廊坊市榮達通房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與廊坊市自然資源和規(guī)劃局廣陽區(qū)分局建設用地使用權出讓合同糾紛案

簡要案情

2003年7月28日，廊坊市區(qū)土地管理局和榮達通公司（當時名稱為廊坊大通汽車銷售服務有限公司）簽訂《出讓合同》，約定：出讓案涉宗地，出讓金每平方米511.8元，總額6301793元。大通公司繳納了土地出讓金，取得了土地使用權。由于政府規(guī)劃改變，2007年7月25日，廊坊市規(guī)劃局同意將原規(guī)劃用于建設別克汽車4S汽車店變更為酒店建設項目。時任主管市領導在該份意見上簽字“同意規(guī)劃局意見”。2011年，涉案項目的房屋銷售完畢。2014年8月-11月，經(jīng)國家審計署駐廊坊審計組審計發(fā)現(xiàn)，涉案土地開發(fā)項目存在變更土地用途、增加容積率后未按規(guī)定補交土地出讓金的問題，要求廊坊國土局市區(qū)分局整改。2017年廊坊國土局市區(qū)分局向榮達通公司發(fā)出通知，要求后者補交土地出讓金6.8億元。榮達通公司認為國土局確定的補繳土地款基準日顯失公平，未予繳納，廊坊國土局市區(qū)分局于2018年4月9日提起訴訟。

河北高院認為，《城市房地產(chǎn)管理法》第十八條規(guī)定，土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調(diào)整土地使用權出讓金?！蛾P于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)[2001]15號文）第二條規(guī)定：土地使用者需要改變原批準的土地用途、容積等，必須依法報經(jīng)市、縣人民政府批準。對于出讓土地，凡改變土地用途、容積率的，應按規(guī)定補交不同用途和容積率的土地差價。根據(jù)上述規(guī)定，榮達通公司改變涉案土地用途和容積率，應補繳土地出讓金。關于榮達通公司補繳土地出讓金的數(shù)額。本案中，榮達通公司改變涉案土地用途和容積率，經(jīng)過廊坊市規(guī)劃局批準，并于2010年12月7日取得了《建設工程規(guī)劃許可證》。廊坊國土局市區(qū)分局辯稱其對改變土地用途和容積率不知情且不同意的說法不合情理，且時任主管市領導在該份意見上簽字“同意規(guī)劃局意見”。故應推定廊坊國土局市區(qū)分局知曉并同意廊坊市規(guī)劃局作出的對涉案土地用途和容積率調(diào)整的決定。故本案屬于經(jīng)過出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意改變土地用途的情形?！秶型恋厥褂脵嗪贤m紛的解釋》第五條規(guī)定，受讓方經(jīng)出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門同意，改變土地使用權出讓合同約定的土地用途，當事人請求按照起訴時同種用途的土地出讓金標準調(diào)整土地出讓金的，應予支持?！蛾P于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)[2001]15號文）第二條規(guī)定：對于出讓土地，凡改變土地用途、容積率的，應按規(guī)定補交不同用途和容積率的土地差價。具體價格由市國土部門按照規(guī)定進行市場評估確定。根據(jù)上述規(guī)定，廊坊國土局市區(qū)分局以起訴之日即2018年4月9日為基準日重新作出土地評估報告，核定補繳土地款數(shù)額為10044.66萬元，應予以支持。榮達通公司認為應以土地用途實際發(fā)生變更時即2010年12月7日作為基準日計算補繳土地出讓金的價款，缺乏法律依據(jù)，不予支持。

最高院也認為，本案應按國土局起訴時同種用途的土地出讓金標準，確定應補繳的土地出讓金數(shù)額。

解析

關于補交出讓金評估基準日的確定，司法解釋與行政規(guī)章的規(guī)定并不相同

1.2001年實施的國務院《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)〔2001〕15號）規(guī)定：“土地使用者需要改變原批準的土地用途、容積率等，必須依法報經(jīng)市縣人民政府批準，對原劃撥用地，因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、出租或改變用途后不再符合劃撥用地范圍的，應依法實行出讓等有償使用方式；對出讓土地，凡改變土地用途、容積率的，應按規(guī)定補交不同用途和容積率的土地差價”。

2.國土資廳發(fā)〔2013〕20號《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規(guī)范（試行）》第6.3.2條規(guī)定：“已出讓土地補繳地價款。土地出讓后經(jīng)原出讓方批準改變用途或容積率等土地使用條件的，在評估需補繳地價款時，評估期日應以國土資源主管部門同意補繳地價時為準，同時還需體現(xiàn)以下技術要求:……(2)用途、容積率等利用條件調(diào)整。調(diào)整容積率的，需補數(shù)地價款等于樓面地價乘以新增建設面積。樓面地價應評估測算以下內(nèi)容后擇高確定；新容積率規(guī)劃條件下評估期日的樓面地價，原容積率規(guī)劃條件下評估期日的樓面地價，原容積率下出讓時樓面地價進行期日修正后在評估期日的樓面地價調(diào)整用的，需補地價款等于新、舊用途樓面地價之差剩以建筑面積。新、用途樓面地價均為評估期日的正常市場價格用途與容積率同時調(diào)整的，需補地價款等于新用途樓面地價乘以新増建筑面積，加上新、舊用途樓面地價之差乘以原建筑總面積，新用途樓面地價應評估測算以下內(nèi)容后擇高確定:新容積率、新用途規(guī)劃條件在評估期日的正常市場樓面地價，原容積率、新用途規(guī)劃條件在評枯日的正常市場樓面地價。舊用途按面地價，按評估期日原容積率規(guī)劃條件下的樓面地價確定核定新建筑面積，可以相關部門批準變更規(guī)劃條件所新增的建筑面積為準，或工驗收時實測的新建筑面積為準。核定需補數(shù)地價款時，不能以土地出讓金、土地增值收益或土地純收益代替。因調(diào)低容積率造成地價增值的，補繳地價款可按評估期日新舊容積率規(guī)劃條件下總地價的差確定。因其它土地利用條件調(diào)整需補繳地價款的，參照上述技術思路評估。

3.國土資廳發(fā)〔2018〕4號《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規(guī)范》規(guī)定：本《規(guī)范》自2018年4月9日起施行，《國土資源部辦公廳關于發(fā)布〈國有建設用地使用權出讓地價評估技術規(guī)范（試行）〉的通知》（國土資廳發(fā)〔2013〕20號）同時停止執(zhí)行。各地自行出臺的出讓地價評估政策與本《規(guī)范》不一致的，以本《規(guī)范》為準。2018年4月9日前受理，至4月9日仍未出具土地估價報告的，可按本《規(guī)范》執(zhí)行?！?.4 已出讓土地補繳地價款（1）估價期日的確定。土地出讓后經(jīng)原出讓方批準改變用途或容積率等土地使用條件的，在評估需補繳地價款時，估價期日應以國土資源主管部門依法受理補繳地價申請時點為準。（2）調(diào)整容積率補繳地價。調(diào)整容積率的，需補繳地價款等于樓面地價乘以新增建筑面積，樓面地價按新容積率規(guī)劃條件下估價期日的樓面地價確定。核定新增建筑面積，可以相關部門批準變更規(guī)劃條件所新增的建筑面積為準，或竣工驗收時實測的新增建筑面積為準。因調(diào)低容積率造成地價增值的，補繳地價款可按估價期日新舊容積率規(guī)劃條件下總地價的差額確定。容積率調(diào)整前后均低于1的，按容積率為1核算樓面地價。（3）調(diào)整用途補繳地價。調(diào)整用途的，需補繳地價款等于新、舊用途樓面地價之差乘以建筑面積。新、舊用途樓面地價均為估價期日的正常市場價格。用地結(jié)構調(diào)整的，分別核算各用途建筑面積變化帶來的地價增減額，合并計算應補繳地價款。各用途的樓面地價按調(diào)整結(jié)構后確定。工業(yè)用地調(diào)整用途的，需補繳地價款等于新用途樓面地價乘以新用途建筑面積，減去現(xiàn)狀工業(yè)用地價格。（4）多項條件同時調(diào)整。多項用地條件同時調(diào)整的，應分別核算各項條件調(diào)整帶來的地價增減額，合并計算應補繳地價款。用途與容積率同時調(diào)整的。需補繳地價款等于新用途樓面地價乘以新增建筑面積，加上新、舊用途樓面地價之差乘以原建筑總面積。新用途樓面地價按新容積率、新用途規(guī)劃條件的正常市場樓面地價確定，舊用途樓面地價按原容積率規(guī)劃條件下的正常市場樓面地價確定。因其他土地利用條件調(diào)整需補繳地價款的，參照上述技術思路評估。核定需補繳地價款時，不能以土地出讓金、土地增值收益或土地純收益代替。

4.最高人民法院《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第五條規(guī)定：“受讓方經(jīng)出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門同意，改變土地使用權出讓合同約定的土地用途，當事人請求按照起訴時同種用途的土地出讓金標準調(diào)整土地出讓金的，應予支持。”

2013年《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規(guī)范（試行）》規(guī)定評估日以國土資源主管部門同意補繳地價的時點為準；2018年修改為以國土資源主管部門依法受理補繳地價申請時點為準，將時點往前提了。司法解釋則將時點確定為起訴時；這個時點應該較前兩個時點更晚。當房地產(chǎn)價格處于上升通道時，確定評估基準日的時點越晚，對出讓方越有利，對受讓方越不利；這可能會鼓勵出讓方采用訴訟的辦法解決關于補繳出讓金的爭議；反之，當房地產(chǎn)價格處于下降通道時，利弊關系就顛倒了，會鼓勵受讓方采用訴訟的辦法解決此類爭議。好的司法解釋不應鼓勵當事人把訴訟當作首要選擇，所以將來司法解釋應該考慮與相關的部門規(guī)章相協(xié)調(diào)。

對當事人的提示

當下，在解決補繳出讓金爭議問題時，作為受讓方盡量協(xié)商解決，避免形成訴訟。