資本是經(jīng)濟生活中的權力，權力是政治生活中的資本。作為政治生活的核心要素，權力與權力之間形成的權力結構及其運行所形成的權力過程決定了一個國家公權力體制的基本形態(tài)。反過來，以“權力結構-權力過程”為分析框架，便于把握一國公權力體制的整體面貌和發(fā)展邏輯。在美國，三權分立的政治性分權是其公權力體制的核心特征，立法權、行政權、司法權形成了相互分立且制衡的權力關系。在中國，黨和國家盡管明確否定了西方政治性分權體制，但確在持續(xù)探索適合中國國情的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制，努力構建中國特色的功能性分權體系。基于此，認識、理解中國特色的功能性分權體系就顯得尤為重要。從理論發(fā)展的角度來看，中國特色功能性分權是否推動了政治學分權理論的演進？其目標、對象、特征、機制如何？與此同時，從“結構-過程”的雙重維度出發(fā)闡釋中國特色功能性分權體系中的制約與協(xié)調(diào)機制，也便于審視中國公權力體制尚待完善之處，助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

對于公權力體制，可以從國家建構邏輯與政治發(fā)展邏輯兩個維度來考察。所謂國家建構邏輯，是指公權力體制設計的初始邏輯；所謂政治發(fā)展邏輯，是指公權力體制基于政治運行環(huán)境變化進行調(diào)試的邏輯。在這兩種邏輯之下，公權力體制的目標及其產(chǎn)生的機制會有所不同。從國家建構邏輯來看，美國建國時期公權力體制設計的核心目標是防止公權力濫用專斷，基于這種考慮設計了權力主體之間相互分立且滲透重疊形成制衡關系的方式來保證其初衷的實現(xiàn)，即將政治權力分為立法權、行政權、司法權，并形成相互制衡的公權力體制；除此之外，為了防止立法權專斷和平衡各種利益，又將國會分為參議院和眾議院。美國建國至今，盡管出現(xiàn)了19世紀20年代至19世紀80年代諸如政黨分贓制對權力分立體制的部分削弱、公共工程建設中的官商合謀等腐敗問題，但從總體上來看權力確實得到了有效的限制，起到了防止權力濫用專斷的作用。然而，國家建構邏輯的體制設計會與變化的政治環(huán)境產(chǎn)生不適，在美國由于權力的分立制衡，導致了權力運行的牽絆過多，無法充分發(fā)揮公權力的整體運行效率。這從美國聯(lián)邦政府的經(jīng)常性停擺即可看出，據(jù)不完全統(tǒng)計美國自1976年以來聯(lián)邦政府停擺20余次，最長停擺天數(shù)為35天。政府停擺即是立法權對行政權、兩黨之間制衡關系的典型表現(xiàn)。有學者指出三權分立體制失敗了，因為它設置了太多的否決權，使得聯(lián)邦政府無法有效運作，到了二十世紀，很明顯這一體制使得一個國家不可能有效地管理國民經(jīng)濟，提供社會福利，也不可能保護國家不受外來威脅。基于此，國家建構邏輯逐漸失效，政治體制呼喚政治發(fā)展邏輯，要求不僅注重防止公權力的濫用專斷，而且要注重提高公權力運行效率，實現(xiàn)防止權力濫用專斷與提高公權力運行效率的雙重目標。在美國，表現(xiàn)為整體上保持三權分立制衡的政治體制，但行政權擴張、行政內(nèi)部集權可以迅速地對復雜的行政事務做出及時的反應以激活政府效率，建立各種跨部門、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)組織以保障效率等?？傮w而言，三權分立的政治性分權的國家建構邏輯是防止公權力濫用專斷，而政治發(fā)展邏輯則是兼顧防止權力濫用專斷與保障權力運行效率的，為之也形成了多種相適應的體制機制。

與美國不同，中國國家建構的邏輯是維持政權和社會穩(wěn)定、擴大生產(chǎn)，在這種目標導向下形成了政治權力集中統(tǒng)一于中國共產(chǎn)黨的公權力體制?？偟膩碚f，在這種邏輯下新中國成立尤其是改革開放后實現(xiàn)了經(jīng)濟的飛躍式發(fā)展，其根本原因在于“有為政府與有效市場”的良好運作，有為政府就集中體現(xiàn)為公權力運行的有效性和運行效率的提升。中國公權力運行的有效性與權力運行效率的提升主要是通過政治權力集中與治理權力分散來實現(xiàn)的。政治權力集中主要體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨對于國家建設和社會建設的統(tǒng)一領導，其特征是目標統(tǒng)一、力量集中，優(yōu)勢在于有利于治理環(huán)境的優(yōu)化以及決策效率、決策權威性的提升，從而為提高權力運行效率提供基礎。治理權力分散主要體現(xiàn)在國家權力統(tǒng)一不分割的前提下通過專業(yè)化分工的形式構建起權力之間的協(xié)作體系，其表現(xiàn)形式有組織內(nèi)分權、央地分權、部門分權等，其優(yōu)勢在于通過分工專業(yè)化提升執(zhí)行效率。概而言之，中國公權力運行效率提升的關鍵在于巧妙地將集權與分權實現(xiàn)了很好的融合，形成了集權與分權相互配合與支持的關系。然而，高效的權力運行效率并不能掩蓋權力被濫用、權力專斷的現(xiàn)實。從實踐來看，中國的腐敗曝光率、腐敗發(fā)生率高居不下，這進一步印證了我國權力有效運行下濫用專斷的嚴重性。因此，近年來我國正在推進的健全黨和國家監(jiān)督體系的實踐探索就是為了解決公權力濫用專斷的問題，力圖由國家建構邏輯轉(zhuǎn)換為政治發(fā)展邏輯，即既保障權力運行效率又防止權力濫用專斷。在政治發(fā)展邏輯的導向下，試圖形成中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領導下的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構與運行機制，我們稱之為“功能性分權體制”。

盡管中美兩國在很多方面都存在巨大差異，但兩國政治體制的設計及運行蘊含著權力的一般邏輯。第一，集權與分權都能夠?qū)嗔\行效率的提升產(chǎn)生正向效應，但其前提是要對權力本身的類別以及權力運行的環(huán)節(jié)加以區(qū)分。政治權力的集權可以保證良好的權力運行環(huán)境，從而為決策效率、執(zhí)行效率以及監(jiān)督效率的提升提供良好的制度環(huán)境，其權威性本身也可以助推效率的提升。除此之外，在公共品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)集權也有其合理性，集權便于通過對權力過程的及時控制與內(nèi)部協(xié)調(diào)提高效率。分權對于權力運行效率的提升主要體現(xiàn)在治理環(huán)節(jié)，通過專業(yè)化分工提高權力運行的科學化程度，從而提高效率。第二，分權制衡與監(jiān)督對防止權力濫用專斷有正向效應?！皺嗔е赂瘮?，絕對的權力導致絕對的腐敗”，將權力分解開來，構建起權力聯(lián)系，可以有效壓縮權力濫用專斷的空間?？偟膩碚f，從現(xiàn)有的政治實踐來看，提升權力運行效率的方式是集權與分權融合且分權中協(xié)調(diào)，防止權力濫用專斷的方式通常是權力分立且制約。

在當代中國，提高權力運行效率與防止權力濫用專斷是功能性分權體系的雙重目標，需要依靠集權與分權、制約與協(xié)調(diào)機制的合理配置來實現(xiàn)。詳細地說，政治權力的集中統(tǒng)一既可以保證公權力運行環(huán)境的穩(wěn)定，還可以保證目標統(tǒng)一、力量集中、決策有力，以提高公權力運行效率；與此同時，決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權之間的權力分離有助于分解繁雜的公共事務，以專業(yè)化、科學化的方式運行公權力，并且在分離的基礎上建立起多元的協(xié)調(diào)機制，以避免權力分立的碎片化導致運行效率的喪失。當然，防止權力濫用專斷也同樣重要，將決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權分離且構建起制約關系可以較好地發(fā)揮作用。同時，在決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個權力環(huán)節(jié)都引入民主化和科學化機制也可以避免因信息等問題導致的權力運行失誤?？偟膩碚f，制約與協(xié)調(diào)，兼之以集權與分權是實現(xiàn)雙重目標的可行路徑，功能性分權體系正是在這一路徑上探索。

在當代中國，保障權力運行效率與防止權力濫用專斷對于政治發(fā)展至關重要。中國特色功能性分權體系正是為了實現(xiàn)這一雙重目標而展開的實踐探索，即構建集權與分權、制約與協(xié)調(diào)合理配置的公權力體制。那么，功能性分權的對象、要義以及特征是需要回答的基本問題。

什么是政府？這是政府研究最為重要且基礎的問題。實際上，我國關于“政府”有三個不同的理解，分別是government、state和“黨和國家”。government即人民政府，是指行使行政權的國家機關；state是與市場和社會相對應的政治國家的概念；在我國，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨行使國家職能，“黨和國家”事實上是一個有機的整體性組織，而不是“黨”與“國家”的簡單組合，為了體現(xiàn)“黨和國家”的整體性，我們將“黨和國家”稱之為“廣義政府”，這是具有中國特色的政府概念，在廣義政府中，執(zhí)政黨和其領導的國家機關處于同一個政治過程。

在美國等西方國家，“國家”包括立法機關、行政機關和司法機關，分別行使立法權、行政權和司法權。隨著這種研究視野傳入中國，中國學者也多在這一層面上進行研究，探討三種權力的屬性以及三種權力之間的關系。但實際上，中國場景中的“國家”抑或是“政府”的概念應該得到擴展，這是因為中國共產(chǎn)黨在整個公權力體制中處于核心地位，甚至是公權力主體之一，不將中國共產(chǎn)黨納入中國公權力體系是脫離實際的。近年來，將中國共產(chǎn)黨納入中國公權力體制在學界獲得愈來愈廣泛的認同，一些學者認為中國共產(chǎn)黨是理解當代中國政治的鑰匙，主張“將黨帶回來”，提出“黨政體制”的概括，并指出黨政體制的基本特征是黨的一元化領導，即權力中心的唯一性、權力結構的集中性、權力形態(tài)的統(tǒng)合性；“政黨”嵌入“國家結構”的方式有設置黨組、歸口管理、領導小組、黨的干部在國家機構中任職、“一套機構、兩塊牌子”、合署辦公等。還有學者認為黨的領導權與全國人大的立法權、國務院的行政權、人民政協(xié)的協(xié)商權、最高人民法院和最高人民檢察院的司法權、中央軍委的軍事權、國家監(jiān)察委的監(jiān)察權一同形成了“七權分工”的政治體制?？偟膩碚f，在現(xiàn)代西方國家，政黨與國家的聯(lián)系體現(xiàn)在政黨是社會意見集中、反饋以及選舉國家機關公務人員的工具，是選舉型政黨，具備“代表功能”和“表達功能”，不在公權力體制中發(fā)揮直接作用。不過，中國共產(chǎn)黨不僅發(fā)揮著集中反饋民意、舉薦候選人的功能，更重要的是在國家治理中是核心主體，即中國共產(chǎn)黨具備了代表與表達、整合與分配、服務與引領三重角色與功能的復合定位。除此之外，中國共產(chǎn)黨還具有治理功能，整個國家治理體系以政黨為中軸而構建，整個國家治理過程由政黨主導而展開?？傊袊伯a(chǎn)黨和各國家機關共同形成了“廣義政府”的公權力體制，在國家治理中發(fā)揮整體性作用。

由上可知，包括中國共產(chǎn)黨和各國家機關在內(nèi)的“廣義政府”是實際上的中國公權力體制的組成部分。那么如何認識、分析、理解“廣義政府”這一公權力體制是至關重要的。在傳統(tǒng)的公權力體制研究中，通常會采用“立法-行政-司法”的分析框架，而中國共產(chǎn)黨的權力顯然已經(jīng)超出了“立法-行政-司法”的分析框架，除此之外新成立的監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權也無法被涵蓋其中?；诖耍詸嗔Y構的視角定義的“立法-行政-司法”的分析框架對于中國廣義政府公權力體制的解釋力漸低。但可以換種思路，以權力功能的視角構建的“決策-執(zhí)行-監(jiān)督”的分析框架來解釋廣義政府，也許更有解釋力。這是由于任何一項事務完成的本質(zhì)上都是某一功能的實現(xiàn)，從“決策功能-執(zhí)行功能-監(jiān)督功能”的視角來審視廣義政府權力結構與權力過程，對于認識中國廣義政府有著特別的意義。

如上文所述，廣義政府是中國政治體制的實際形態(tài)，是中國特色功能性分權的對象。需要注意的是，中國特色功能性分權體系并非意味著中國的公權力體制是完全的分權政體。具體來說，中國特色功能性分權體系的基本要義在于政治集權與組織分權兩方面，政治集權是功能性分權體系的基本前提，組織分權是功能性分權的主要表現(xiàn)形式。政治集權主要體現(xiàn)在黨的集中統(tǒng)一領導、黨委根本決策以及黨管干部等。國家權力分工協(xié)作不分立制衡的根本就在于黨的領導為國家權力整合提供了平臺，所有國家權力在黨的集中統(tǒng)一領導下開展工作。有學者指出，維持中國大一統(tǒng)（政治共同體）的有效方式是政治集權，這也意味著對西方多黨競爭式民主政治的排斥。

組織分權是指在中國共產(chǎn)黨對政治權力的集中統(tǒng)一領導之下進行的組織內(nèi)部基于有效治理的分權。組織內(nèi)分權集中表現(xiàn)在委員會制度，例如政治局常委分別擔任人大、人民政府、政協(xié)等國家機關負責人，以集體決策機制保障一旦政治局常委之間達成共識，再付諸表決或者實施，就不會出現(xiàn)根本性的分裂與對立。這也就從制度設計上避免了美國的“否決政治”，使得政治局常委會實際上是不同國家機關在最高層面的分工協(xié)調(diào)平臺，形成了中國獨特的分工而不分立的政治體制。需要說明的是，委員會制的組織內(nèi)分權安排不僅是在中央層面運行，在地方上也普遍施行。此外，不少地方為了防止主要領導在決策過程中出現(xiàn)權力過度集中的現(xiàn)象，在權力信息公開的基礎上實行了“五個不分管制度”，對各部門內(nèi)的權力進行了橫向的切割與分離，主要負責領導不直接分管干部人事、財務管理、工程建設、行政審批和物資采購五項工作，該五項工作由領導班子中的其他成員負責分管。其中，分管財務的副職領導不同時分管工程建設項目。最后，組織內(nèi)分權還體現(xiàn)在行政系統(tǒng)中行政正職與多位副職分管不同的業(yè)務工作，分管領導在分管業(yè)務領域有較大的管理權和決定權，行政正職也不能直接任免行政副職。就此來看，中國的行政系統(tǒng)不是集權而是相對分權的，體現(xiàn)為組織內(nèi)部的分權治理。與此不同，美國則幾乎不存在這種組織內(nèi)分權，美國的行政系統(tǒng)內(nèi)部較為集權，據(jù)鄢一龍統(tǒng)計，美國總統(tǒng)可以任命7000多名的政府官員，包括數(shù)百名聯(lián)邦法官、軍事和外交領域的最高領導，其中只有500名左右需要參議院批準。

決策、執(zhí)行、監(jiān)督是任何現(xiàn)代管理活動都具備的三種功能，“功能性分權”強調(diào)權力分立的功能屬性，而非權力分立的主體屬性。中國特色功能性分權體系中同一權力主體可能承擔多種功能，在不同的權力運行環(huán)節(jié)發(fā)揮著不同的功能，或決策或執(zhí)行或監(jiān)督。這種多功能性是由于權力主體之間存在相對性和嵌套性的特征，舉例來說，某市委相對于省委行使執(zhí)行權，相對于所屬縣區(qū)行使決策權。功能的相對性在廣義政府內(nèi)部又體現(xiàn)為同級人民政府相對于同級黨委和人大行使執(zhí)行權，相對于下級人民政府行使決策權，這種多功能性和功能的相對性如圖1所示。當然，監(jiān)督功能需要區(qū)分為業(yè)務監(jiān)督和廉政司法監(jiān)督，業(yè)務監(jiān)督權通常由業(yè)務決策主體行使，廉政司法監(jiān)督則體現(xiàn)出一定的主體性，由紀委監(jiān)委、法院檢察院行使。功能性分權強調(diào)權力主體的多功能性和相對性，將各權力主體置于決策、執(zhí)行、監(jiān)督的權力環(huán)節(jié)中分析其權力關系，同一權力主體在不同的權力環(huán)節(jié)所行使的權力類型是不同的。

功能性分權體系的另一特征是嵌套性，是指在決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權行使中又存在另一層次的決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權。具體說來，決策中的決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權，執(zhí)行中的決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權，監(jiān)督中的決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權。例如，一項決策的做出會經(jīng)過決策提議、決策執(zhí)行與決策監(jiān)督等環(huán)節(jié)，一項決策的執(zhí)行也會經(jīng)過執(zhí)行中的決策、對執(zhí)行中決策的執(zhí)行以及監(jiān)督等。除此之外，嵌套性還體現(xiàn)在雙層的權力結構，即一是決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權所形成的權力結構，二是決策權內(nèi)部結構、執(zhí)行權內(nèi)部結構、監(jiān)督權內(nèi)部結構，如圖1所示?；诖?，在功能性分權制約與協(xié)調(diào)機制設計的時候要注意其嵌套性特征，從兩個層面出發(fā)，一個層面是決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權之間的相互制約與協(xié)調(diào)，另一層面是決策權內(nèi)部、執(zhí)行權內(nèi)部、監(jiān)督權內(nèi)部主體間的相互制約與協(xié)調(diào)。另外，“決策-執(zhí)行-監(jiān)督”三分的功能性分權體系不僅指權力的橫向結構與運行，也包括權力的縱向結構與運行。

中國特色功能性分權的對象是廣義政府，其基本要義是政治集權與組織分權，核心特征是功能性與嵌套性。中國由于執(zhí)政黨的統(tǒng)一領導，立法機關、行政機關和司法機關有分工，但不存在權力相互制衡的政治性分權關系。不過在政治發(fā)展邏輯的導向下，中國特色功能性分權體系中也逐步建立起一些制約和協(xié)調(diào)機制，且這種制約與協(xié)調(diào)機制是在中國功能性分權體系權力結構和權力過程的雙重維度上同時體現(xiàn)的。在這里，“制約”至少可以有三重理解：一是來自制度規(guī)則的約束，通常表現(xiàn)在權力的制度化配置，意即任一事項的完成都是需要由特定的權力主體經(jīng)過法定程序才能完成，而并非獨斷專權、任意為之；二是來自其他主體的約束，如全方位的監(jiān)督；三是基于事權分離的雙向限制，權力主體共同參與到權力過程中，任何單一權力主體都無法擁有完整事權。所謂協(xié)調(diào)，是指參與活動多主體行為的同步化、合作化，通過有效配合達到共同追求的效果。協(xié)調(diào)機制也可以有內(nèi)部協(xié)調(diào)、外部協(xié)調(diào)和混合協(xié)調(diào)之分，內(nèi)部協(xié)調(diào)又可稱為“互動式協(xié)調(diào)”，即權力主體通過行為銜接與互動進行的功能協(xié)調(diào)；外部協(xié)調(diào)又可稱為“介入式協(xié)調(diào)”，即賦予一個獨立的權力主體對其他權力主體及其功能進行協(xié)調(diào)；混合協(xié)調(diào)是指兼具互動式協(xié)調(diào)和介入式協(xié)調(diào)的特征，在互動行為主體中指定牽頭協(xié)調(diào)主體進行功能協(xié)調(diào)。組織功能的實現(xiàn)取決于權力結構與權力過程。所謂權力結構，本質(zhì)上是一種由不同權力主體相互聯(lián)系而形成的相對穩(wěn)定的、靜態(tài)的關系模式。本文試圖用“五年規(guī)劃”制定的例子窺探中國功能性分權體系的權力結構與權力過程以及其間的制約與協(xié)調(diào)機制。之所以選擇“五年規(guī)劃”制定為例，是因為五年規(guī)劃具有代表性，與其他黨和國家重大事項（黨和國家機構改革、監(jiān)察體制改革、中央經(jīng)濟工作會議等）具有一致性；同時，五年規(guī)劃制定還具有主體上的廣泛性，幾乎囊括了所有的黨和國家機關和民主政治力量，最能夠反映出中國公權力體制的諸多情況。

在中國，權力的絕對集中已不復存在，實踐中初步形成了中國特色的功能性分權體系。在功能性分權體系中，權力結構層面現(xiàn)有的制約機制突出體現(xiàn)為權力的制度化配置和內(nèi)外部力量對公權力的約束。

權力的制度化配置主要是指權力結構不是任意變動的，不以個人意志為轉(zhuǎn)移，有一套制度化、法律化的穩(wěn)定的權力配置體系將權力主體和行為流程進行限制?！拔迥暌?guī)劃”的制定過程可以體現(xiàn)制度化的權力配置體系，當然，這種制度化的權力配置體系不僅在“五年規(guī)劃”中有所體現(xiàn)，在幾乎所有的黨和國家重大事項中都是如此，因此這套體系是具有穩(wěn)定性的。當前，“五年規(guī)劃”的制定流程現(xiàn)已呈現(xiàn)出如圖2所示的穩(wěn)定的結構，這一穩(wěn)定的結構使得內(nèi)部的各權力主體受到一定程度的約束。從參與主體來看，中國共產(chǎn)黨中央政治局、全國人大、國務院等黨和國家機關都參與其中，且呈現(xiàn)出一定的制度性。國務院發(fā)改委負責制定前期的調(diào)研總結與思路準備工作，中央政治局擬定《建議》，國務院《綱要》起草小組根據(jù)《建議》起草《綱要》，全國人大負責審議通過，國務院根據(jù)《綱要》制定《任務和工作分工》，各部門據(jù)此執(zhí)行?？梢钥闯?，在整個“五年規(guī)劃”制定中，黨的中央政治局和全國人大實質(zhì)上行使的是決策權，國務院相對于黨的中央政治局和全國人大而言行使的是執(zhí)行權，這是制度化的權力配置。從制定流程來看，制度化的權力配置還體現(xiàn)在流程的穩(wěn)定性，以程序制約權力?！拔迥暌?guī)劃”的制定依據(jù)“發(fā)改委→中央政治局→《綱要》起草小組→全國人大審議→國務院制定分工執(zhí)行計劃”的流程施行?？傊?，制度化的權力配置可以對功能性分權體系中各權力主體形成一定的制約作用。

內(nèi)外部力量對決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的約束是功能性分權權力結構中制約機制的第二個體現(xiàn)，這種制約既體現(xiàn)在公權力體系內(nèi)部的約束也包括外部力量對公權力的約束。具體來說，內(nèi)部約束主要包括紀檢監(jiān)督、國家監(jiān)察、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、人大監(jiān)督；其中紀檢監(jiān)督、國家監(jiān)察和司法監(jiān)督作為獨立的監(jiān)督機關對決策、執(zhí)行、監(jiān)督過程中公權力的違紀違法行為進行約束；人大監(jiān)督以及上下級之間的約束通常是基于業(yè)務決策、業(yè)務執(zhí)行以及業(yè)務監(jiān)督的約束。外部約束主要包括民主黨派監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公民監(jiān)督、網(wǎng)民監(jiān)督、社會組織監(jiān)督等。這些外部約束具有及時性，在決策、執(zhí)行、監(jiān)督的任何一個環(huán)節(jié)都可以發(fā)揮作用?？傮w而言，中國功能性分權權力結構層面的制約機制更多的體現(xiàn)在權力的制度化配置帶來的約束以及內(nèi)外部力量對公權力的約束，而非基于事權分離的雙向限制式制約，不具有雙向?qū)ΨQ性等特點。

權力結構層面制約機制的建立意在防止權力的濫用專斷，而協(xié)調(diào)機制的建立意在保障和提高權力運行效率?？偟膩碚f，在權力結構層面，功能性分權體系的協(xié)調(diào)機制主要有介入式協(xié)調(diào)機制和互動式協(xié)調(diào)機制兩種。

介入式協(xié)調(diào)機制在權力結構維度主要體現(xiàn)為黨的系統(tǒng)與集體決策機制。在中國，中國共產(chǎn)黨為了加強對國家的領導，成立了多個“系統(tǒng)”。在中央層面上，每一個主要的系統(tǒng)都由一位政治局常委領導。在省一級，這一職能由省委常委的每位成員承擔。例如，地方上省委書記通常兼任省人大常委會主任，省委副書記兼任省長，其他常委也都兼任紀委書記、組織部部長、宣傳部部長、重要地市書記等職。所以，常委制度與黨的系統(tǒng)的制度化對接為決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權之間的協(xié)調(diào)提供了平臺。與此同時，集體決策又為常委之間的討論協(xié)調(diào)提供了平臺，這種決策體制是中國政治體制的中樞系統(tǒng)，也是決定中國發(fā)展的關鍵因素。換言之，不同的廣義政府部門可以通過集體決策進行協(xié)調(diào)，同時也廣泛吸取各執(zhí)行部門、監(jiān)督部門的意見，從而做出合理決策。如此做法，不僅可以體現(xiàn)決策的民主性、科學性，還可以增強決策的可執(zhí)行性。

互動式協(xié)調(diào)機制在權力結構維度主要體現(xiàn)為黨組協(xié)調(diào)機制。黨組是黨在中央和地方國家機關、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織、社會組織和其他組織領導機關中設立的領導機構，在本單位發(fā)揮領導核心作用。黨組的設立一般應當由黨的中央委員會或者本級黨的地方委員會審批，黨組事實上全盤負責政府機關里的行政工作，黨組書記對部門的重要事務有最終發(fā)言權，并通常批準和發(fā)布重要的文件，黨組的主要目的是監(jiān)督它所屬政府機構的一些重要舉措（如政策制定、政策執(zhí)行和人事任免）。實際上，從橫向來看，作為決策者的黨委可以通過設置在其他國家機關的黨組進行決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權之間的協(xié)調(diào)。

所謂權力過程，是指權力主體為了實現(xiàn)權力目的所需執(zhí)行的一系列相互聯(lián)系的行為和活動，這些行為和活動在時間上相互連接、在空間上環(huán)環(huán)相扣。從本質(zhì)上來講，權力結構和權力過程是兩個不同的分析視角，但其分析對象是一致的。對中國公權力體制進行審視，權力結構可以看到穩(wěn)定的權力關系，權力過程可以看到權力關系的運行形態(tài)。在功能性分權理論視角下，權力過程維度中制約與協(xié)調(diào)機制的設計就突出體現(xiàn)為多種程序性機制。

如前文所述，功能性分權具有嵌套性特征，功能性分權體系權力過程中的制約機制也有嵌套性多層次特征：第一，決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權之間的制約機制；第二，決策權內(nèi)部、執(zhí)行權內(nèi)部、監(jiān)督權內(nèi)部各自的制約機制。在第一層面，主要包括決策權主體對執(zhí)行權主體的績效評估與執(zhí)行權主體對決策的靈活執(zhí)行，決策權主體對執(zhí)行權主體的命令與執(zhí)行權主體在執(zhí)行中的自主性，當然監(jiān)督權主體對決策和執(zhí)行的過程監(jiān)督也形成了三者之間的制約關系。

在第二層面，權力過程中的制約機制需要從決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三個方面分別探討。第一，在我國廣義政府中，決策權內(nèi)部的制約機制主要是指黨委與人大的間接性制約機制。黨委和人大同屬于決策權體系中，黨委行使決議權、人大行使決定權，共同組成決策權結構。在決策權運行過程中，二者可在人事任免、立法以及預算等方面進行否決、制約。如在“十二五”規(guī)劃制定中，人大曾對依據(jù)黨委《建議》撰寫的《綱要》進行微調(diào)，包括內(nèi)容分類和具體指標的設定，這實質(zhì)上是一種制約。第二，執(zhí)行權內(nèi)部的制約包括多個執(zhí)行權主體的相互制約和外部權力對執(zhí)行權的制約。在我國，多個執(zhí)行權主體的相互制約機制可分為因競爭產(chǎn)生的制約（如地區(qū)競爭、部門競爭）和因目標差異產(chǎn)生的制約（對于部門交叉事務的不同目標導向）；外部權力對執(zhí)行權的制約主要表現(xiàn)為雙重從屬機制，即既受同級國家權力機關的領導又受上級主管機關領導的制度，這使得執(zhí)行機關必須綜合兩種意見進行公共事務的執(zhí)行，這也體現(xiàn)了執(zhí)行意見的博弈與制約。第三，監(jiān)督權內(nèi)部的制約是指監(jiān)督權主體之間的制約，其主要的機制是否決機制，如監(jiān)察委有監(jiān)督、調(diào)查、處置等職權，對于調(diào)查得來的證據(jù)，可以直接提交給司法機關作為審判證據(jù)。但是，若司法機關若認定監(jiān)察委需要補充核實的，應當退回監(jiān)察機關補充調(diào)查。除此之外，中國的公、檢、法三大執(zhí)法機關形成了相互制約的關系。另外，對監(jiān)督缺失的追究或過度、錯誤行使監(jiān)督權的追究等責任追究機制也是監(jiān)督權內(nèi)部常用的制約機制?？偟膩碚f，在權力過程維度，制約機制在不同層面、不同權力類別內(nèi)部都有不同的表現(xiàn)形式，但最重要也是最為基礎的制約是程序制約，這在法治中國的建設過程中也在逐步地完善。

與制約機制一致，功能性分權體系權力過程中的協(xié)調(diào)機制也分為兩個層面。在第一層面，決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權之間的協(xié)調(diào)主要為介入式協(xié)調(diào)。例如，成立特定事項的領導小組和議事協(xié)調(diào)機構（領導小組成員通常涉及多個部門，如黨委、人民政府、紀委監(jiān)委等），試圖通過組織化的方式為決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權提供協(xié)調(diào)的平臺，通常在重大工程項目或國家重大改革中會頻繁出現(xiàn)，如中央全面深化改革委員會（領導小組）、中央財經(jīng)領導小組、中央社會治安綜合治理委員會等。同時，各黨政部門黨組向上級黨委進行工作報告或請示也便于黨委進行決策和對其他執(zhí)行與監(jiān)督部門開展協(xié)調(diào)工作。

在第二層面，權力過程中的協(xié)調(diào)機制需要從決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三個方面分別探討。決策權內(nèi)部的協(xié)調(diào)主要為互動式協(xié)調(diào)，黨委和人大在人事任免、立法、預算等方面進行多次溝通，以確保決策的正確性，目前二者之間協(xié)調(diào)的制度化水平還有待在互動式協(xié)調(diào)的路徑中進一步完善。執(zhí)行權內(nèi)部的協(xié)調(diào)機制較為豐富，兼具互動式協(xié)調(diào)、介入式協(xié)調(diào)與混合協(xié)調(diào)。互動式協(xié)調(diào)和混合協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在職責分工與牽頭負責機制，即人民政府作為主要的執(zhí)行權行使主體，在決策制定之后，需要對決策的任務進行任務劃分并對其進行職責分工，在執(zhí)行中進行部門協(xié)調(diào)。由于公共事務本身是復雜的，即使在任務劃分之后也必然會存在一項公共事務多部門執(zhí)行的情況，這就需要指定一個牽頭負責部門，由其來負責協(xié)調(diào)各相關部門關系，敦促公共事務的順利執(zhí)行，以便執(zhí)行任務之間進行協(xié)調(diào)，從而保證總體決策任務的全部執(zhí)行，這在五年規(guī)劃的執(zhí)行過程中十分普遍。介入式協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)為通過領導小組與聯(lián)席會議等形式將各部門或各地區(qū)政府意見集中到一起，統(tǒng)一協(xié)調(diào)問題，以便及時調(diào)度、安排、研究、處理重大問題，及時交流和溝通思想，統(tǒng)一行動，提高工作效率。在“十二五”規(guī)劃中，為了加快京津冀一體化，成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組，多次召開地區(qū)聯(lián)席會議、黨政聯(lián)席會議等。監(jiān)督權內(nèi)部的協(xié)調(diào)主要為互動式協(xié)調(diào)，即各種監(jiān)督權主體通過業(yè)務銜接與互動進行功能協(xié)調(diào)，如國家監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察委的合法搜集取證可以直接作為法院/檢察院的審判證據(jù)，這就極大地增強了監(jiān)督合力。

權力是政治的基本要素，由權力構成的權力結構與權力過程是極為復雜的。宏觀地看，不同配置形態(tài)的權力結構和權力過程共同形塑了不同的公權力體制。在美國，立法權、行政權、司法權既相互分立又相互制衡的權力結構及其運行機制形成了政治性分權的公權力體制；實踐和理論都證明，政治性分權的公權力體制不適合中國。然而，我國并不否定分權與制約的實踐價值。從公權力運行的一般規(guī)律來看，要想實現(xiàn)提高權力運行效率和防止權力濫用專斷的雙重目標，在中國最合適的路徑是集權與分權、制約與協(xié)調(diào)機制的合理配置?；诖?，近年來中國的政治實踐正在探索中國共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領導下的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制，力圖通過決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力實現(xiàn)提高權力運行效率與防止權力濫用專斷的雙重目標，我們將之概括為“中國特色功能性分權體系”。在這個體系中，功能性分權的對象是廣義政府（即黨和國家的統(tǒng)合整體），在廣義政府內(nèi)部進行決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的橫向與縱向劃分；功能性分權的基本要義是政治集權與組織分權，政治集權體現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨對國家與社會建設的統(tǒng)一集中領導，組織分權則是基于有效治理的分權；功能性分權的核心特征是功能性和嵌套性，功能性是指權力主體的多功能性和功能的相對性，嵌套性是指決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的層級化形態(tài)。

總體來看，中國特色功能性分權體系呈現(xiàn)出“強協(xié)調(diào)-弱制約”、“強監(jiān)督-弱制約”的特點，在廣義政府內(nèi)部存在著諸多組織化或程序化的協(xié)調(diào)機制，但相對來說制約機制較為缺乏。與此同時，已有的制約機制也多是約束機制（即來自制度與其他力量的約束），而非基于事權分離的雙向強限制。當然，本文所描述的制約與協(xié)調(diào)機制不是中國公權力體制的完整寫照，但確在一定程度上反映了現(xiàn)狀。最后需要再次強調(diào)的是，從權力結構和權力過程來審視、提升功能性分權的合理性、科學性和有效性，建立健全適合中國國情的分權體系，無疑具有極大的政治與理論意義。