我國(guó)的交通基礎(chǔ)設(shè)施基本建設(shè)程序是在改革開(kāi)放后逐步建立起來(lái)的。上世紀(jì)80年代開(kāi)始，為了解決計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，建設(shè)項(xiàng)目先決策后研究、三邊工程、技術(shù)質(zhì)量無(wú)法保障、投資無(wú)法控制等一系列問(wèn)題，建立了以政府審批流程為主導(dǎo)的建設(shè)項(xiàng)目基本建設(shè)程序。近年來(lái)，為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要，我國(guó)各行業(yè)進(jìn)行了很多關(guān)于基本建設(shè)程序合理優(yōu)化的探索和實(shí)踐。本文對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的基本建設(shè)程序，從操作層面進(jìn)行分析，梳理當(dāng)前存在的問(wèn)題，并嘗試提出解決思路，希望能夠起到拋磚引玉的作用。

一、我國(guó)的交通基礎(chǔ)設(shè)施基本建設(shè)程序

交通基礎(chǔ)設(shè)施基本建設(shè)程序按照不同的角度，有不同的劃分方法，較普遍的劃分方式是將建設(shè)程序分為五個(gè)階段：項(xiàng)目提出和研究階段、決策階段、設(shè)計(jì)階段、實(shí)施階段和驗(yàn)收階段。如果將建設(shè)階段繼續(xù)擴(kuò)展，從項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程的角度，還可以加入運(yùn)營(yíng)管養(yǎng)階段，即“5+1”的全周期劃分方式。各階段的主要工作內(nèi)容和作用：

1.項(xiàng)目提出和研究階段。該階段各地方具體操作不盡相同，有的地區(qū)并沒(méi)有該階段，或者非常簡(jiǎn)單。按照北京市的做法，一般為編制項(xiàng)目規(guī)劃條件，開(kāi)展設(shè)計(jì)方案研究等。

該階段項(xiàng)目從政府部門(mén)和建設(shè)單位的想法意圖成為研究方案，項(xiàng)目的功能定位、規(guī)模甚至投資估算初步確定和形成。

2.項(xiàng)目決策階段。依次編制并批復(fù)項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告，按照北京市的要求，該階段還應(yīng)開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水影響評(píng)價(jià)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，出具土地預(yù)審意見(jiàn)等。

該階段即項(xiàng)目的“立項(xiàng)”階段，是建設(shè)程序的核心環(huán)節(jié)，決定項(xiàng)目是否列入建設(shè)計(jì)劃。項(xiàng)目建議書(shū)的作用是研究項(xiàng)目的必要性，可行性研究報(bào)告的作用是研究技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性、社會(huì)效益以及項(xiàng)目資金等主要建設(shè)條件的落實(shí)情況。

3.項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段。依次編制和批復(fù)初步設(shè)計(jì)及概算、施工圖設(shè)計(jì)及概（預(yù)）算，復(fù)雜項(xiàng)目在初步設(shè)計(jì)后還應(yīng)有技術(shù)設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)。該階段項(xiàng)目從設(shè)想成為設(shè)計(jì)圖紙，用地范圍確定，項(xiàng)目投資額確定。

4.項(xiàng)目實(shí)施階段。依次開(kāi)展工程招投標(biāo)、建設(shè)前準(zhǔn)備和工程實(shí)施。該階段項(xiàng)目從圖紙成為工程實(shí)體，項(xiàng)目從前期工作轉(zhuǎn)為項(xiàng)目管理和建設(shè)。

5.項(xiàng)目驗(yàn)收階段。驗(yàn)收一般分為交工驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收。交工驗(yàn)收是承包單位向建設(shè)單位移交工程，竣工驗(yàn)收是試運(yùn)行期（缺陷責(zé)任期）結(jié)束后各部門(mén)聯(lián)合驗(yàn)收。該階段是對(duì)工程的實(shí)體驗(yàn)收，驗(yàn)收后轉(zhuǎn)為運(yùn)營(yíng)管養(yǎng)。

6．運(yùn)營(yíng)管養(yǎng)階段。項(xiàng)目建成后投入社會(huì)運(yùn)營(yíng)服務(wù)，前階段的實(shí)施成果以及問(wèn)題均會(huì)在這一階段反映出來(lái)。

二、當(dāng)前基本建設(shè)程序的問(wèn)題

我國(guó)的交通基礎(chǔ)設(shè)施基本建設(shè)程序，對(duì)解決改革開(kāi)放初期各種建設(shè)問(wèn)題起到了至關(guān)重要的作用，極大的促進(jìn)了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展。實(shí)踐證明，任何違反基本建設(shè)程序的行為，都會(huì)不同程度出現(xiàn)各種問(wèn)題，從而帶來(lái)?yè)p失（篇幅所限，對(duì)于該部分內(nèi)容不做展開(kāi)）。

近年來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的基本條件已發(fā)生根本改變，新形勢(shì)產(chǎn)生新的內(nèi)外部矛盾。當(dāng)前基本建設(shè)程序的問(wèn)題主要有：

1．重審批，輕管理。從第一部分可以看出，當(dāng)前的基本建設(shè)程序，是以政府審批為主線的，或者說(shuō)，一定意義上基本建設(shè)程序等同于審批程序，也就是用審批的方式，達(dá)到對(duì)項(xiàng)目的把握和控制。項(xiàng)目的實(shí)施是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、長(zhǎng)期的和復(fù)雜的過(guò)程，審批是一次性的決策活動(dòng)，這就導(dǎo)致審批不可能解決項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的全部問(wèn)題，需要以項(xiàng)目過(guò)程管理的方式予以補(bǔ)充完善。

有的項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)重審批、輕管理的情況。主要原因是一方面項(xiàng)目單位往往對(duì)項(xiàng)目申報(bào)和審批十分重視，在拿到項(xiàng)目批文后，放松對(duì)項(xiàng)目的管理，認(rèn)為只要不違背批文中明確規(guī)定的事項(xiàng)即可；另一方面審批部門(mén)本著對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和國(guó)家資金負(fù)責(zé)的態(tài)度，在審批責(zé)任的壓力下，越來(lái)越謹(jǐn)慎，審批范圍和內(nèi)容不斷擴(kuò)大和增加。

2．周期長(zhǎng)，重點(diǎn)不突出。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固有的復(fù)雜性，決定研究、設(shè)計(jì)、實(shí)施和審批決策耗時(shí)耗力，同時(shí)，各個(gè)環(huán)節(jié)客觀上也均存在不同程度的效率損耗，導(dǎo)致整個(gè)周期較長(zhǎng)。當(dāng)前我國(guó)的快速發(fā)展形勢(shì)，要求基本建設(shè)程序提高效率，社會(huì)各方也都積極呼吁簡(jiǎn)化程序和壓縮周期。

整個(gè)建設(shè)周期中，各個(gè)環(huán)節(jié)的屬性和特點(diǎn)不同，從基本建設(shè)程序的設(shè)計(jì)上看，各個(gè)階段環(huán)環(huán)相扣，互為因果。每個(gè)環(huán)節(jié)分屬于各個(gè)審批部門(mén)，各部門(mén)各負(fù)其責(zé)，僅重點(diǎn)關(guān)注本部門(mén)的審批要素。但從整個(gè)流程的角度看，缺乏統(tǒng)籌，審批內(nèi)容上重點(diǎn)不夠突出，導(dǎo)致整個(gè)審批過(guò)程效率不高，甚至產(chǎn)生沖突。

3.各環(huán)節(jié)時(shí)間分配不合理。在項(xiàng)目推進(jìn)的全過(guò)程周期中，經(jīng)常出現(xiàn)前期研究和審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，留給設(shè)計(jì)和施工時(shí)間較短的現(xiàn)象。實(shí)際操作中，由于對(duì)項(xiàng)目決策的慎重考慮、審批部門(mén)工作強(qiáng)度大、各部門(mén)意見(jiàn)協(xié)調(diào)難等多種原因，項(xiàng)目審批往往需要反復(fù)權(quán)衡，需要花費(fèi)較多時(shí)間決策。項(xiàng)目批復(fù)后，建設(shè)單位出于工期壓力，不得已壓縮工期，導(dǎo)致設(shè)計(jì)、施工等環(huán)節(jié)時(shí)間相對(duì)緊迫。實(shí)踐證明，不合理的壓縮設(shè)計(jì)和施工時(shí)間，會(huì)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施造成很大影響。

4．各環(huán)節(jié)間存在脫節(jié)現(xiàn)象。當(dāng)前程序的各環(huán)節(jié)主要是以串聯(lián)方式展開(kāi)，局部發(fā)生并聯(lián)關(guān)系。上一環(huán)節(jié)完成后，向下一環(huán)節(jié)移交工作成果。這樣的程序安排，導(dǎo)致下游部門(mén)很難參與前期過(guò)程，而上游部門(mén)也難以照顧到后續(xù)過(guò)程的方方面面，各個(gè)環(huán)節(jié)溝通欠缺，實(shí)際上造成前后脫節(jié)，待發(fā)現(xiàn)問(wèn)題已為時(shí)已晚。

5．缺少科學(xué)的后評(píng)價(jià)。近年來(lái)，項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)已經(jīng)逐漸引起了各界的重視，比如有關(guān)部門(mén)出臺(tái)了關(guān)于后評(píng)價(jià)的有關(guān)規(guī)定，評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要是項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程、項(xiàng)目效果（包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境影響、可持續(xù)能力等）和項(xiàng)目目標(biāo)評(píng)價(jià)等。實(shí)際中，后評(píng)價(jià)的開(kāi)展還未能引起足夠重視，開(kāi)展范圍有限，存在評(píng)價(jià)指標(biāo)不好量化等問(wèn)題，未能真正起到促進(jìn)項(xiàng)目全過(guò)程實(shí)施的作用。

總之，當(dāng)前的流程還存在過(guò)度依賴(lài)審批環(huán)節(jié)，沒(méi)有把項(xiàng)目控制要素分散到管理端和評(píng)價(jià)端，造成“前緊后松”的情況，進(jìn)而導(dǎo)致建設(shè)單位拿到項(xiàng)目后就掉以輕心，加強(qiáng)過(guò)程管理的動(dòng)力不足。項(xiàng)目審批的串聯(lián)性以及重點(diǎn)不突出的特點(diǎn)，造成審批時(shí)間較長(zhǎng)、前后脫節(jié)等問(wèn)題。

三、程序優(yōu)化和科學(xué)的后評(píng)價(jià)

在我國(guó)當(dāng)前快速發(fā)展和交通行業(yè)深入改革的大背景下，交通基礎(chǔ)設(shè)施基本建設(shè)程序有進(jìn)一步優(yōu)化的需要。針對(duì)當(dāng)前建設(shè)程序存在的問(wèn)題，提出如下建議：

1．處理好審批和管理的關(guān)系。審批和管理，是項(xiàng)目全生命周期不可分割的兩個(gè)方面，單靠任一方面，都不能實(shí)現(xiàn)有效的全過(guò)程控制。

在分析審批和管理特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深入研究審批和管理對(duì)工程全過(guò)程實(shí)施所起的作用，厘清哪些問(wèn)題需要在審批環(huán)節(jié)解決，哪些需要在管理過(guò)程中控制。進(jìn)一步明確審批和管理的關(guān)系，將一部分審批職能交給管理端去實(shí)現(xiàn)，這樣一方面可以減輕政府審批環(huán)節(jié)工作負(fù)擔(dān)，優(yōu)化審批流程，一方面可以進(jìn)一步強(qiáng)化管理責(zé)任，加強(qiáng)項(xiàng)目的過(guò)程控制。

2．突出審批重點(diǎn)，壓縮審批流程。在全過(guò)程審批流程中，各個(gè)審批環(huán)節(jié)之間及各審批環(huán)節(jié)內(nèi)部的特點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)不同，審批時(shí)應(yīng)重點(diǎn)突出，對(duì)影響項(xiàng)目效益的決定性要素應(yīng)重點(diǎn)論證分析，對(duì)輔助因素應(yīng)采取多種方式靈活處理，對(duì)技術(shù)性因素應(yīng)主要由專(zhuān)業(yè)部門(mén)進(jìn)行控制。

一般來(lái)說(shuō)，交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)把握的決定性要素有：項(xiàng)目功能、規(guī)模、必要性和可行性、總投資等，決定性要素決定了項(xiàng)目是否可以成立以及項(xiàng)目的框架結(jié)構(gòu)；輔助性因素有：項(xiàng)目環(huán)境影響、土地利用情況、與周邊環(huán)境的協(xié)調(diào)等，輔助性因素制約和影響項(xiàng)目實(shí)施；技術(shù)性因素有：項(xiàng)目合理性、技術(shù)規(guī)范性、創(chuàng)新性等，技術(shù)性因素決定項(xiàng)目的實(shí)施效果、質(zhì)量、安全和能否順利開(kāi)展。

四、優(yōu)化的基本建設(shè)程序

當(dāng)前的基本建設(shè)程序總體上是科學(xué)合理的流程，是經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐檢驗(yàn)的建設(shè)程序，僅需要對(duì)各環(huán)節(jié)的側(cè)重點(diǎn)和關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化。針對(duì)當(dāng)前“5+1”的基本建設(shè)程序提出如下優(yōu)化建議：

建立集中研究、聯(lián)合審批、精細(xì)設(shè)計(jì)和嚴(yán)格施工、運(yùn)營(yíng)提前參與的基本建設(shè)程序：

1.集中研究。在項(xiàng)目研究階段，增加研究深度，同時(shí)將項(xiàng)目決策立項(xiàng)階段的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水影響評(píng)價(jià)、土地預(yù)審意見(jiàn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等技術(shù)咨詢(xún)工作提前到研究階段，盡可能一次性集中解決關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題，為下一階段的聯(lián)合審批提供技術(shù)支持。實(shí)際中，目前的設(shè)計(jì)方案研究深度完全可以滿(mǎn)足這樣的工作需要。適當(dāng)壓縮項(xiàng)目提出和研究階段工作時(shí)間，將該階段的審批為主調(diào)整為咨詢(xún)?yōu)橹鳌?/span>

2.聯(lián)合審批。在前一階段的工作基礎(chǔ)上，將項(xiàng)目決策階段中的串聯(lián)過(guò)程內(nèi)容，調(diào)整為各部門(mén)聯(lián)合審批，共同決策，一次性完成除設(shè)計(jì)內(nèi)容之外的項(xiàng)目決策審批。建立以發(fā)展改革部門(mén)為主，規(guī)劃國(guó)土、環(huán)保、交通等部門(mén)共同參與的審批決策機(jī)制。對(duì)于重大和難點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)該給予充分的研究論證，可考慮引入中介評(píng)估、公眾參與、專(zhuān)家評(píng)議、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等多種方式。

3.精細(xì)設(shè)計(jì)和嚴(yán)格施工。適當(dāng)延長(zhǎng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段的時(shí)間，項(xiàng)目審批應(yīng)以專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)意見(jiàn)為主。這一階段一般涉及很多具體的技術(shù)性工作，具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，工作量巨大，應(yīng)該給予從業(yè)單位足夠的時(shí)間現(xiàn)場(chǎng)勘察和優(yōu)化設(shè)計(jì)，避免工作失誤造成損失。優(yōu)秀的設(shè)計(jì)都需要優(yōu)質(zhì)的施工來(lái)實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)格施工過(guò)程管理，也是建設(shè)程序中的關(guān)鍵。

4.運(yùn)營(yíng)提前參與。應(yīng)該建立后期運(yùn)營(yíng)管養(yǎng)部門(mén)提前參與建設(shè)前期過(guò)程的工作機(jī)制，運(yùn)營(yíng)管理單位至少在設(shè)計(jì)階段就要充分參與進(jìn)來(lái)，并出具明確意見(jiàn)，避免前后脫節(jié)。

五、充分發(fā)揮項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的作用

后評(píng)價(jià)是檢驗(yàn)項(xiàng)目成果的有效手段，也是檢驗(yàn)審批和促進(jìn)管理的重要抓手，應(yīng)當(dāng)予以重視，建議開(kāi)展后評(píng)價(jià)機(jī)制的專(zhuān)項(xiàng)研究，進(jìn)行科學(xué)的后評(píng)價(jià)管理設(shè)計(jì)。

1.后評(píng)價(jià)應(yīng)該評(píng)價(jià)什么？由誰(shuí)來(lái)開(kāi)展？在何時(shí)開(kāi)展？作者認(rèn)為，后評(píng)價(jià)可分為效益評(píng)價(jià)和過(guò)程管理評(píng)價(jià)。效益評(píng)價(jià)一般由發(fā)改和財(cái)政部門(mén)開(kāi)展，國(guó)內(nèi)近年來(lái)有較多實(shí)例，在此不做贅述。過(guò)程管理評(píng)價(jià)是針對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程流程開(kāi)展的，可進(jìn)行設(shè)計(jì)后評(píng)價(jià)，施工后評(píng)價(jià)，管理后評(píng)價(jià)等，主要應(yīng)該由項(xiàng)目建設(shè)單位或主管部門(mén)開(kāi)展。

2.如何建立科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法？這一部分目前的研究和實(shí)踐較少，是后評(píng)價(jià)開(kāi)展的核心內(nèi)容，作者認(rèn)為應(yīng)建立以目標(biāo)和效果為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)體系，目的是通過(guò)后評(píng)價(jià)手段，建立全過(guò)程管理的理念，將項(xiàng)目各參與方的工作成果和項(xiàng)目的成敗聯(lián)系在一起，提高管理效率，解放審批壓力，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程建設(shè)流程的良性循環(huán)。方法上盡可能采用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段、大數(shù)據(jù)的方法等進(jìn)行全過(guò)程評(píng)價(jià)。

3.當(dāng)前建設(shè)程序的后評(píng)價(jià)一般都是在項(xiàng)目建設(shè)完成后開(kāi)始的，為了更好的發(fā)揮后評(píng)價(jià)的作用，項(xiàng)目的評(píng)價(jià)應(yīng)該是貫穿項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程的，項(xiàng)目的建設(shè)者應(yīng)該隨時(shí)都具有后期評(píng)價(jià)的意識(shí)，做好過(guò)程管理和資料留存，為后評(píng)價(jià)的開(kāi)展提供支撐和保障。

結(jié)語(yǔ)：為了適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，有必要對(duì)當(dāng)前交通基礎(chǔ)設(shè)施基本建設(shè)程序進(jìn)行優(yōu)化，主要方向是優(yōu)化審批流程和建立基于效果的后評(píng)價(jià)體系。優(yōu)化審批流程的原則是均衡審批和管理的關(guān)系，集中研究、聯(lián)合審批和加強(qiáng)過(guò)程管理，合理分配各環(huán)節(jié)時(shí)間。建立后評(píng)價(jià)體系的原則是基于使用效果，從實(shí)際出發(fā)，建立科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、可操作的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。