摘要：特許經(jīng)營是一種兼顧了資源利用效率和生態(tài)保護目標的特殊商業(yè)活動，特許經(jīng)營制度則是結(jié)合市場機制與行政監(jiān)管的特殊機制。文中通過對美國國家公園管理局文件等資料的梳理，總結(jié)分析項目規(guī)劃、準入機制、運營監(jiān)管等特許經(jīng)營制度的內(nèi)容，結(jié)果表明，美國的特許經(jīng)營制度促進了對國家公園資源的合理配置和高效利用，并通過監(jiān)管有效彌補了市場機制在資源配置中的缺陷與不足，可為我國國家公園體制建設(shè)提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：國家公園，特許經(jīng)營制度，監(jiān)管，美國

作者：劉翔宇    謝  屹    楊桂紅

　　建立國家公園體制是中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會提出的重點改革任務(wù)，是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。2017年9月頒布的《建立國家公園體制總體方案》強調(diào)了特許經(jīng)營在國家公園管理中的重要地位，提出“鼓勵當?shù)鼐用窕蚱渑e辦的企業(yè)參與國家公園內(nèi)特許經(jīng)營項目”，以期通過建立特許經(jīng)營制度來實現(xiàn)國家公園資源的合理利用，促進周邊社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，為生態(tài)保護募集資金。

　　在已有研究中，外國學(xué)者對于國家公園的特許經(jīng)營活動與制度做了大量探索。Wyman等認為，特許經(jīng)營是一種市場機制，也是自然保護地旅游業(yè)管理中最亟待研究的一個命題。Mantell指出，早期政府鼓勵開展特許經(jīng)營是為了促進國家公園資源的合理開發(fā)，但特許經(jīng)營活動與國家公園保護目標可能會產(chǎn)生沖突。Dinica通過對特許經(jīng)營合同中環(huán)境限制內(nèi)容與特許經(jīng)營權(quán)的分配2個方面的研究，得出特許經(jīng)營有利于協(xié)調(diào)保護地旅游業(yè)發(fā)展與環(huán)境可持續(xù)性。比較而言，國內(nèi)對于國家公園與其他類型自然保護地特許經(jīng)營的研究都較為缺乏。鐘賽香等比較研究了商業(yè)特許經(jīng)營、市政公用事業(yè)特許經(jīng)營以及外國國家公園特許經(jīng)營，指出國家風景名勝區(qū)開展特許經(jīng)營具有必要性。劉一寧等通過對案例自然保護區(qū)的研究得出，由于地方政府的介入和干預(yù)，自然保護區(qū)管理局無法對旅游特許經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營活動進行有效監(jiān)管。張曉則指出了風景名勝區(qū)和自然保護區(qū)現(xiàn)有行政許可制度的缺陷，指出以經(jīng)營等同于管理或以經(jīng)營取代管理的方式不利于自然資源保護與管理。駱梅英和馬聞聲認為，我國森林公園特許經(jīng)營的制度規(guī)范不健全。作為為數(shù)不多的針對國家公園特許經(jīng)營制度的一項研究，黃寶榮等采用專家評價法，以我國10個國家公園體制試點區(qū)為研究對象，得出目前我國尚未建立成熟規(guī)范的特許經(jīng)營制度。由于國內(nèi)對于國家公園等自然保護地特許經(jīng)營的研究尚處于起步階段，研究內(nèi)容集中于實踐過程中的問題層面，缺乏對國家公園特許經(jīng)營制度的系統(tǒng)研究，難以回答如何建立適于我國的國家公園特許經(jīng)營制度的問題。

　　在全球國家公園管理實踐中，美國國家公園歷史最為悠久，各項體系較為完善。本文將以美國國家公園特許經(jīng)營制度為研究對象，總結(jié)其特許經(jīng)營項目規(guī)劃、準入機制、運營監(jiān)管等制度安排，評價分析制度特點，進而探析對我國國家公園特許經(jīng)營制度建設(shè)的啟示。

　　1 美國國家公園特許經(jīng)營現(xiàn)狀

　　國家公園特許經(jīng)營是指國家公園管理機構(gòu)之外的組織或個人通過租約、執(zhí)照、地役權(quán)或許可等形式在國家公園內(nèi)開展的商業(yè)經(jīng)營活動。美國國家公園特許經(jīng)營已經(jīng)具備完善的法律、規(guī)章和政策體系：1）美國國會于1998年頒布了《特許經(jīng)營管理改進法案》；2）美國聯(lián)邦法規(guī)的36.51部分對特許經(jīng)營做出了行政規(guī)定；3）國家公園管理局2006年頒布的《管理政策》第10章明確了特許經(jīng)營相關(guān)政策。

　　美國國家公園內(nèi)允許通過特許經(jīng)營、商業(yè)開發(fā)授權(quán)與租賃協(xié)議3種經(jīng)營形式（見表1）開展商業(yè)活動，涵蓋了國家公園體系內(nèi)的全部旅游產(chǎn)品和服務(wù)。

　　特許經(jīng)營適用于第三方在國家公園內(nèi)開展的餐飲、住宿、零售等大規(guī)模經(jīng)營項目和商業(yè)活動，管理工作由內(nèi)政部國家公園管理局（簡稱NPS）直接負責。2017年，美國國家公園共簽署575份特許經(jīng)營合同，有480多個特許經(jīng)營方，其中60份合同的經(jīng)營收入占總經(jīng)營收入的比重高達85%，另有430份合同的經(jīng)營收入小于50萬美元。商業(yè)開發(fā)授權(quán)適用于NPS授權(quán)私營企業(yè)開展的小型商業(yè)活動。租賃協(xié)議適用于除特許經(jīng)營合同與商業(yè)開發(fā)授權(quán)之外的公園范圍內(nèi)的建筑或設(shè)備的對外出租。

表1 美國國家公園商業(yè)服務(wù)項目經(jīng)營形式

　　2017年美國國家公園吸引了331萬游客前來參觀，其中，特許經(jīng)營項目為國家公園創(chuàng)造了約10億美元的經(jīng)濟收入。游客前往國家公園的參觀活動還帶動了周邊社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，在周邊社區(qū)（界定為國家公園邊界60英里即約97 km范圍內(nèi)）產(chǎn)生了182億美元的消費，其中30.42%來自住宿，20.34%來自餐飲，同時創(chuàng)造了30.6萬個工作崗位、119億美元的勞動收入和358億美元的國內(nèi)生產(chǎn)總值。

　　2 美國國家公園特許經(jīng)營制度安排

　　2.1 項目規(guī)劃

　　美國國家公園特許經(jīng)營活動由NPS實行全國統(tǒng)一管理，制定商業(yè)服務(wù)項目總體規(guī)劃，決定國家公園內(nèi)可以開展哪些特許經(jīng)營項目和如何開展。NPS總部在華盛頓特區(qū)，設(shè)有公園規(guī)劃與專項研究部門，組建了由特許經(jīng)營專家、公園主管及工作人員、社區(qū)規(guī)劃專家、自然及文化資源專家、環(huán)境設(shè)計專家等跨學(xué)科專業(yè)人員組成的工作團隊。公園規(guī)劃與專項研究部門負責起草特許經(jīng)營項目總體規(guī)劃，并在7個區(qū)域分局的規(guī)劃部門配合下完成各個國家公園特許經(jīng)營規(guī)劃，其中丹佛區(qū)域分局的規(guī)劃部門為制定特許經(jīng)營規(guī)劃提供技術(shù)服務(wù)。

　　2.2 準入機制

　　特許經(jīng)營通過公開招標遴選特許經(jīng)營商，中標者即成為經(jīng)營者，其中有個人也有企業(yè)。招標具有競爭性，能充分利用市場機制選擇合適的特許經(jīng)營者，以充分實現(xiàn)特許經(jīng)營項目的市場價值。

　　招標工作由5個環(huán)節(jié)組成：1）發(fā)布招標信息。NPS通過《商業(yè)貿(mào)易日報》等全國性媒體發(fā)布招標說明書，打造面向個人、企業(yè)等的信息共享平臺。招標說明書內(nèi)容詳細，包含特許經(jīng)營活動范圍、特許經(jīng)營費用、國家公園提供的公共設(shè)施或服務(wù)、經(jīng)營者考核指標等。2）組織投標。參與投標的經(jīng)營者根據(jù)招標說明書要求向NPS遞交項目標書，闡述項目經(jīng)營方案。通常，項目規(guī)模越大和預(yù)期收益越高，參與投標的企業(yè)數(shù)量越多，則競爭越激烈。3）評標。NPS成立由國家公園管理人員與特許經(jīng)營管理專家等技術(shù)人員組成的評估小組，對標書及經(jīng)營方案進行打分和評審。評分的因素分為首要考核因素與次要考核因素2類（見表2）。4）中標公示。評估小組根據(jù)評審結(jié)果撰寫總結(jié)，由NPS公布評審結(jié)果、總結(jié)及中標的投標人和開發(fā)方案，并接受公眾質(zhì)詢。5）簽署合同。NPS與中標方簽訂特許經(jīng)營合同，共同確定特許經(jīng)營項目的具體經(jīng)營方案與開發(fā)利用方式，對自然資源的開發(fā)程度、保護措施和破壞自然資源意外事件的應(yīng)急措施等做出詳細規(guī)定。

表2 開發(fā)提案評審評分標準

　　2.3 運營監(jiān)管

　　NPS負責對國家公園內(nèi)的特許經(jīng)營項目進行監(jiān)管，內(nèi)容包括影響監(jiān)管、合規(guī)監(jiān)管和活動監(jiān)管。

　　一是影響監(jiān)管，即監(jiān)管商業(yè)活動對自然環(huán)境的影響。NPS根據(jù)《特許經(jīng)營管理改進法案》從4個方面開展環(huán)境管理：1）環(huán)境遵從性，即經(jīng)營活動不能損壞當前的環(huán)境質(zhì)量；2）環(huán)境策略，即經(jīng)營方須制定環(huán)境維護與治理方案；3）環(huán)境意識，即加強對經(jīng)營方的培訓(xùn)教育，增強其對公園內(nèi)環(huán)境的了解；4）宣傳經(jīng)營模范，即對環(huán)境維護方面表現(xiàn)出色的經(jīng)營方進行宣傳。NPS總部商業(yè)服務(wù)項目辦公室采用“環(huán)境檢查表”開展環(huán)境審查工作。每個特許經(jīng)營項目初期需要進行基礎(chǔ)環(huán)境審查，之后至少每5年開展1次常規(guī)環(huán)境審查。

　　二是合規(guī)監(jiān)管，即監(jiān)管特許經(jīng)營者是否違反合同規(guī)定開展經(jīng)營活動，諸如是否存在超出特許經(jīng)營權(quán)范圍的經(jīng)營活動。首先，NPS可以通過其他經(jīng)營者反饋、現(xiàn)場調(diào)查等方式獲取違規(guī)經(jīng)營信息。其次，根據(jù)經(jīng)營活動內(nèi)容對環(huán)境的影響程度決定如何處理。若違規(guī)經(jīng)營對環(huán)境影響較小且不占用基礎(chǔ)設(shè)施，NPS會根據(jù)經(jīng)營者提交的申請進行重新授權(quán)，允許繼續(xù)開展特許經(jīng)營活動；若經(jīng)營活動對國家公園自然資源和環(huán)境及其他經(jīng)營者產(chǎn)生不利影響，將中止執(zhí)行經(jīng)營合同并對該經(jīng)營者進行起訴。

　　三是活動監(jiān)管，即監(jiān)管特許經(jīng)營活動范圍、經(jīng)營時間、經(jīng)營內(nèi)容、財務(wù)情況和經(jīng)營成效，包括提供給游客的服務(wù)質(zhì)量和對建筑物的維護等?；顒颖O(jiān)管主要是通過NPS聘請?zhí)卦S經(jīng)營專家作為第三方進行年度評估。特許經(jīng)營專家通過調(diào)研考察收集項目信息，進行評估審查工作，為NPS商業(yè)項目管理決策提供依據(jù)。

　　3 美國國家公園特許經(jīng)營制度特征與成效分析

　　特許經(jīng)營制度是結(jié)合市場機制和行政監(jiān)管的一種特殊機制，體現(xiàn)了政府的主導(dǎo)性，也充分發(fā)揮了市場機制的效率，成為國家公園有益的融資渠道。

　　第一，特許經(jīng)營制度是以中央政府為主導(dǎo)的制度設(shè)計。在NPS管理和領(lǐng)導(dǎo)下，全國統(tǒng)一開展國家公園特許經(jīng)營工作，各個國家公園的具體管理部門只負責執(zhí)行NPS的指令。統(tǒng)一開展特許經(jīng)營工作確保了特許經(jīng)營項目具有良好的規(guī)模效益，有助于提升NPS的管理效率。NPS與特許經(jīng)營者各司其職，職責清晰，關(guān)系緊密。NPS不參與具體經(jīng)營工作，只負責管理監(jiān)督，避免了“既當裁判員，又當運動員”導(dǎo)致的資源利用效率低下。特許經(jīng)營者在NPS設(shè)定的制度框架下從事經(jīng)營活動，體現(xiàn)專業(yè)分工帶來的效率，進而高效地開發(fā)利用國家公園內(nèi)的自然資源。

　　第二，特許經(jīng)營制度是以充分競爭為導(dǎo)向的制度設(shè)計。特許經(jīng)營合同通過招標的方式確定。招標活動向個人、企業(yè)等社會公眾廣泛開放，吸引大量公眾參與投標活動，為充分競爭奠定基礎(chǔ)。只有經(jīng)營方案最優(yōu)的投標人才能成為經(jīng)營者。投標人提交的經(jīng)營方案是一個系統(tǒng)解決方案，兼顧經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益。中標的經(jīng)營方案有助于三大效益統(tǒng)籌實現(xiàn)，是國家公園可持續(xù)發(fā)展的有力支撐。特許經(jīng)營制度的建立和有效運行與美國發(fā)達的市場經(jīng)濟制度密切相關(guān)，特別是擁有大量水平高和能力強的特許經(jīng)營者，使得招標工作得以順利開展。

　　第三，特許經(jīng)營制度是一項重要的保護融資機制。國家公園面積大，邊界復(fù)雜，周邊社區(qū)多，自然資源種類多樣，保護管理難度大、成本較高，需要的保護投入大。特許經(jīng)營合同收入有助于補充國家公園資金投入，建立自然資源利用反哺生物多樣性保護的有效機制。當前，美國政府持續(xù)削減政府公共財政支出，也縮減了國家公園財政預(yù)算，2018年可支配預(yù)算為25.53億美元，比2017年減少了2.97億美元，比2016年減少了2.99億美元。因此，特許經(jīng)營收入的重要性進一步加大。

　　4 我國國家公園特許經(jīng)營制度建設(shè)的建議

　　我國國家公園正處于試點建設(shè)階段，面臨著如何平衡保護與利用、如何兼顧保護與發(fā)展等一系列問題，特許經(jīng)營制度的建立具有重要的現(xiàn)實意義?；趯γ绹鴩夜珗@特許經(jīng)營制度的分析，建議從以下4個方面推進國家公園特許經(jīng)營制度建設(shè)。

　　4.1 建立全國統(tǒng)一的特許經(jīng)營制度

　　從國家層面進行頂層設(shè)計，統(tǒng)一開展特許經(jīng)營工作。《建立國家公園體制總體方案》提出，“統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制”，“整合組建統(tǒng)一的管理機構(gòu)，履行…特許經(jīng)營管理等職責”，“合理劃分中央和地方事權(quán)，構(gòu)建國家公園中央和地方協(xié)同管理機制”。因此，可通過已建立的國家公園管理局對國家公園范圍內(nèi)的特許經(jīng)營進行統(tǒng)一項目規(guī)劃、招標分配及運營監(jiān)管，同時根據(jù)國家公園的資源類型與保護目標對特許經(jīng)營項目數(shù)量、類型、活動范圍、經(jīng)營時間等做出明確規(guī)定。

　　4.2 建立特許經(jīng)營招標機制

　　國家公園特許經(jīng)營制度要統(tǒng)籌經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益有賴于開展充分的市場構(gòu)建，發(fā)揮好市場機制在資源配置中的作用，避免政府過多干預(yù)導(dǎo)致的資源配置效率低下。《建立國家公園體制總體方案》中提出“鼓勵當?shù)鼐用窕蚱渑e辦的企業(yè)參與國家公園內(nèi)特許經(jīng)營項目”，同時支持更多資金雄厚、經(jīng)營良好的大企業(yè)參與國家公園的資源開發(fā)與利用。與此同時，應(yīng)建立特許經(jīng)營項目招標選拔機制，完善項目招標信息官方發(fā)布渠道，設(shè)置專門部門負責項目招標工作，鼓勵更多企業(yè)參與國家公園特許經(jīng)營項目，增強市場競爭性，以通過市場本身的競爭機制提高特許經(jīng)營的資源開發(fā)效率，實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化。

　　4.3 建立監(jiān)管機制

　　特許經(jīng)營制度既要推動實現(xiàn)國家公園內(nèi)經(jīng)營活動的經(jīng)濟效益，也要確保生物多樣性保護目的得以實現(xiàn)。為此，應(yīng)針對特許經(jīng)營活動和經(jīng)營者建立有效的監(jiān)管機制，集中在3個方面：第一，特許經(jīng)營活動是否損害資源環(huán)境；第二，國家公園內(nèi)是否存在違規(guī)經(jīng)營行為；第三，特許經(jīng)營活動的開展是否遵照合同規(guī)定。為明晰監(jiān)管范圍，應(yīng)通過簽訂合同等形式明確特許經(jīng)營企業(yè)與管理部門的權(quán)責劃分，在特許經(jīng)營合同中設(shè)置嚴格的資源開發(fā)與環(huán)境限制，建立定期的資源與環(huán)境審查工作機制。同時，借助社會第三方力量提高管理部門監(jiān)管能力，通過社會公眾參與提高監(jiān)管的有效性。

　　4.4 建立利益分配機制

　　實施特許經(jīng)營制度能實現(xiàn)對國家公園資源的高效開發(fā)，其產(chǎn)生的經(jīng)濟效益有利于生態(tài)保護目標的實現(xiàn)。資源開發(fā)產(chǎn)生的經(jīng)濟效益主要體現(xiàn)為特許經(jīng)營收入，在管理部門與特許經(jīng)營者之間進行分配。特許經(jīng)營收入既能為國家公園保護工作籌集資金，又能保證特許經(jīng)營者獲得合理的利潤，引導(dǎo)其提供與國家公園保護目標一致的服務(wù)和產(chǎn)品。特許方通過經(jīng)營獲得利潤，資源開發(fā)的效率越高，其經(jīng)營收入越高。管理部門通過稅收、征收特許經(jīng)營費用獲得收入，特許方的經(jīng)營收入越高，管理部門的稅收及特許經(jīng)營費用收入也越高。因此，管理部門應(yīng)健全國家公園市場稅收體系，設(shè)置合理的特許經(jīng)營費用征收標準，標準的設(shè)置應(yīng)充分考慮經(jīng)營者的利潤與管理部門管理成本。