作者：袁 利 黃 鵬  發(fā)布時(shí)間：2011-10-20 15:29:11

        懷化市A縣國(guó)土資源局執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)工作人員在巡查中發(fā)現(xiàn)付某未經(jīng)任何批準(zhǔn)非法占用耕地建房，該局對(duì)付某作出了土地行政處罰決定書(shū)，主要內(nèi)容如下：根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十七條和第八十三條之規(guī)定，對(duì)你戶(hù)非法占用耕地建房的行為決定處罰如下：1、責(zé)令退還非法占用的土地；2、限你戶(hù)自收到處罰決定書(shū)十五日內(nèi)自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物，并恢復(fù)土地原狀。如不服本處罰決定，可以自受到本處罰決定書(shū)之日起六十日內(nèi)依法向懷化市國(guó)土資源局或懷化市A縣人民法院起訴（其中對(duì)于責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，應(yīng)當(dāng)在自受到本處罰決定書(shū)之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴）。逾期不申請(qǐng)復(fù)議，不起訴，又不履行處罰決定的，本機(jī)關(guān)將依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

        二、責(zé)令限期拆除的法律性質(zhì)

        《行政處罰法》第二十三條：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”。從此條款來(lái)看，行政處罰法中并未將責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為當(dāng)作處罰的種類(lèi)，而是作為行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定時(shí)必須采取的行政措施，不能僅僅處罰就完事，還“必須”糾正其違法狀態(tài)，使其恢復(fù)原狀。2005年江西遂川法院曾以責(zé)令限期拆除違法建筑不屬行政處罰為由,對(duì)一公路行政處罰非訴執(zhí)行案作出不予受理的裁定。國(guó)務(wù)院法制辦在對(duì)四川省法制辦《關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請(qǐng)示》（川府法〔２０００〕６８號(hào)）作出的答復(fù)中也明確提出：根據(jù)《行政處罰法》第二十三條關(guān)于“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定，《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定的“責(zé)令限期拆除”，不應(yīng)當(dāng)理解為行政處罰行為。

        然而，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八十三條卻是如此規(guī)定：“建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定書(shū)之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴”。在土地管理法中，責(zé)令限期拆除被認(rèn)定為是行政處罰。由于對(duì)違法者違法建房進(jìn)行處罰時(shí)，不存在責(zé)令違法者改正的內(nèi)容，要糾正其違法行為只能靠拆除其違法建筑使其恢復(fù)原狀，土地管理法中的責(zé)令限期拆除在此時(shí)與行政處罰法中的責(zé)令限期改正為同一意思。因此，土管法和行政處罰法對(duì)責(zé)令限期改正是否為行政處罰發(fā)生了沖突。再來(lái)看看行政處罰法第八條，該條規(guī)定行政處罰的種類(lèi)包括警告、罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷(xiāo)許可證、暫扣或者吊銷(xiāo)執(zhí)照、行政拘留，明顯，責(zé)令限期拆除不屬于其中任何一種。但該條有一保底條款，即最后一項(xiàng)“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”,土地管理法作為法律，可以設(shè)定各種行政處罰，因此，土管法將責(zé)令限期拆除設(shè)定為行政處罰也能為法律人所接受。但筆者認(rèn)為，責(zé)令限期拆除應(yīng)為行政強(qiáng)制措施，而并非行政處罰。行政處罰是行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織實(shí)施的對(duì)違反行政管理程序的公民、法人或者其他組織采取懲罰性制裁措施的一種具體行政行為。行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織，為了制止正在發(fā)生的違法行為，而作出的要求違法行為人履行法定義務(wù)、停止違法行為、消除不良后果或恢復(fù)原狀的具有強(qiáng)制性的決定。從特性上來(lái)說(shuō)，行政處罰具有制裁性和懲罰性，而行政強(qiáng)制措施不具有制裁性和懲罰性。另外，行政處罰具有最終性、終局性，是行政機(jī)關(guān)對(duì)該違法行為所做的最后的行政處理；而行政強(qiáng)制措施則不具有最終性、終局性，其為一種中間行為，并沒(méi)有達(dá)到對(duì)事件處理的最后狀態(tài)。很顯然，通過(guò)對(duì)比以上特性，責(zé)令限期拆除應(yīng)該屬于行政強(qiáng)制措施，其所要達(dá)到的效果并非是對(duì)違法者予以懲罰、制裁，而是糾正其違法行為，消除違法狀態(tài)，并且，它也不是行政處罰的最終目的、最后形態(tài)，它只是為了保障行政處罰的作出與實(shí)現(xiàn)所采取的行政行為。就該案來(lái)說(shuō)，行政處罰主要目的是責(zé)令違法者退還土地，而退還土地就必須拆除土地上的建筑物、附著物，恢復(fù)到土地原來(lái)的面貌。而且，責(zé)令限期拆除并沒(méi)有對(duì)違法者課以新的義務(wù)，明顯不同于行政處罰。同時(shí)，根據(jù)有關(guān)立法資料介紹，《行政處罰法（草案）》曾將“責(zé)令（限期）改正”作為行政處罰的一種列入，但是當(dāng)時(shí)參與立法的同志認(rèn)為，對(duì)任何一種違法行為，均應(yīng)予以糾正，責(zé)令（限期）改正不應(yīng)當(dāng)是一種處罰，它不具有作為行政處罰的獨(dú)特屬性，只是一種行政措施。立法機(jī)關(guān)采納了這種意見(jiàn)，沒(méi)有將責(zé)令（限期）改正列入行政處罰的種類(lèi)中。故筆者認(rèn)為，責(zé)令限期拆除應(yīng)是行政強(qiáng)制措施，而并非行政處罰。

        三、責(zé)令限期拆除的申請(qǐng)執(zhí)行期限

        依然是《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八十三條：“建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定書(shū)之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿(mǎn)不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，費(fèi)用由違法者承擔(dān)”。

再看《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十九條：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外”。

        行政處罰決定作出后，若當(dāng)事人未申請(qǐng)行政復(fù)議或者未提起行政訴訟且未自動(dòng)履行，在復(fù)議期滿(mǎn)及訴訟期滿(mǎn)后，作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。然而就責(zé)令限期拆除這一行政處罰，土管法與行政訴訟法卻有了不同的起訴期限。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)按照土地管理法第八十三條規(guī)定在起訴期十五天滿(mǎn)后向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行，人民法院以未滿(mǎn)行政訴訟法的三個(gè)月起訴期為由裁定不予受理的案例比比皆是。究竟是適用行政訴訟法三個(gè)月的起訴期還是按照土地管理法十五天的起訴期？若適用土地管理法是否有復(fù)議期限？筆者在此提出自己的拙見(jiàn)。

        （一）責(zé)令限期拆除是否有復(fù)議期

        就算按土地管理法的規(guī)定，責(zé)令限期拆除屬于行政處罰。依據(jù)行政訴訟法，行政處罰決定作出后當(dāng)事人均有六十天的復(fù)議期和三個(gè)月的起訴期。但土地管理法第八十三條只規(guī)定了責(zé)令限期拆除有十五天的起訴期，對(duì)責(zé)令限期拆除的復(fù)議期卻只字未提?！敖拥截?zé)令限期拆除決定書(shū)之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿(mǎn)不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”是否就意味著該處罰決定書(shū)下達(dá)十五天后當(dāng)事人未自動(dòng)履行的情況下作出該處罰決定的行政機(jī)關(guān)就可以向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行呢？是否意味著當(dāng)事人對(duì)于責(zé)令限期拆除這一行政處罰就不能選擇行政復(fù)議的救濟(jì)途徑呢？筆者認(rèn)為，責(zé)令限期拆除應(yīng)該有行政復(fù)議期限?！吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第六條第一項(xiàng)明確規(guī)定對(duì)行政處罰決定不服的可以申請(qǐng)行政復(fù)議，而土地管理法第八十三條也只是規(guī)定了責(zé)令限期拆除的起訴期為十五天，但沒(méi)有任何排除當(dāng)事人對(duì)責(zé)令限期拆除行政復(fù)議權(quán)利的文字。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第九條：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過(guò)六十日的除外”，從該條款中的但書(shū)即“法律規(guī)定超過(guò)六十日的除外”可以看出，行政復(fù)議法是本著利于當(dāng)事人的原則，最大限度的保障當(dāng)事人行政復(fù)議的權(quán)利。因此，在無(wú)任何法律、法規(guī)明文規(guī)定責(zé)令限期拆除沒(méi)有行政復(fù)議期的情況下，當(dāng)事人對(duì)責(zé)令限期拆除應(yīng)該是有兩個(gè)月的行政復(fù)議期。且責(zé)令限期拆除不屬于行政訴訟法所規(guī)定的復(fù)議前置或復(fù)議終局的情形，因此當(dāng)事人在選擇責(zé)令限期拆除的救濟(jì)途徑時(shí)，應(yīng)該是既可以選擇訴訟，也可以選擇復(fù)議。

        （二）責(zé)令限期拆除的起訴期

        責(zé)令限期拆除的起訴期究竟是遵循土地管理法十五天的規(guī)定還是遵循行政訴訟法三個(gè)月的規(guī)定呢？筆者認(rèn)為，在法律之間相沖突的情況下，按照特殊法優(yōu)于一般法，新法優(yōu)于舊法的立法原則，應(yīng)遵循土地管理法十五天的起訴期的規(guī)定。

        （三）實(shí)踐中存在的問(wèn)題

        按筆者的觀(guān)點(diǎn)，認(rèn)為責(zé)令限期拆除應(yīng)有六十天的復(fù)議期，即行政機(jī)關(guān)在責(zé)令限期拆除決定下達(dá)十五日后還必須待決定下達(dá)后六十天的復(fù)議期滿(mǎn)方能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，并且在實(shí)踐中，可以肯定地說(shuō)，百分之八十的法院都是待復(fù)議期滿(mǎn)后才會(huì)受理案件。那么土地管理法第八十三條就無(wú)法達(dá)到該條條款制定的目的，該條所規(guī)定的十五天的起訴期也形同虛設(shè)。土地管理法第八十三條作此特別規(guī)定，旨在及時(shí)制止違法行為，減少違法損失，降低執(zhí)法成本和提高執(zhí)法效率，以免出現(xiàn)行政和司法資源的浪費(fèi)。例如本文開(kāi)篇的案例，付某本就抗拒縣國(guó)土資源局執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)的執(zhí)法，其一邊接受監(jiān)察大隊(duì)的調(diào)查一邊修建房屋，文書(shū)照樣簽，房子照樣建。若等到六十天的復(fù)議期滿(mǎn)，付某的房屋早已修建完畢，縣國(guó)土資源局如在六十天后申請(qǐng)法院執(zhí)行，法院得花費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力拆除付某的房屋，不僅嚴(yán)重浪費(fèi)司法資源，而且容易引發(fā)當(dāng)事人的暴力抗法，激化矛盾。但行政復(fù)議法第九條本著利于當(dāng)事人的原則規(guī)定當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議期限可以超過(guò)自知道具體行政行為之日起的六十日（即法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過(guò)六十日的除外），但不能少于六十日。因此哪怕是土地管理法也不能對(duì)責(zé)令限期拆除作出復(fù)議期少于六十日的規(guī)定。同時(shí)在司法實(shí)踐中，在當(dāng)前和諧社會(huì)的大背景下，法院對(duì)拆除房屋等重大執(zhí)行把關(guān)比較嚴(yán)格，審查比較謹(jǐn)慎，對(duì)于沒(méi)過(guò)復(fù)議期限的責(zé)令限期拆除的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)一般都不會(huì)受理。故，筆者認(rèn)為，土地管理法第八十三條存在一定的漏洞，雖縮短了起訴期限，但是兩個(gè)月的復(fù)議期也使得該條的立法目的難以實(shí)現(xiàn)。

        四、結(jié)語(yǔ)

        當(dāng)前我國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)矛盾日益尖銳，法院作為矛盾解決的載體，處于風(fēng)口浪尖的地位。法院辦案必須以法律為依據(jù)，因此，必須有一套完整的法律來(lái)保障法院正確行使其職能，從而達(dá)到以司法維護(hù)公平與正義，進(jìn)而更好地服務(wù)社會(huì)的目的?！吨腥A人民共和土地管理法》第八十三條對(duì)責(zé)令限期拆除的規(guī)定旨在節(jié)約司法資源，提高執(zhí)法效率，但由于立法的不統(tǒng)一，使得該條款的特別規(guī)定無(wú)法付諸實(shí)踐。作為一名實(shí)務(wù)工作者，筆者希望在以后的立法中，能對(duì)該條予以改進(jìn)，使之能真正運(yùn)用到實(shí)踐中，能實(shí)現(xiàn)其根本的立法宗旨，同時(shí)也希望最大限度地解決各部門(mén)法之間的沖突，實(shí)現(xiàn)立法的統(tǒng)一。

編輯：李 煒    

文章出處：麻陽(yáng)法院