái)力支撐，始終是中國(guó)歷代王朝維持統(tǒng)治的頭等大事。對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的中國(guó)來說，由于土地是最重要的生產(chǎn)要素，也是財(cái)富之母、財(cái)富之源，歷史上的有為之君都善于處理土地利益分配關(guān)系，從中籌集財(cái)政收入。在各王朝的興替中，新王朝建立初期，國(guó)家資源動(dòng)員能力和汲取能力比較強(qiáng)，但到了朝代中后期，國(guó)家汲取能力顯著下降，為確保財(cái)政收入，一方面苛捐雜稅叢生，農(nóng)民不堪重負(fù)；另一方面財(cái)政入不敷出，改革土地制度和提高汲取能力的呼聲很高。

　　6.精細(xì)化管理土地歷史悠久。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的儒家文化傳統(tǒng)比較擅長(zhǎng)道德倫理教化，而不善于西方文化傳統(tǒng)中的量化思維、精細(xì)化管理，并認(rèn)為這是中國(guó)工業(yè)化道路落后于西方世界的深層次原因。應(yīng)該說，這樣的認(rèn)識(shí)并不客觀。事實(shí)上，中華農(nóng)業(yè)文明發(fā)達(dá)，很重要的原因是中國(guó)曾是世界上最早對(duì)土地進(jìn)行精細(xì)化管理的國(guó)家。在公元前2000多年的夏禹時(shí)，就已有“九州”各地的土地調(diào)查；在西周青銅器彝器銘文中，便有土田的數(shù)字可稽；春秋中葉以后，魯、楚、鄭三國(guó)先后進(jìn)行過田賦和土地調(diào)查；唐中葉尤其是宋代以后，私有土地日益發(fā)達(dá)，地籍逐漸取得與戶籍平行的地位；明代中葉以后，進(jìn)行了全國(guó)統(tǒng)一的土地徹底清丈，魚鱗圖冊(cè)成為征派賦役和地籍管理的主要依據(jù)［3］30。還有，唐朝時(shí)期的租庸調(diào)制雖為不少歷史學(xué)家所推崇，但該制度的推行要靠賬簿戶籍的統(tǒng)計(jì)清查。實(shí)際上，如果管理的精細(xì)化水平跟不上，制度實(shí)施會(huì)很容易出現(xiàn)窘境，而這又會(huì)反過來迫使政府改進(jìn)管理。

　　三、對(duì)當(dāng)前深化土地改革的啟示

　　當(dāng)前，社會(huì)各界高度關(guān)注土地改革，學(xué)術(shù)界及政府部門對(duì)改革促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、提高資源配置效益等目標(biāo)雖然有著廣泛共識(shí)，但具體改哪些制度、改到什么程度、以什么途徑推進(jìn)改革則莫衷一是。從中國(guó)古代幾千年歷史經(jīng)驗(yàn)看，應(yīng)該重點(diǎn)把握好以下五個(gè)方面。

　　1.堅(jiān)持土地公有制不動(dòng)搖。土地所有制問題是土地改革的根本性問題，關(guān)系重大。拋開國(guó)家憲法規(guī)定和社會(huì)主義制度的要求不講，從古代及封建社會(huì)歷史經(jīng)驗(yàn)看，相對(duì)于私有制來說，土地公有制在實(shí)現(xiàn)老百姓“耕者有其田”理想中發(fā)揮的作用更為積極有效。從中國(guó)香港地區(qū)的公有制實(shí)踐看，由于政府掌控了稀缺的土地資源，不僅能視具體情況為住房困難家庭直接低價(jià)或無償供應(yīng)土地，還可以通過批租土地獲得收入，為建設(shè)廉租屋和公屋融通資金，實(shí)現(xiàn)“漲價(jià)歸公”的目的。所以，在現(xiàn)代社會(huì)，老百姓不僅要求“耕者有其田”，還要求“居者有其屋”，土地公有制也同樣大有作為。

　　2.適應(yīng)開放流動(dòng)的發(fā)展大勢(shì)。中國(guó)農(nóng)村以土地集體所有為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)制度，實(shí)際上是以社會(huì)的封閉靜態(tài)為前提條件的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的開放性、流動(dòng)性和包容性要求相矛盾。比如，當(dāng)農(nóng)民欲離開農(nóng)村集體進(jìn)城定居時(shí)，農(nóng)村的集體資產(chǎn)在現(xiàn)行制度下要么很難處置，要么放棄權(quán)利，這客觀上阻礙了人口的自由流動(dòng)。所以，無論從歷史發(fā)展大勢(shì)看，還是從城市化的現(xiàn)實(shí)需要看，在頂層設(shè)計(jì)中國(guó)土地制度時(shí)，必須統(tǒng)籌考慮制度安排。

　　3.推動(dòng)土地所有權(quán)與使用權(quán)的進(jìn)一步分離。提倡土地私有化的學(xué)者大多認(rèn)為，只有土地私有才能明晰產(chǎn)權(quán)，才能發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，也才能提高要素配置效率。其實(shí)，達(dá)到上述效果并不是只有土地私有化一條途徑。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，把土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離，也可以促進(jìn)土地自由交易、實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置目標(biāo)，典型的如明清時(shí)期的永佃權(quán)。近年來，中國(guó)著力推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置改革，加快土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，實(shí)際上就是對(duì)土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的積極探索。

　　4.提高國(guó)家汲取能力。新中國(guó)成立后，為在“一窮二白”的底子上建立獨(dú)立的比較完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，國(guó)家把土地牢牢掌控在手里，使得新政權(quán)的汲取能力達(dá)到了史無前例的水平。當(dāng)前，中國(guó)已步入工業(yè)化中后期階段，雖然土地資源汲取收入的重要性已不如過去那么重要，但土地仍是國(guó)家籌集財(cái)政收入的重要來源，深化土地改革必須統(tǒng)籌考慮國(guó)家的汲取能力問題。

　　5.提高土地管理的精細(xì)化水平。從當(dāng)前中國(guó)的土地情況看，各地的土地產(chǎn)權(quán)登記信息不夠精確，不利于全面掌握情況，更不利于做出科學(xué)的改革決策。所以，深化土地改革，當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)基礎(chǔ)性的登記確權(quán)和信息收集整理工作，提高土地管理的精細(xì)化、數(shù)字化水平。

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