修改前

修改后

第十七條 市場監(jiān)督管理部門對依據(jù)監(jiān)督檢查職權(quán)或者通過投訴、舉報、其他部門移送、上級交辦等途徑發(fā)現(xiàn)的違法行為線索，應(yīng)當(dāng)自發(fā)現(xiàn)線索或者收到材料之日起十五個工作日內(nèi)予以核查，由市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人決定是否立案；特殊情況下，經(jīng)市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長十五個工作日。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的除外。

檢測、檢驗、檢疫、鑒定等所需時間，不計入前款規(guī)定期限。

立案應(yīng)當(dāng)填寫立案審批表，由辦案機構(gòu)負(fù)責(zé)人指定兩名以上辦案人員負(fù)責(zé)調(diào)查處理。

第十八條 市場監(jiān)督管理部門對依據(jù)監(jiān)督檢查職權(quán)或者通過投訴、舉報、其他部門移送、上級交辦等途徑發(fā)現(xiàn)的違法行為線索，應(yīng)當(dāng)自發(fā)現(xiàn)線索或者收到材料之日起十五個工作日內(nèi)予以核查，由市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人決定是否立案；特殊情況下，經(jīng)市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長十五個工作日。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的除外。

檢測、檢驗、檢疫、鑒定以及權(quán)利人辨認(rèn)或者鑒別等所需時間，不計入前款規(guī)定期限。

解讀：本條是關(guān)于立案期限的規(guī)定。立案程序是新《行政處罰法》規(guī)定的必經(jīng)程序，明確立案程序可以避免市場監(jiān)督管理部門怠于履行法定職責(zé)，也是明確辦案期限的需要。

第一款明確立案時限一般是15個工作日，特殊情況可延長15個工作日，這里的特殊情況一般是指線索情況復(fù)雜，需要較長的核查時間。

法律、法規(guī)、規(guī)章對立案時限另有規(guī)定的除外。比如，《藥品管理法實施條例》第六十條規(guī)定，“藥品監(jiān)督管理部門依法對有證據(jù)證明可能危害人體健康的藥品及其有關(guān)證據(jù)材料采取查封、扣押的行政強制措施的，應(yīng)當(dāng)自采取行政強制措施之日起７日內(nèi)作出是否立案的決定；需要檢驗的，應(yīng)當(dāng)自檢驗報告書發(fā)出之日起15日內(nèi)作出是否立案的決定；不符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)解除行政強制措施；需要暫停銷售和使用的，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的藥品監(jiān)督管理部門作出決定。”再如《廣告法》第五十三條規(guī)定，“任何單位或者個人有權(quán)向市場監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門投訴、舉報違反本法的行為。市場監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)向社會公開受理投訴、舉報的電話、信箱或者電子郵件地址，接到投訴、舉報的部門應(yīng)當(dāng)自收到投訴之日起七個工作日內(nèi)，予以處理并告知投訴、舉報人。”廣告法所稱的處理不限于立案，但包括立案。對于反壟斷案件，省級市場監(jiān)管部門立案后7個工作日內(nèi)還應(yīng)向市場監(jiān)管總局備案。

立案前對案件線索的核查，與立案后的調(diào)查、檢查，在行為性質(zhì)是并無實質(zhì)區(qū)別。使用“核查”這一表述主要的原因是與“案件線索”在邏輯和文字上相對應(yīng)，并無與立案后的調(diào)查檢查相區(qū)別之意，立案核查中取得證據(jù)材料也可以作為處罰根據(jù)。

第二款規(guī)定了不計入立案時限的時間，此次修改，新增將權(quán)利人辨認(rèn)或者鑒別所需時間不計算在立案期限內(nèi)，比如在商標(biāo)侵權(quán)案件中，能否立案很大程度上取決于商標(biāo)權(quán)利人鑒別結(jié)果，更好地適應(yīng)執(zhí)法實踐的需要。

發(fā)現(xiàn)案件線索的途徑主要包括監(jiān)督檢查、投訴、舉報、其他部門移送、上級交辦等，立案時限的起算日期是自發(fā)現(xiàn)線索或者收到材料之日起。市場監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)違法線索或者收到相關(guān)材料應(yīng)予以登記，制作《案件來源登記表》，由辦案機構(gòu)負(fù)責(zé)人指定兩名以上執(zhí)法人員依法進(jìn)行核查。

《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》對投訴舉報的處理程序有專門規(guī)定。第二十三條規(guī)定，市場監(jiān)督管理部門在調(diào)解中 發(fā)現(xiàn)涉嫌違反市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章線索的，應(yīng)當(dāng)自發(fā)現(xiàn)之日起十五個工作日內(nèi)予以核查，并按照市場監(jiān)督管理行政處罰有關(guān)規(guī)定予以處理。特殊情況下，核查時限可以延長十五個工作日。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。與本條規(guī)定一致。第三十一條規(guī)定，市場監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)按照市場監(jiān)督管理行政處罰等有關(guān)規(guī)定處理舉報。舉報人實名舉報的，有處理權(quán)限的市場監(jiān)督管理部門還應(yīng)當(dāng)自作出是否立案決定之日起五個工作日內(nèi)告知舉報人。

市場監(jiān)管部門按照收到的相對人材料的請求確定投訴或者（和）舉報。收到的相對人的材料中僅包含經(jīng)營者涉嫌違法行為等表述，未請求查處的，不應(yīng)確定為舉報。收到的相對人的材料中除請求解決民事爭議外，還請求查處的，應(yīng)確定為投訴，也應(yīng)確定為舉報。市場監(jiān)管部門在處理投訴過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌違法行為線索，屬于市場監(jiān)管部門依據(jù)監(jiān)督檢查職權(quán)發(fā)現(xiàn)的違法行為線索，依法應(yīng)當(dāng)查處，但不是通過舉報途徑發(fā)現(xiàn)的違法行為線索，沒有將處理結(jié)果告知投訴人的法定職責(zé)。

市場監(jiān)督管理部門認(rèn)為接到的舉報事項不屬于自己管轄的，可以移送有管轄權(quán)的行政管理部門處理；也可以作出不予立案決定，并告知附有聯(lián)系方式的具名舉報人向有管轄權(quán)的行政管理部門舉報，但法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)移送的除外。比如，《食品安全法》第一百一十五條規(guī)定，“縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理等部門應(yīng)當(dāng)公布本部門的電子郵件地址或者電話，接受咨詢、投訴、舉報。接到咨詢、投訴、舉報，對屬于本部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)受理并在法定期限內(nèi)及時答復(fù)、核實、處理；對不屬于本部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)移交有權(quán)處理的部門并書面通知咨詢、投訴、舉報人。有權(quán)處理的部門應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)及時處理，不得推諉。對查證屬實的舉報，給予舉報人獎勵。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對舉報人的信息予以保密，保護(hù)舉報人的合法權(quán)益。舉報人舉報所在企業(yè)的，該企業(yè)不得以解除、變更勞動合同或者其他方式對舉報人進(jìn)行打擊報復(fù)?！?/span>

新增

第十九條 經(jīng)核查，符合下列條件的，應(yīng)當(dāng)立案：

（一）有證據(jù)初步證明存在違反市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章的行為；

（二）依據(jù)市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當(dāng)給予行政處罰；

（三）屬于本部門管轄；

（四）在給予行政處罰的法定期限內(nèi)。

決定立案的，應(yīng)當(dāng)填寫立案審批表，由辦案機構(gòu)負(fù)責(zé)人指定兩名以上具有行政執(zhí)法資格的辦案人員負(fù)責(zé)調(diào)查處理。

解讀：本條是關(guān)于立案標(biāo)準(zhǔn)和立案程序的規(guī)定。

新《行政處罰法》第五十四條第二款規(guī)定，“符合立案標(biāo)準(zhǔn)的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時立案?！钡珱]有規(guī)定具體的立案標(biāo)準(zhǔn)，第一款立案標(biāo)準(zhǔn)是本次修訂的新增條款，也是本次修訂的亮點之一。

立案必須同時滿足本條第一款規(guī)定的四個條件。征求意見稿曾規(guī)定“立案應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）有明確的違法嫌疑人；（二）經(jīng)核查認(rèn)為存在涉嫌違反市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為；（三）屬于本部門管轄?！闭礁逍略隽恕霸诮o予行政處罰的法定期限內(nèi)”，因為新《行政處罰法》第三十六條規(guī)定，“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外。”正式稿刪掉了“有明確的違法嫌疑人”這一條件，因為對于發(fā)現(xiàn)的有毒有害食品、假劣藥品，即使無法確定違法嫌疑人，市場監(jiān)管部門也許依法予以扣押、沒收，仍需履行立案程序。

第二款規(guī)定立案要填寫立案審批表，由辦案機構(gòu)負(fù)責(zé)人指定兩名以上具有行政執(zhí)法資格的辦案人員負(fù)責(zé)調(diào)查處理，再按第十八條的規(guī)定報部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。這里要注意，辦案機構(gòu)負(fù)責(zé)人指的是辦案科室負(fù)責(zé)人，和部門負(fù)責(zé)人不是一個概念。新《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，“行政處罰應(yīng)當(dāng)由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施。執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外?！贝舜涡抻喰略隽宿k案人員需具有行政執(zhí)法資格的要求。

新增

第二十條 經(jīng)核查，有下列情形之一的，可以不予立案：

（一）違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果；

（二）初次違法且危害后果輕微并及時改正；

（三）當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；

（四）依法可以不予立案的其他情形。

決定不予立案的，應(yīng)當(dāng)填寫不予立案審批表。

解讀：本條對不予立案情形的予以明確，便于基層掌握執(zhí)行，是本次修訂新增的條款。

第一款規(guī)定了四個不予立案的情形，符合其中之一即可。新《行政處罰法》第三十三條規(guī)定，“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。對當(dāng)事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人進(jìn)行教育。”前三項不予立案的情形，是新《行政處罰法》第三十三條規(guī)定三種不予行政處罰的情形。因為根據(jù)第十九條的規(guī)定，“依據(jù)市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當(dāng)給予行政處罰”是立案的必備條件之一，對不應(yīng)當(dāng)給與行政處罰的案件，當(dāng)然無需立案。

“依法可以不予立案的其他情形”是一個兜底條款，其實從第十九條的規(guī)定四個立案條件可以反推不需立案的情形，包括，不違反市場監(jiān)管法規(guī)的行為，不屬于本部門管轄的行為，超過追訴期限的行為等都不需立案，另外，根據(jù)新《行政處罰法》第三十條、第三十一條規(guī)定，不滿十四周歲的未成年人有違法行為的，不予行政處罰；精神病人、智力殘疾人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時有違法行為的，不予行政處罰；對這些人的違法行為也不需立案。

但是，這些不予立案的情形有時并不是那么容易確定，往往需要細(xì)致的調(diào)查之后才能確定，因此如果核查后涉嫌違法又無法確定是否屬于不予立案的情形，可先立案，再根據(jù)調(diào)查的結(jié)果做出相應(yīng)決定。因為，立案并不意味著必須做出行政處罰決定，只要核查的結(jié)果表明“可能”存在屬于本部門管轄的違法行為即應(yīng)當(dāng)予以立案。

第十八條　辦案人員應(yīng)當(dāng)全面、客觀、公正、及時進(jìn)行案件調(diào)查，收集、調(diào)取證據(jù)，并依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行檢查。

首次向當(dāng)事人收集、調(diào)取證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)告知其享有陳述權(quán)、申辯權(quán)以及申請回避的權(quán)利。

市場監(jiān)督管理部門及參與案件辦理的有關(guān)人員對調(diào)查過程中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私應(yīng)當(dāng)依法保密。

第二十一條　辦案人員應(yīng)當(dāng)全面、客觀、公正、及時進(jìn)行案件調(diào)查，收集、調(diào)取證據(jù)，并依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行檢查。

首次向當(dāng)事人收集、調(diào)取證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)告知其享有陳述權(quán)、申辯權(quán)以及申請回避的權(quán)利。

解讀：本條規(guī)定了調(diào)查取證的基本要求。

新《行政處罰法》第五十四條第一款規(guī)定，“除本法第五十一條規(guī)定的可以當(dāng)場作出的行政處罰外，行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；必要時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進(jìn)行檢查。”本條第一款基本是重申新《行政處罰法》第五十四條第一款規(guī)定。除全面、客觀、公正之外，本條增加了“及時”的要求，要求辦案人員要提高執(zhí)法效率，應(yīng)該盡快抵達(dá)現(xiàn)場、盡快收集調(diào)取證據(jù)，遵守辦案時限不能久拖不決。

“收集、調(diào)取證據(jù)”的主要方式包括：現(xiàn)場檢查或勘驗、詢問當(dāng)事人及證人、抽樣取證、委托鑒定、查封扣押、先行登記保存、要求當(dāng)事人或證人提供、協(xié)助調(diào)查等。

“依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行檢查”，檢查權(quán)的賦予要有法律、法規(guī)、規(guī)章作為依據(jù)。本條將檢查權(quán)依據(jù)擴(kuò)大到了“規(guī)章”。執(zhí)法人員必須依照法定程序?qū)嵤z查，并制作現(xiàn)場筆錄，決不能濫用，給自然人、法人或者其他組織合法權(quán)益造成損害。例如，《反不正當(dāng)競爭法》(2019修正)第十三條規(guī)定，監(jiān)督檢查部門調(diào)查涉嫌不正當(dāng)競爭行為，進(jìn)入涉嫌不正當(dāng)競爭行為的經(jīng)營場所進(jìn)行檢查，應(yīng)當(dāng)向監(jiān)督檢查部門主要負(fù)責(zé)人書面報告，并經(jīng)批準(zhǔn)。

第二款規(guī)定了辦案人員調(diào)查取證時告知當(dāng)事人陳述申辯權(quán)和回避權(quán)的制度。本款規(guī)定在首次向當(dāng)事人收集、調(diào)取證據(jù)時告知有關(guān)權(quán)利，是考慮到多次調(diào)查取證重復(fù)告知沒有意義，當(dāng)然，每次調(diào)查檢查時如都告知其權(quán)利，也不違法。

考慮到市場監(jiān)管部門和執(zhí)法人員對國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的保密義務(wù)貫穿行政處罰實施的全過程，此次修訂將《暫行規(guī)定》第十八條第三款調(diào)整到總則部分作為第五條，并根據(jù)《行政處罰法》第五十條作出相應(yīng)修改。

第十九條　辦案人員調(diào)查或者進(jìn)行檢查時不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示執(zhí)法證件。

第二十二條　辦案人員調(diào)查或者進(jìn)行檢查時不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)主動向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示執(zhí)法證件。

解讀：新《行政處罰法》第四十二條第一款規(guī)定，“行政處罰應(yīng)當(dāng)由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施。執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外。”本條規(guī)定源于此，增加了“主動向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示執(zhí)法證件”的要求。