 第一第一章 概述一、財政支出績效評價業(yè)務的背景 預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分。加強預算績效管理，有利于提升預算管理水平，增強單位支出責任，提高公共服務質(zhì)量，優(yōu)化公共資源配置，節(jié)約公共支出成本。財政部《預算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015 年）》提出，建立“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制，實現(xiàn)預算績效管理與預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督有機結合。 《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45 號）強調(diào)：“實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，將公開透明貫穿預算改革和管理全過程，充分發(fā)揮預算公開透明對政府部門的監(jiān)督和約束作用，建設陽光政府、責任政府、服務政府?！薄叭嫱七M預算績效管理工作，強化支出責任和效率意識，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結果應用，將評價結果作為調(diào)整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據(jù)?！?/p> （一）《預算法》關于績效評價的相關規(guī)定 《預算法》明確預算績效管理是法定的政府預算管理制度，奠定了依法評價的法律基礎。規(guī)范和加強財政支出績效評價工作是《預算法》的要求。 1.《預算法》提出了講求績效的原則：“各級預算應當遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則?！?（《預算法》第十二條） 2.《預算法》將績效目標管理作為預算編制的重要依據(jù)之一：“各部門、各單位應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求，以及績效目標管理等預算編制規(guī)定，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門、本單位預算草案?！?（《預算法》第三十二條） 3.《預算法》提出要參考績效評價結果編制預算：“各級預算應當根據(jù)年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執(zhí)行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進行編制?！?（《預算法》第三十二條） 4.《預算法》明確財政支出績效評價是法定的管理環(huán)節(jié)：各級政府財政部門必須依照法律、行政法規(guī)和國務院財政部門的規(guī)定，及時、足額地撥付預算支出資金，加強對預算支出的管理和監(jiān)督。各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執(zhí)行，不得虛假列支。各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價?！?（《預算法》第五十七條） （二）財政部對績效評價工作的相關規(guī)定 根據(jù)財政部《關于印發(fā)<財政支出績效評價管理暫行辦法>的通知》(財預〔2011〕285號)，財政支出績效評價是指財政部門和預算部門（單位）根據(jù)設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。各級財政部門和各預算部門（單位）是績效評價的主體。 績效評價的對象是納入政府預算管理的資金。按照預算級次，可分為本級部門預算管理的資金和上級政府對下級政府的轉移支付資金。部門預算支出績效評價包括基本支出績效評價、項目支出績效評價和部門整體支出績效評價?？冃гu價以項目支出為重點，評價一定金額以上、與各部門職能密切相關、具有明顯社會影響和經(jīng)濟影響的項目，有條件的地方可以對部門整體支出進行評價。目前，績效評價工作在各地進行了有效試點，并在有序擴大實施范圍。 財政部《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號）提出， 預算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。 財政部《關于印發(fā)<預算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）>的通知》（財預〔2012〕396號）中提出“在強化財政部門、預算部門績效評價主體功能的同時，探索引入第三方評價?！必斦块T負責本級預算部門和下級財政部門支出績效的評 價或再評價，預算部門負責組織實施本部門支出績效評價工作，對下屬單位支出進行評價或再評價。第三方評價可以在接受財政或預算部門委托的情況下獨立開展。具體實施評價時，可對部門基本支出、部門項目支出、部門支出管理和財政綜合支出進行績效評價。 （三）會計師事務所開展績效評價業(yè)務的情況 在績效評價工作中委托會計師事務所提供服務，為會計師事務所積極發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢服務財政工作提供了平臺和空間，越來越多的會計師事務所參與到這一領域中。 從實踐來看，會計師事務所執(zhí)行的績效評價中，項目支出評價較多。其中，不同地區(qū)情況不同，有些地區(qū)的會計師事務所按照委托方的具體要求執(zhí)行工作，不由會計師事務所出具評價報告；有些地區(qū)會計師事務所則是按照委托，開展績效評價業(yè)務并出具評價報告，相對獨立地作出更多決策和判斷。 對于注冊會計師行業(yè)而言，績效評價工作是一項具有廣闊發(fā)展前景的新業(yè)務領域。中國注冊會計師協(xié)會鼓勵、引導會計師事務所拓展績效評價業(yè)務，并提供相應的支持?！吨袊詴嫀熜袠I(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011-2015 年）》中對開發(fā)、承接績效評價業(yè)務作出了規(guī)劃，支持、鼓勵和推動注冊會計師專業(yè)方向院校開設績效評價相關課程及專業(yè)方向建設，同時通過各種方式大力開展績效評價業(yè)務培訓，培養(yǎng)績效評價專業(yè)人才。 二、相關概念（一）績效目標 績效目標是績效評價的對象計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果，由預算部門（單位）在申報預算時填報。預算部門（單位）年初申報預算時，應當按照相關規(guī)定將績效目標隨年度預算一起編制。 1.績效目標需要包括的主要內(nèi)容：（1）預期產(chǎn)出，包括提供的公共產(chǎn)品和服務的數(shù)量； （2）預期效果，包括經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等； （3）服務對象或項目受益人滿意程度； （4）達到預期產(chǎn)出所需要的成本資源； （5）衡量預期產(chǎn)出、預期效果和服務對象滿意程度的績效指標； （6）其他。 2.績效目標應當符合的要求： （1）指向明確?？冃繕艘蠂窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè) 發(fā)展規(guī)劃，并與相應的財政支出范圍、方向、效果緊密相關； （2）具體細化?？冃繕藨攺臄?shù)量、質(zhì)量、成本和時效等方面進行細化，盡量進行定量表述； （3）合理可行。制定績效目標時要經(jīng)過調(diào)查研究和科學論證，目標要符合客觀實際。 3.績效目標審核的主要內(nèi)容：（1）完整性審核?？冃繕说膬?nèi)容是否完整，績效目標是否明確、清晰； （2）相關性審核?？冃繕说脑O定與部門職能、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃是否相關，是否對申報的績效目標設定了相關聯(lián)的績效指標，績效指標是否細化、量化； （3）適當性審核。資金規(guī)模與績效目標之間是否匹配，在既定資金規(guī)模下，績效目標是否過高或過低；或者要完成既定績效目標，資金規(guī)模是否過大或過??； （4）可行性審核?？冃繕耸欠窠?jīng)過充分論證和合理測算；采取的措施是否切實可行，并能確?？冃繕巳缙趯崿F(xiàn)。綜合考慮成本效益，是否有必要安排財政資金。 績效目標審核結果由財政部門和預算部門確認。 （二）財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性1.經(jīng)濟性。經(jīng)濟性是成本與投入的關系，是指以最低費用取得一定數(shù)量和質(zhì)量的資源， 即預算支出是否節(jié)約。 在評價經(jīng)濟性時，可能考慮的因素舉例如下： （1）選擇的方式或者取得的設備（即投入）是否是對公共資金最經(jīng)濟的使用； （2）人力、物力和財力是否已被經(jīng)濟使用； （3）管理活動是否符合良好的管理原則和管理政策。 2.效率性。 效率性是投入和產(chǎn)出的關系，包括是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者以一 定的投入取得最大的產(chǎn)出。通過與類似活動、其他期間或已采納的標準進行比較，可以形成效率性方面的結論。有時也可能以最佳實踐等作為比較標準。如果無法通過與標準的對比得出結論，評價人員可能依據(jù)所能獲取的信息、觀點以及在評價過程中的分析進行評價。 在評價效率性時，可能考慮的因素舉例如下： （1）人力、財力和其他資源是否得到有效運用； （2）項目、實體和活動是否得到有效管理、組織、執(zhí)行、監(jiān)控和評價； （3）財政預算資金支出活動是否符合規(guī)定的目標和要求； （4）公共服務是否以服務對象為導向并及時提供； （5）是否有效實現(xiàn)項目目標。 3.效益性。 效益性是產(chǎn)出與目標的關系，是指達到政策目標、運營目標和其他預期結果的程度。 在評價效益性時，可能考慮的因素舉例如下： （1）經(jīng)濟效益； （2）社會效益； （3）生態(tài)效益； （4）可持續(xù)影響； （5）社會公眾或服務對象滿意度； （6）確認哪些因素阻礙令人滿意的績效目標的實現(xiàn)； （7）識別公共服務項目更為合理的途徑，對結果和原因進行分析。 （三）績效評價的基本內(nèi)容
（四）績效評價的基本原則
（五）績效評價的主要依據(jù)
三、制定依據(jù)和指引定位 （一）制定依據(jù)
（二）指引定位 本指引針對會計師事務所就被評價單位的財政支出（項目支出）進行績效評價并獨立出具報告的情形進行編寫，用于指導和幫助會計師事務所開展相關績效評價業(yè)務。在此情形下，會計師事務所按照規(guī)定程序接受委托，作為第三方獨立開展項目支出績效評價活動，運用科學、規(guī)范的評價方法，將項目投入產(chǎn)出的實際情況與評價標準、評價依據(jù)進行比較分析和綜合評判，形成評價結論，出具評價報告，并通過績效評價發(fā)現(xiàn)決策和執(zhí)行中的問題、提出改進的方向，以促進預算管理。 會計師事務所開展其他類型績效評價業(yè)務，可根據(jù)具體情況參考使用本指引。 需要注意的是，在開展績效評價過程中，財政部門對績效評價組織管理和工作程序已有要求的，會計師事務所需要遵守相關要求。 第二章 財政支出績效評價業(yè)務的承接一、承接績效評價業(yè)務的前提條件（一）被評價單位認可并理解其責任 被評價單位認可并理解其責任是績效評價人員執(zhí)行績效評價工作的前提。被評價單位的具體責任包括：
（二）績效評價工作組具有專業(yè)勝任能力 績效評價涉及具體的社會、經(jīng)濟調(diào)查，要求具有高水平的分析、判斷技能。因此，需要績效評價人員接受過良好的教育，具有一定的學歷和工作經(jīng)驗，具有足夠的專業(yè)熟練程度和良好的工作能力，了解特定項目的外部環(huán)境和內(nèi)部情況，具備相應的邏輯歸納能力、社會調(diào)查能力、寫作能力和交流溝通能力，例如學習創(chuàng)新、社交技巧、誠實公正、判斷力、承受壓力、良好的口頭表達和書面溝通等技能，以有效開展評價工作。 會計師事務所在組建工作組、委派績效評價人員時，需要考慮團隊是否具備 以下知識與技能：
（三）績效評價人員遵守職業(yè)道德要求 在承接和開展績效評價工作過程中，要求評價人員恪守誠信和保持良好職業(yè)行為，因此，需要堅持客觀公正原則，保持職業(yè)懷疑態(tài)度，嚴格履行保密義務。 1.客觀公正原則 評價人員需要公正處事、實事求是，不應由于偏見、利益沖突或他人的不當影響而損害自己的職業(yè)判斷。 會計師事務所委派評價人員時，應當考慮其是否與被評價單位存在利害關系或可能影響公正性的其他情況，在會計師事務所內(nèi)部設置相應的回避制度和程序，以避免對客觀和公正性產(chǎn)生影響。 評價人員不得向被評價單位索取、收受合同約定以外的酬金或其他財物，或者利用業(yè)務之便，謀取其他不正當利益。 2.職業(yè)懷疑態(tài)度 評價人員在整個評價過程中需要保持職業(yè)懷疑態(tài)度，充分關注績效評價資料的質(zhì)量。 3.保密義務 評價人員應當對績效評價工作中獲知的信息保密，未經(jīng)適當授權或法律法規(guī)允許，不得向不相關的其他方透露所獲知的信息，或利用所獲知的信息為自己或他人謀取利益。 對于委托方在業(yè)務約定書及其他溝通文件中明確的專門的保密要求，工作組還需要專門設置適當?shù)某绦?，以履行具體的保密條款要求。 二、簽訂績效評價業(yè)務約定書 在決定承接績效評價業(yè)務后，會計師事務所需要與委托方就業(yè)務約定條款達成一致意見，形成績效評價服務合同或其他適當形式的書面協(xié)議。業(yè)務約定條款具體包括績效評價的對象和內(nèi)容、各方責任、業(yè)務收費、合同終止條款、違約責任等。 會計師事務所根據(jù)評價業(yè)務的具體情況確定委派人員的級別、時間以及聘用專家等投入，與委托方協(xié)商合理的業(yè)務收費。 本指引附錄一提供了績效評價服務合同參考格式。 三、關注評價工作中的溝通與反饋 評價人員和被評價單位的溝通，始于與被評價單位的初次接觸。在評價過程中實現(xiàn)坦誠和積極的溝通是理想情況，績效評價可能遇到被評價單位的消極對待，對此，評價人員需要與相關方面及時進行信息反饋。評價人員將評價目標和方法告知被評價單位，獲得被評價單位的協(xié)助，建立具有建設性的互動過程，對于高質(zhì)量地完成評價工作至關重要。 第三章 計劃評價工作和編制評價工作方案評價人員需要合理計劃評價工作，以及時、經(jīng)濟、高效地完成評價工作。在績效評價中，審慎地編制績效評價工作方案是必不可少的。 一、方案的涵義與原則 財政支出項目績效評價工作方案是會計師事務所為有效開展績效評價而撰寫的工作規(guī)劃，是具體實施績效評價的重要基礎，也是保障績效評價質(zhì)量的重要手段。 評價工作方案要結合財政支出績效評價的特點和內(nèi)在要求，符合可行性、全面性和簡明性原則：
二、方案的結構與內(nèi)容 評價工作方案的結構主要包括項目概況、評價思路、指標體系、社會調(diào)查和組織實施等五要素。 （一）項目概況 1.項目立項的背景和目的：項目背景是指立項的環(huán)境和條件，項目目的是指實施項目達到的目標和意義。 2.項目立項依據(jù)：描述項目立項依據(jù)，可逐條列示，注明出處和來源。 3.項目預算及資金來源：描述整個項目的預算情況、預算變更情況及變更原因、資金來源與計劃安排等內(nèi)容。 4.項目計劃實施內(nèi)容：包括項目立項時間、批復單位、項目具體內(nèi)容、項目所在區(qū)域、具體資金投向、項目計劃完成時間等要素。 5.項目的組織及管理：重點包括特定項目主管部門和具體實施單位及各自職責、項目管理組織架構、項目具體實施流程，以及項目業(yè)務管理和財務管理等核心管理制度。 6.利益相關方：確定特定項目的利益相關方，分析利益相關方參與項目設計、 實施、運行、受益的路徑。項目的利益相關方一般包括項目相關主管部門、項目單位、項目受益者、社會公眾等，描述利益相關方在項目不同階段中的職責和作用。 7.項目績效目標：明確項目績效目標與立項目的的相關性和合理性，以及項目績效目標設立依據(jù)；反映項目績效目標的實際設定情況，績效目標需要補充完善的，需要提供相應依據(jù)。 （二）評價思路 1.評價目的和依據(jù)：評價目的是績效評價工作要實現(xiàn)的目標，是評價工作的基本導向，體現(xiàn)評價價值，回答為什么評價；評價依據(jù)回答依據(jù)什么評價，即闡明法律、政策、技術、管理等支撐條件（包括行業(yè)方面和財政方面）。 2.評價對象和范圍：對特定財政支出項目的資金活動和管理活動投入、產(chǎn)出的全過程進行完整、準確的表述。 3.評價時段的確定：根據(jù)項目實際情況，確定評價的時段。 （三）績效評價指標體系 績效評價指標體系設計是績效評價的核心和難點，包括指標框架、指標權重和評價標準等方面，要考慮實用性、可操作性和可實現(xiàn)性，以充分體現(xiàn)和真實反映項目的績效狀況和績效目標的實現(xiàn)程度。 1.指標體系設計的總體思路：概述指標設計思路、指標設計依據(jù)、權重設計思路、數(shù)據(jù)來源及取數(shù)方式、評價標準及評價方式等。 2.指標體系：包括共性指標和個性指標，從決策類、管理類和績效類分級設計。 3.各項指標定義、評分標準和評分細則：針對每個指標編寫對應的績效評價指標底稿，包括指標解釋、指標權重、評價標準、數(shù)據(jù)來源及取數(shù)方式。 （四）社會調(diào)查工作方案 社會調(diào)查工作方案是指針對特定項目涉及的利益相關方開展各種形式調(diào)查的工作計劃，說明調(diào)查目的，安排調(diào)查對象，確定調(diào)查方式，明確抽樣方法，設計問卷調(diào)查內(nèi)容和訪談提綱。 （五）評價的組織實施
三、開展調(diào)研 評價人員需要充分了解被評價項目或被評價單位的業(yè)務情況，以實現(xiàn)評價目標、識別重要評價事項和履行評價責任，通過調(diào)查研究后編制評價工作方案。 （一）調(diào)研內(nèi)容
（二）信息來源
（三）項目信息 1.項目決策。查閱與項目相關的各級政府部門制定的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、方針政策， 以及相關行業(yè)政策和行業(yè)標準或?qū)I(yè)技術規(guī)范，以了解項目決策的背景情況；查閱項目的可行性研究報告、立項報告、經(jīng)財政部門批準的預算方案等，了解項目的決策情況；查閱被評價單位的工作計劃和職能文件，了解被評價單位對項目執(zhí)行的相關規(guī)劃。 2.項目管理。查閱項目的實施方案以及反映管理過程的相關資料（如項目招投標文件、工程監(jiān)理報告等），了解項目的具體實施情況；通過與被評價單位管理人員溝通以及查閱被評價單位的相關管理制度和報告（如財務管理制度、項目相關賬簿、專項審計報告等），了解預算資金的管理及具體使用情況。 3.項目績效。查閱反映項目完成情況和實施效果的相關資料（如項目完工驗收報告、項目經(jīng)費決算表、預算單位的績效報告及項目執(zhí)行情況報告等），了解項目實際完成情況。 四、設計績效評價指標體系的思路 構建績效評價指標體系是評價工作的關鍵一環(huán)，直接影響評價人員所需獲取的相關資料和進行數(shù)據(jù)分析的重點，以及最終績效評價結論的科學性。評價人員需要圍繞資金使用、資源配置、項目管理等方面，客觀分析項目的產(chǎn)出和效果，體現(xiàn)投入、過程到產(chǎn)出、效果的邏輯，科學編制績效指標評價體系。 （一）績效評價指標 績效評價指標是指衡量績效目標實現(xiàn)程度的考核工具。根據(jù)財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》的相關要求，績效評價指標的確定應當遵循以下原則： 1.相關性原則。應當與績效目標有直接的聯(lián)系，能夠恰當反映目標的實現(xiàn)程度； 2.重要性原則。應當優(yōu)先使用最具評價對象代表性、最能反映評價要求的核心指標； 3.可比性原則。對同類評價對象要設定共性的績效評價指標，以便于評價結果可以相互比較； 4.系統(tǒng)性原則。應當將定量指標與定性指標相結合，系統(tǒng)反映財政支出所產(chǎn)生的社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等； 5.經(jīng)濟性原則。應當通俗易懂、簡便易行，數(shù)據(jù)的獲取應當考慮現(xiàn)實條件和可操作性，符合成本效益原則。 績效評價指標分為共性指標和個性指標。共性指標是指適用于所有評價對象的指標，主要包括預算編制和執(zhí)行情況、財務管理狀況、資產(chǎn)配置、使用、處置及其收益管理情況以及社會效益、經(jīng)濟效益等。個性指標是針對預算部門或項目特點設定的，適用于不同預算部門或項目的績效評價指標。 財政部《預算績效評價共性指標體系框架》提供了設置具體共性指標時的參考性框架，可以靈活選取最能體現(xiàn)績效評價對象特征的共性指標。個性指標需要結合績效評價對象的具體情況，參照財政部門相關規(guī)定，在與委托單位充分溝通的基礎上構建，以準確、合理地反映績效評價指標的個性特征。 對于某些財政支出類別，例如經(jīng)濟建設支出、財政支農(nóng)支出、財政教育支出、 財政科技支出、財政文化體育支出、財政衛(wèi)生支出、財政社會保障支出、政府采購支出、信息系統(tǒng)建設及運行維護支出等，如財政及其他相關部門制定了具有針對性的績效評價指標，會計師事務所執(zhí)行相關績效評價業(yè)務時需要予以應用。 在設定指標時，評價人員需要考慮相關指標是否可以量化。對于可以量化的指標，通過對獲取的資料進行計算分析，得出評價結果。對于無法量化的定性指標，可以通過專家經(jīng)驗判斷、問卷測試、橫向比較等方法取得判斷基礎或依據(jù)。對于預算資金使用中存在的違規(guī)行為，需要充分考慮其對績效評價等級的影響。 （二）績效評價標準 根據(jù)財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》的規(guī)定，績效評價標準是指衡量財政支出績效目標完成程度的尺度，具體包括：
在實務中，評價人員在確定評價標準時可能考慮的因素如下：
（三）績效指標權重 績效評價指標的權重是指某一指標在整個績效評價指標體系中的比重，應根據(jù)該指標在整體指標體系中的重要程度，選用科學方法、合理設置權重。 績效評價指標體系一般從預算資金的投入、過程、產(chǎn)出、效果四個方面進行構建，而績效評價關注的重點是評價對象的實際產(chǎn)出和效果。因此，在具體設置績效評價指標的權重時，需要考慮提高產(chǎn)出類指標和效果類指標的權重，以使其在績效評價指標的整體權重中占主導。 財政部《預算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》中提出：“加快對績效指標的研究設計和修訂補充，初步形成涵蓋各類各項支出，符合目標內(nèi)容，突出績效特色，細化、量化的績效指標；加強各類標準值的收集和整理，初步形成體現(xiàn)計劃、行業(yè)、專業(yè)、歷史等各方面特點的各類評價標準；強化評價權重設置的研究，選用各種科學的方法，合理設置權重分值，構建體現(xiàn)相關性、重要性、系統(tǒng)性、經(jīng)濟性原則的績效評價指標體系，并實現(xiàn)績效評價指標體系的共建共享?！痹u價人員需要及時更新和掌握財政部門最新的績效評價分類指標庫，以在具體評價業(yè)務中有效設定績效評價指標體系。 五、確定績效評價方法 績效評價方法是指用于分析績效數(shù)據(jù)，得出評價結論的各種經(jīng)濟分析、評估和評價方法?？冃гu價方法的選用應當堅持簡便有效的原則。根據(jù)評價對象的具體情況，可采用一種或多種方法進行績效評價。 根據(jù)財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》的規(guī)定，績效評價方法主要采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等。 （一）成本效益分析法是指將一定時期內(nèi)的支出與效益進行對比分析，以評價績效目標的實現(xiàn)程度。結合預算支出確定的目標，比較支出所產(chǎn)生的效益和付出的成本。其適用范圍有一定的局限性，主要適用于成本和效益都能準確計量的項目，如公共工程項目等。一 般情況下，以社會效益為主的支出項目不宜采用該方法。 （二）比較分析法是指通過對績效目標與實施效果、歷史與當期情況、不同部門和地區(qū)同類支出的比較，綜合分析績效目標實現(xiàn)程度。比較法主要適用于財政項目資金管理，通常也通過案例對比分析進行評判。 （三）因素分析法是指通過綜合分析影響績效目標實現(xiàn)、實施效果的內(nèi)外因素，評價績效目標的實現(xiàn)程度。許多支出項目運用因素分析法，通過不同因素的權重評比，進行綜合分析。 （四）最低成本法是指對效益確定但不易計量的多個同類對象的實施成本進行比較，評價績效目標的實現(xiàn)程度。在使用最低成本法的同時，需要明確不同對象的產(chǎn)出和結果，并適當選取其他方式綜合進行績效評價。 （五）公眾評判法是指通過專家評估、公眾問卷及抽樣調(diào)查等對財政支出效果進行評判，評價績效目標的實現(xiàn)程度。對于無法直接用指標計量其效益的支出項目，可以選擇有關專家進行評估并對社會公眾進行問卷調(diào)查，以評價其效益，可用于對公共部門和財政投資興建的公共設施進行評價。 六、委派評價人員（一）組建評價工作組 會計師事務所指定業(yè)務負責人，對具體績效評價業(yè)務的總體質(zhì)量負責。在委派評價人員時，應當考慮相關人員的勝任能力，確信工作組整體上具有適當?shù)膭偃文芰Σ⒆裱嚓P的職業(yè)道德要求，能夠按照業(yè)務約定書的約定高質(zhì)量地完成評價業(yè)務。 （二）合理安排分工 業(yè)務負責人指導、監(jiān)督、復核工作組成員執(zhí)行的評價工作，以確保：工作組全體成員充分理解評價目標；評價程序充分并得以恰當執(zhí)行；評價資料充分、可靠、相關并得以記錄，以支持評價結論和建議；滿足項目預算、時間表、工作方案安排的要求；與委托方和被評價單位充分溝通，及時征求意見。 在評價過程中，可以安排工作組內(nèi)經(jīng)驗較多的人員復核經(jīng)驗較少人員的工作，并合理保證評價人員就疑難問題進行適當?shù)淖稍儭?/p> 七、利用專家工作的特殊考慮（一）利用專家工作 績效評價涉及范圍廣泛，評價過程中可能需要利用專家的工作，例如相關行業(yè)專家、績效管理專家等。專家工作主要包括專家咨詢和專家評審，前者主要是借助專家的專業(yè)力量為績效評價工作中的專業(yè)問題提供意見與建議，評價人員借助專家的工作作出評價結論并形成績效評價報告；后者是專家直接參與績效評價工作，對財政支出的經(jīng)濟性、效率性與效益性作出判斷，評價人員整理專家意見，并根據(jù)專家意見形成績效評價報告。 （二）考慮聘任條件 在利用專家的工作時，需要考慮專家的勝任能力和經(jīng)驗。如果當?shù)刎斦块T對專家聘任條件作了具體要求，會計師事務所聘用專家需要遵守其要求。實務中，有些地區(qū)的財政部門建立有專門的績效評價專家?guī)欤阡浫＜規(guī)斐蓡T時對相關專家的資格和經(jīng)驗作了適當考慮，這有助于會計師事務所對專家的選聘。 （三）明確專家定位 會計師事務所需要確保專家獨立于被評價項目，告知專家所需遵守的道德規(guī)范（如保密性要求和回避要求等），并考慮以專家承諾書等方式予以確認。 會計師事務所需要指定專人加強與專家的溝通，尊重和采納專家恰當?shù)囊庖姾徒ㄗh。 八、編寫績效評價工作方案 基于對項目的了解，工作組對選擇的績效評價指標體系、設定的績效評價標準以及計劃的工作安排進行書面記錄，形成評價工作方案。 （一）符合要求 評價工作方案的編寫既要符合方案寫作的一般要求，又要結合績效評價的工作特征和內(nèi)在要求，符合可行性、全面性和簡明性要求。 （二）協(xié)同參與 業(yè)務負責人和工作組成員參與評價工作方案的制定，對于恰當計劃評價工作非常重要。實務中，評價工作方案的確定，可能需要包括委托方、評價人員、專家等在內(nèi)的多方參與和溝通。根據(jù)財政部門的具體要求，評價工作方案可能還需要經(jīng)過適當形式的評審或財政部門的認可。 （三）時間要求 評價人員需要在績效評價業(yè)務約定書約定的時間內(nèi)完成評價工作方案（初稿），并在委托方組織召開評價工作方案評審會后的約定時間內(nèi)，提交評價工作方案（正式稿）。 本指引附錄二提供了財政支出績效評價工作方案參考提綱。 本指引附錄三提供了財政支出績效評價工作流程圖示例。 第四章 績效評價的具體實施績效評價的實施可以視為一個資料收集、分析和溝通的過程。評價人員收集資料、解讀資料并加以分析，與委托方和被評價單位進行持續(xù)溝通，就各種發(fā)現(xiàn)、意見和觀點進行評價，直至最終形成評價結論。 一、資料收集方法 常用的資料收集方法包括： （一）文件檢查 檢查文件是收集資料的有效途徑。文件可以提供多種類型的資料，例如，項目績效（總結）報告、項目受益者滿意度測試以及政府相關優(yōu)惠政策規(guī)定；對會計資料反映的預算資金收支活動的合規(guī)性檢查，比如項目獨立核算、?？顚Ｓ?、原始憑證的合規(guī)、資金收支的合法等。在績效評價的初期需要確定文件的性質(zhì)、地點以及可獲得性，從而確保文件檢查方法的成本效益性。 （二）文獻分析 文獻分析是指查閱與評價業(yè)務相關的文獻，研究相關歷史資料，以幫助評價人員獲取有用的資料，但需要對其內(nèi)容的可靠性進行評估，包括信息是否客觀，是否是多方位的描述。 （三）問卷調(diào)查 問卷調(diào)查是從人群或者組織群體中收集詳細、具體的信息，特別是就某個特定問題收集信息，可以運用包括函證、網(wǎng)上調(diào)查、電話核實等在內(nèi)的多種調(diào)查方法。問卷調(diào)查通常需要運用計算機進行加工，并假定對問題內(nèi)容有較好了解。如能合理使用，問卷調(diào)查是一種有效的方法，盡管在設計問卷和處理答復時較為困難、耗時。 （四）訪談 訪談基本是一個問與答的過程，以獲取具體信息。績效評價工作需要大量依賴訪談，在評價工作的不同階段進行不同類型的訪談，從尋求事實的交流和討論（非結構化的訪談，采用開放式的詢問），到結構化的訪談（采用封閉式問題清單）。通過訪談，收集材料和信息，記錄態(tài)度、意見和建議。 訪談可用于計劃階段以及調(diào)查階段，旨在獲取與評價目標相關的文件、意見和想法，證實由其他渠道獲取的事實、數(shù)據(jù)?？梢圆捎枚喾N技術手段，同時訪談一人或多人。為了盡可能廣泛地獲取信息，需要對不同職位、觀點和見解的人員進行訪談。 訪談要注意針對各類意見收集相關的事實和信息，在通過訪談獲取細節(jié)和內(nèi)容之前需要進行策劃。對訪談的結果需要進行整理和記錄，以幫助后續(xù)的分析和質(zhì)量復核。在分析訪談信息或數(shù)據(jù)時，需要將談話的內(nèi)容分為不同的類別或主題，歸納信息的共同線索或相互印證的事項。 （五）研討會 在績效評價的各階段可召開研討會。研討會可用于： （1）獲取對某專業(yè)領域的了解； （2）討論項目管理的成功經(jīng)驗與成績、產(chǎn)出與效果以及改進措施； （3）通報不同的觀點和意見。 這一方法的優(yōu)勢在于將擁有不同知識和觀點的人員聚集在一起，從而可以對問題領域有更好的了解。 （六）焦點小組 焦點小組是將選定的人員集中起來討論某個主題或事項。該方法主要用于收集定性信息，可以從受益人或者其他利益相關方，獲取關于執(zhí)行情況的信息以及政府 項目影響的信息。 （七）觀察 觀察法在績效評價中并不常見。這一方法主要用于深入了解操作的運行方式，獲得相關領域人員的意見、測試觀點及與其他信息進行對比。 有關資料收集方法比較如下：
績效評價可能運用社會科學中的多種數(shù)據(jù)收集方法，比如調(diào)查、訪談、觀察以及檢查書面文件等。在選擇方法時，基本原則是靈活務實。某些實際情況可能限制 可供選擇的方法，例如數(shù)據(jù)的可獲得性，對此，評價人員可能不得不選擇次優(yōu)方案。在績效評價中，需要關注資料收集方法的有效性、可靠性： （1）有效性：采用的方法與評價目標相適應； （2）可靠性：在同一環(huán)境下重復調(diào)查工作，能夠得出一致的結論。 二、資料類型特征 資料可以分為實物資料、口頭資料、書面資料和分析性資料。 （一）實物資料 實物資料可以通過觀察人員、事件或檢查實物等方式形成。這種資料以照片等方式呈現(xiàn)。一幅實物狀況的照片會比單純的文字描述更有證明力。當實地觀察實物狀況對實現(xiàn)評價目標具有重要意義時，實物狀況就需要得到確證。例如，可以由兩名或多名評價人員進行實地觀察，如有可能，可由被評價單位人員陪同。 （二）口頭資料 口頭資料通常是由詢問訪談形成的記錄，可能提供通過其他方式不一定能夠獲取的重要線索。詢問訪談的對象可能包括被評價單位人員、項目受益人、專家、社會公眾等。如果口頭資料不只是用于提供背景信息，則需要對口頭資料加以佐證。 佐證口頭資料的方法包括： （1）向受訪者獲取書面確認書； （2）從多個不同的獨立來源證明同一個事實； （3）檢查相關記錄。 在評價口頭資料的可靠性和相關性時，評價人員需要評估受訪者的可信度，包括受訪者的職位、知識、技術和誠信。 （三）書面資料 書面資料在績效評價資料中最為普遍。書面資料可能來自被評價單位的外部或內(nèi)部。外部書面資料可能包括被評價單位收到的信件或備忘錄、供應商發(fā)票、租約、合同、外部審計報告、內(nèi)部審計報告和其他報告、第三方確認函等。內(nèi)部書面資料產(chǎn)生于被評價單位內(nèi)部，例如會計記錄、職位描述、計劃、預算、內(nèi)部報告和備忘錄、績效統(tǒng)計匯總表、內(nèi)部政策和流程等。 如果將由被評價單位管理控制系統(tǒng)（如會計系統(tǒng)）生成的文檔作為資料，評 價人員需要評估系統(tǒng)的內(nèi)部控制。 （四）分析性資料 分析性資料來自于對數(shù)據(jù)資料的分析和驗證。分析過程包括計算復核、比率分析、趨勢分析，還可以進行與既定標準或行業(yè)基準的對比分析。分析通常是定量的（如資源的投入產(chǎn)出比率），也可以是定性的（如觀察對被評價單位的投訴是否呈現(xiàn)一致趨勢）。 三、資料質(zhì)量特征 評價人員需要獲取具有充分性、可靠性、相關性的評價資料，以支持其判斷或結論。 （一）資料的充分性 資料的充分性與資料數(shù)量相關。在績效評價中，影響所需資料數(shù)量的因素可能包括： （1）形成不恰當評價結論的風險； （2）以往有關被評價單位記錄或聲明的可靠性的經(jīng)驗； （3）被評價單位對某些事項的敏感性； （4）獲取資料的成本與其證明作用。 （二）資料的可靠性 如果真實反映了應表達的內(nèi)容，則資料是適當?shù)模春戏煽浚?。在評價資料的可靠性時，可以考慮下列方面： （1）佐證是增加資料可靠性的有效方法。這意味著評價人員從不同的來源獲取不同類型的資料； （2）來自于被評價單位外部的資料通常比被評價單位內(nèi)部產(chǎn)生的資料更可靠； （3）書面資料通常比口頭資料更可靠； （4）評價人員觀察、分析產(chǎn)生的資料通常比間接獲取的資料更可靠； （5）被評價單位信息的可靠性一定程度上取決于被評價單位內(nèi)部控制的可靠性； （6）得到書面佐證的口頭資料比單獨的口頭資料更可靠； （7）原件比復印件更可靠。 （三）資料的相關性 相關性要求資料與評價目標和標準之間具有清晰的邏輯關系。在制定資料收集計劃時，針對每個問題和標準，列示出所需資料的性質(zhì)、來源以及相關的評價程序。 四、收集資料（一）收集思路 收集資料是績效評價實施階段的核心工作，通過充分收集定性信息和定量數(shù)據(jù)，對特定項目進行了解，以描述、分析績效目標實現(xiàn)程度?？冃гu價工作依賴職業(yè)判斷，資料收集和文檔的質(zhì)量至關重要，需要按照預算管理程序、項目管理要素和績效評價工作要求，有序、全面地收集相關資料： 1.相關評價標準：與特定項目相關的法律法規(guī)、政策文件、行業(yè)標準及專業(yè)技術規(guī)范等； 2.項目立項資料：調(diào)查報告、可行性研究報告、立項或概算批復、預算批復等； 3.項目管理資料：項目的管理制度與責任制度、財務管理制度等； 4.預算決算資料：預算申報表、決算報表及其相關會計資料等； 5.項目實施資料：招投標文件、委托外包合同或計劃任務書、監(jiān)理報告、審價報告和審計報告等； 6.產(chǎn)出效果資料：項目成果及其交接資料、專業(yè)驗收報告、項目總結資料、社會調(diào)查資料及受益者問卷調(diào)查等。 針對項目的具體情況，需要編制恰當?shù)摹疤峁┵Y料清單”交預算單位或?qū)嵤﹩挝粶蕚?，要求及時提供。 對項目資金投入、委托外包程序和經(jīng)濟合同執(zhí)行等情況，需要對照相關財經(jīng)法規(guī)規(guī)定，進行合規(guī)性檢查，據(jù)此作為項目投入與項目管理的重要評價資料。 （二）溝通協(xié)調(diào) 在收集資料過程中，評價人員需要具有創(chuàng)造性、靈活性和謹慎性。績效評價資料更多是說服性的。當形成的是說服性的而非結論性的資料時，就可能獲取的資料的性質(zhì)及時與相關專家進行討論，可能是一種有效的方式，有助于降低誤解風險， 加快評價進度。 鑒于被評價單位以及有利害關系的當事人可能提出不同的觀點和意見，評價人員需要從不同來源及時收集評價資料，分別進行溝通。 （三）整理判斷 資料收集工作可能是一次性的，也可能是持續(xù)進行的（如時間序列分析、縱向分析等）。收集的資料可能是實物資料、書面資料（包括書面聲明）、口頭資料（訪談）或者基于評價目標的其他形式資料。通常情況下，需要同時收集定性信息和定量數(shù)據(jù)。獲取的資料需要是可解讀的，并且具備相關質(zhì)量特征。 績效評價可以通過問卷、調(diào)查和觀察等方法獲取一手數(shù)據(jù)（即自有資料）。然而，績效評價中大量使用的是二手數(shù)據(jù)（即他人提供的資料）。評價人員盡可能獲取最優(yōu)信息，但過于苛求數(shù)據(jù)的精確性可能是高成本的和不必要的，因為通過次優(yōu)方案獲取的數(shù)據(jù)可能已經(jīng)足夠充分、適當。 評價人員需要秉持批判的態(tài)度，對所獲取的信息要去粗存精、去偽存真、由此 及彼、由表及里地進行分析判斷，作出客觀評價。評價人員要能夠從不同的角度分析問題，并且客觀、開放地接受不同的意見和看法。 如果績效信息由被評價單位的信息系統(tǒng)生成，則數(shù)據(jù)的可靠性對評價結果具有 重要影響，此時評價人員需要采取措施評估信息系統(tǒng)的可靠性，審查信息系統(tǒng)的一般控制和應用控制。 在評價過程中，如果需要獲取敏感性信息（例如對管理層的看法），需要確保匿名，不泄露信息提供者身份。 五、綜合分析 在績效評價中，綜合分析定量數(shù)據(jù)和定性信息是重要環(huán)節(jié)?？冃гu價中所作的分析基于對所評價活動的良好認知。 （一）定量分析1.了解數(shù)據(jù)的分布與變化數(shù)據(jù)的分布與變化通?？梢杂媒Y構性、趨勢性圖表予以反映（餅圖、柱狀圖或者曲線圖），顯示出某變量的所有數(shù)值。統(tǒng)計是評價過程中進行分析和報告的有用工具。 三種數(shù)據(jù)分布可能對評價人員比較重要：（1）“集中趨勢”的分布； （2）數(shù)據(jù)的分布范圍； （3）數(shù)據(jù)的分布形態(tài)。 數(shù)據(jù)分布可能用于： （1）確定數(shù)據(jù)水平、范圍或形態(tài)，這些內(nèi)容可能比單一的平均數(shù)更有用； （2）通過概率分布評價風險； （3）評估樣本數(shù)據(jù)能否代表總體。 2.回歸分析 回歸分析是評價變量之間關聯(lián)程度的方法，可能用于： （1）確定變量之間可能存在的相關關系； （2）識別與預期不同的異常事件； （3）對未來數(shù)值進行預測。 （二）定性分析 信息分析是一個智力性、創(chuàng)造性、循環(huán)往復的過程。經(jīng)常包括討論和思考、頭腦風暴法以及常用的非定量技術，例如內(nèi)容分析、比較分析以及專家小組幫助下的分析等。 六、信息技術環(huán)境下績效評價的特殊考慮 信息技術正在日益廣泛地運用于公共部門項目的計劃、執(zhí)行和監(jiān)控，良好運行的信息系統(tǒng)有助于項目的有效執(zhí)行，以更低的成本提供服務，改善項目的經(jīng)濟性、效率性和效益性。然而，不當?shù)男畔⑾到y(tǒng)可能引起重大系統(tǒng)性錯誤。因此，評價人員需要了解被評價單位的信息系統(tǒng)，以評價信息系統(tǒng)對預算績效管理和績效評價工作的影響。 （一）系統(tǒng)評價環(huán)節(jié)
（二）需要考慮的問題 在許多情況下，最重要問題是確定信息系統(tǒng)能否提升被評價單位項目管理的效率，以及信息系統(tǒng)是否能使利益相關方受益。 評價人員需要考慮的問題可能包括： （1）信息系統(tǒng)的范圍、內(nèi)容、業(yè)務流程和潛在風險； （2）信息系統(tǒng)是否支持被評價單位的目標和經(jīng)營戰(zhàn)略，構成被評價單位業(yè)務活動的必要組成部分； （3）信息系統(tǒng)運行需要高素質(zhì)的員工； （4）運用業(yè)務效率方面的指標衡量信息系統(tǒng)對業(yè)務活動的貢獻。 除評價信息系統(tǒng)是否有價值之外，評價人員還可能考慮評價信息技術對實現(xiàn)透明、問責機制和治理方面的貢獻。 （三）計劃評價工作 信息技術環(huán)境下的績效評價同樣需要編制計劃、納入評價工作方案。信息技術環(huán)境下的績效評價需要訓練有素的評價人員，具備專門的信息技術、會計等方面的技能。需要考慮獲取適當?shù)挠布蛙浖ぞ?，對評價人員進行適當?shù)呐嘤?，以使其同步了解技術發(fā)展的最新情況以及相應的信息系統(tǒng)評價方法。在技術性較強的領域，可能需要專家提供服務。 （四）計算機輔助評價技術的運用 評價工作越來越多地使用計算機輔助評價技術，幫助開展評價業(yè)務。計算機輔助評價技術可用于數(shù)據(jù)收集、項目流程有效性的驗證以及數(shù)據(jù)分析，例如： （1）訪問并提取被評價單位數(shù)據(jù)庫中的信息； （2）對數(shù)據(jù)進行加總、概括、分類、比較，或按照某個標準從大量數(shù)據(jù)中進行抽?。?/p> （3）對數(shù)據(jù)進行制表、核對和計算； （4）進行抽樣、統(tǒng)計處理和分析； （5）幫助完成評價方案和控制，例如提供電子工作底稿、支持有效索引、復核和報告； （6）開展網(wǎng)絡問卷調(diào)查； （7）提供用于滿足特定評價要求的報告。 會計師事務所可能需要根據(jù)被評價單位的信息技術環(huán)境以及評價目標，設計自動化評價工具。 第五章 形成評價結論和撰寫評價報告績效評價報告是績效評價工作成果的集中反映，評價人員對獲取的信息進行匯總和分析，提煉形成最終的評價報告。 一、形成結論時需要進行的工作 （一）獲取書面聲明 在形成評價結論之前，評價人員考慮向被評價單位獲取其自身已履行編制績效報告和向評價人員提供完整信息的責任的書面聲明。本指引附錄四提供了被評價單位聲明書參考格式，其具體格式和內(nèi)容需要根據(jù)項目實際情況進行調(diào)整。 （二）復核評價資料 資料支撐對于績效評價至關重要，要考慮資料是否充分、可靠和相關。在搜集項目資料時，要求被評價單位提供盡可能全面的項目資料，同時善于利用各種公開的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，如政府部門政務公開信息、統(tǒng)計或研究機構的各類數(shù)據(jù)庫及研究成果、互聯(lián)網(wǎng)上各類相關數(shù)據(jù)信息。通過充分收集、分析和加工數(shù)據(jù)信息，形成對績效評價宏觀與微觀層面的數(shù)據(jù)信息支撐。 （三）形成評價結論 如前所述，評價工作需要進行綜合分析，運用多種分析模型和方法。雖然沒有統(tǒng)一的方法，但是評價人員需要系統(tǒng)、謹慎地分析所收集的資料和意見。這一過程中要對相關細節(jié)問題進行核對，權衡各種觀點，向?qū)＜疫M行咨詢，作出比較分析；將相關評價結果按照既定要求進行組織，在工作組內(nèi)外部進行討論。 評價結論要說明特定項目績效目標的實現(xiàn)程度，應用項目績效指標完成情況反映投入、產(chǎn)出與效果方面的成績、經(jīng)驗與存在的問題，對評價指標目標值與實際值的差異情況、產(chǎn)生原因與預期后果等進行具體分析，對已實現(xiàn)的績效目標總結相關經(jīng)驗與做法，對存在的問題總結分析影響項目績效目標及預算資金使用的主要因素。 如果可行，要涵蓋所有可能預見的主要觀點，以避免在評價的最終階段出現(xiàn)全新甚至可能是決定性的觀點。績效評價的有效實施，需要在各種可能相互對立的觀點中謹慎權衡，在這一過程中可以利用經(jīng)驗豐富的專家的幫助。 （四）梳理問題與建議 評價建議以事實為依據(jù)，針對存在的問題提出具有建設性的合理建議。分析問題產(chǎn)生的原因和結果，作為提出評價建議的基礎。評價建議要具體、可行，能夠改善預算管理，提高預算資金運用效果。 可以對項目設立的必要性、項目設計的科學性、預算資金投入的合理性、項目管理和資金管理內(nèi)部控制的保障度等方面提出政策建議。 建議改進措施，是圍繞問題尋求具體的解決途徑與方法，應當合理、可操作，有利于預算單位提高預算績效管理。 （五）與被評價單位充分溝通 在出具正式的績效評價報告之前，工作組需要與被評價單位進行多方面的溝通。對于問題的表述，工作組要與被評價單位進行適當?shù)臏贤?，征詢其意見，這種溝通并非被評價單位干涉工作組的職業(yè)判斷，而是從被評價單位獲取可能的解釋和補充資料，以對問題的性質(zhì)和影響作進一步確認。評價人員需要評估被評價單位的反饋信息；如果該信息符合評價資料的一般標準，評價人員需要修改報告。評價人員要恰當記錄口頭或書面的反饋并分析所有的意見分歧。 （六）征詢監(jiān)管部門和專家的意見 工作組可能將績效評價報告初稿提交相關專家、財政部門及主管部門，與其就評價報告的內(nèi)容進行充分溝通，獲取建議，考慮是否有必要對評價報告作進一步改進，以使報告更加清晰全面，符合報告使用者的需要。根據(jù)財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》的規(guī)定，績效評價結果采取評分與評級相結合的形式。實務中，需要執(zhí)行財政部門對績效評價結果的分值和等級的規(guī)定。 二、撰寫評價報告 績效評價報告涵蓋評價目標、評價范圍、評價方法和資料來源，以及評價發(fā)現(xiàn)、評價結論和評價建議等內(nèi)容。按照財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》的規(guī)定，績效評價報告的主要內(nèi)容包括： （一）項目概況 介紹項目單位的基本情況、項目的實際實施情況、資金來源和使用情況、項目設定的績效目標等。 （二）績效評價的組織實施情況 闡述績效評價人員的構成、數(shù)據(jù)的收集方法及評價的具體實施過程描述等。 （三）績效評價指標體系、評價標準和評價方法 反映評價指標的設定及權重、具體使用的評價標準等。 （四）績效目標的實現(xiàn)程度 報告項目產(chǎn)出與效果，完成預期產(chǎn)出或服務的數(shù)量、實現(xiàn)預期質(zhì)量的標準或水平、達到預期的進度時效；對照項目預期效益指標，分析預期目標的實現(xiàn)程度。 （五）存在問題與原因分析 分析績效目標的實現(xiàn)程度，對具體評價指標目標值與實際值的差異進行分析，從項目決策、實施、管理等主要方面準確、客觀地描述存在的問題，分析問題產(chǎn)生的原因及預期影響，為提出相關建議奠定基礎。 （六）評價結論及建議 按照評價標準（包括評分值、等級、分類評分結果）闡述評價結果，反映項目績效管理的成績與經(jīng)驗，披露項目存在的問題，并針對問題提出切實可行的改進建議和措施。 （七）其他需要說明的問題 各地財政部門對于評價報告的具體格式和內(nèi)容可能有進一步的規(guī)范和要求，撰寫報告時需要考慮其具體要求。 本指引附錄五提供了財政支出績效評價報告參考提綱。 三、報告的質(zhì)量要求 財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》規(guī)定，績效評價報告應當依據(jù)充分、真實完整、數(shù)據(jù)準確、分析透徹、邏輯清晰、客觀公正、報送及時。 （一）充分性 報告的各部分內(nèi)容均有足夠的依據(jù)，資料來源清晰，引文加以注釋，指標評價有工作底稿，社會調(diào)查有工作記錄。 （二）完整性 報告包括實現(xiàn)評價目標所需的全部信息和觀點，以確保對報告事項和情況的充分、正確理解，達到關于報告內(nèi)容的要求。評價目標、標準、發(fā)現(xiàn)和結論之間的關系需要可證實、完整和清晰。提出的建議與分析結果或評價結論之間具有清晰的聯(lián)系。 （三）準確性 要使報告使用者確信報告是可信、可靠的。評價報告中只要出現(xiàn)不準確之處就會令人懷疑整份評價報告的正確性，對評價報告產(chǎn)生質(zhì)疑。不準確的評價報告也會 損害會計師事務所甚至整個行業(yè)的信譽。 （四）透徹性 報告要全面闡述績效目標實現(xiàn)程度，對項目的經(jīng)濟性、效率性、效益性等作出具體分析，對項目績效與存在問題的因果分析等陳述清晰、分析透徹。 （五）邏輯性 報告易于閱讀和理解，結構順暢，組織合理，定量分析與定性分析結論一致，內(nèi)容不重復，文句用詞嚴謹，技術術語和不常用縮寫詞詮釋涵義。 （六）客觀性 報告的內(nèi)容和表述公正，避免夸大或者弱化績效不足問題。事實與意見分開陳述，使用的語言不帶有偏見或暗示，避免使用可能引起抵觸情緒的語言。 （七）及時性 評價人員需要在績效評價工作方案（正式稿）通過后的約定時間內(nèi)完成項目績效評價報告（初稿），并在委托方組織召開項目績效評價報告評審會后的約定時間內(nèi)提交項目績效評價報告（正式稿）。 四、報告的分發(fā)和使用 績效評價報告的分發(fā)和使用需要遵守財政部門的相關規(guī)定以及業(yè)務約定書的具體要求。 隨著政府信息公開工作的逐步完善，績效評價結果公開披露成為促進社會監(jiān)督 的有效嘗試，目前已在部分地區(qū)進行試點，通過政府網(wǎng)站等方式向社會公布績效評 價報告。 五、績效評價業(yè)務的質(zhì)量控制 績效評價報告的質(zhì)量涉及會計師事務所內(nèi)部質(zhì)量控制，會計師事務所需要根據(jù)《質(zhì)量控制準則第 5101號——會計師事務所對執(zhí)行財務報表審計和審閱、其他鑒證和相關服務業(yè)務實施的質(zhì)量控制》的規(guī)定，建立和保持相關質(zhì)量控制制度，合理保證會計師事務所和評價工作組能夠遵守質(zhì)量控制制度和相關規(guī)定，出具適合具體情況的評價報告。 會計師事務所的政策和程序要在績效評價人員的招聘、任務委派、職業(yè)發(fā)展、培訓、業(yè)績考核等方面作出合理安排。例如： （一）人力資源 通過充分有效的培訓保持績效評價人員的專業(yè)熟練程度，培訓主題可能包括績效評價方法的發(fā)展現(xiàn)狀、定性分析方法、案例分析、統(tǒng)計抽樣、數(shù)據(jù)資料收集技巧、數(shù)據(jù)分析、報告撰寫，以及公共管理、公共政策、社會科學或信息技術等。視需要，組織評價人員參加財政部門、注冊會計師協(xié)會以及其他方面組織的績效評價業(yè)務培訓。 （二）技術支持 鑒于績效評價業(yè)務的特點，承辦該類業(yè)務的會計師事務所需要考慮在所內(nèi)建設績效評價技術支持平臺，嚴格績效評價工作質(zhì)量考核。 （三）工作底稿和檔案管理 工作底稿是績效評價中收集和產(chǎn)生的相關文檔，包括評價工作方案、績效指標評分工作底稿、座談會和訪談會議記錄、滿意度測試匯總底稿、專家意見和建議以 及評價報告等。 工作底稿是外勤工作和評價報告的聯(lián)結點，足夠完整和具體的工作底稿能夠發(fā)揮以下作用： （1）確認和支持評價人員的觀點和報告； （2）提高評價工作的效率和效果； （3）作為撰寫評價報告或者回答被評價單位或其他方提問的依據(jù)； （4）作為評價人員遵守評價工作技術規(guī)范的證據(jù)； （5）有助于工作的計劃、監(jiān)督和復核； （6）為未來的工作提供參考依據(jù)。 在相關政策和程序中，需要對績效評價業(yè)務底稿的歸檔時間、保存期限、使用和保密等方面作出規(guī)定，以滿足財政部門的相關要求。 （四）信息化 提升信息化建設水平，建立績效評價數(shù)據(jù)庫，包括法律法規(guī)、部門規(guī)章、指標體系、報告和底稿范本、分類專家?guī)斓龋粩嗵岣呖冃гu價的科學性和規(guī)范化。 附錄一：績效評價服務合同參考格式 績效評價服務合同（參考格式） 甲方： ××財政部門 乙方： ××會計師事務所 甲、乙雙方根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國合同法》等規(guī)定，經(jīng)協(xié)商，就××績效評價項目簽署本合同： 一、項目名稱 ××績效評價項目。 二、合同金額 本合同的合同價為××。 三、完成時間 [約定對績效評價服務的時間安排，包括制定評價方案、形成評價報告等方面] 四、服務內(nèi)容及要求 1.乙方應按照甲方的相關要求和具體工作安排，提供績效評價服務，服務內(nèi)容如下： （1）前期調(diào)研、溝通及相關工作布置； （2）編制評價工作方案； （3）實地考察，數(shù)據(jù)采集，社會調(diào)查； （4）數(shù)據(jù)分析，形成評價報告； （5）根據(jù)專家評審意見完善評價報告，并及時提交甲方確認。 2.乙方在評價過程中，應具有良好職業(yè)操守，保持獨立客觀公正。 3.乙方的評價工作接受財政部門的指導和監(jiān)督。 五、權利與義務 1.甲方的權利與義務 （1）有權對乙方的評價工作質(zhì)量進行監(jiān)督。 （2）負責對評價項目的開展進行協(xié)調(diào)。 （3）負責組織驗收評價項目成果。 （4）應按照本合同約定的時間和方式向乙方支付服務費用。 （5）有權向相關部門投訴乙方的違規(guī)行為。 2.乙方的權利與義務 （1）應根據(jù)本合同規(guī)定，按時保質(zhì)完成評價工作。 （2）有權要求甲方就項目的開展提供必要的協(xié)助。 （3）應獨立完成評價項目，未經(jīng)甲方同意，不得將評價項目轉包、分包給第三人。 （4）應對評價項目內(nèi)容履行保密義務，未經(jīng)甲方同意，不得將項目成果及評價過程中的相關資料向不相關的其他方透露，也不得將其用于本合同之外的任何目的。 （5）有權要求甲方按照本合同的規(guī)定支付服務費用。 （6）有權向有關部門投訴甲方的違規(guī)行為。 六、結算方式 1.本次服務收費總額為×，按照乙方在評價工作中所用時間及[有關收費規(guī)定]計算確認。 2.本項目分×次支付:[如按合同簽訂后、評價報告提交后、評價報告驗收后等分期支付]。 3.與本次服務有關的其他費用（包括交通費、食宿費、郵電通訊費等）由___承擔。 七、違約責任 1.如果乙方無故逾期未能完成評價工作，應以合同價為基數(shù)，按照[×比例]向甲方支付違約金。 2.如果乙方遇到可能妨礙按時完成評價的情況，應及時告知甲方。在收到乙方通知后，甲、乙雙方應協(xié)商確定是否修改合同，延長完成期限。 3.如果甲方未按照合同約定期限向乙方支付服務費用，應以合同價為基數(shù)，按照[×比例]向乙方支付違約金。 4.如果甲方拒絕提供必要的協(xié)助，導致評價無法開展的，乙方有權解除合同，并要求甲方承擔因項目而發(fā)生的必要費用。 八、合同的修改與終止 1.經(jīng)雙方協(xié)商一致，可修改本合同。 2.本合同未盡事項，經(jīng)雙方協(xié)商一致可另行補充。 3.對本合同的任何修改應采用書面形式，并由雙方（授權代表）簽署確認。 4.本合同將因服務完成而自行終止。 5.如與國家法律法規(guī)相違背，本合同將自行終止。 九、不可抗力 1.任何一方對由于不可抗力造成的部分或全部不能履行本合同，不承擔違約責任。但遲延履行后發(fā)生不可抗力的，不能免除責任。 2.遇有不可抗力的一方，應在×日內(nèi)將事件的情況以書面形式通知另一方，并在事件發(fā)生后×日內(nèi)，向另一方提交合同不能履行或部分不能履行或需要延期履行理由的報告。 3.不可抗力是指協(xié)議雙方不可預見、不可避免、不可克服的自然災害和社會事件。 十、爭議的解決 甲、乙雙方在履行合同時發(fā)生爭議的，應盡可能協(xié)商解決。協(xié)商不成的，可提請仲裁機構仲裁或向人民法院提起訴訟。 十一、合同生效 1.本合同經(jīng)雙方簽字蓋章后生效。 2.本合同一式×份，雙方各執(zhí)×份。
附錄二：財政支出績效評價工作方案參考提綱 財政支出績效評價工作方案（參考提綱） 一、項目概況 （一）項目立項的背景和目的 描述項目立項背景要簡明扼要，描述項目立項目的要詳細、明確、充分。 （二）項目立項依據(jù) 描述項目立項依據(jù)，要逐條列示，注明出處和來源。 （三）項目預算及資金來源 要全面完整地描述整個項目的預算情況、預算變更情況及變更原因。描述項目資金計劃安排情況，包括資金來源、資金安排的起始時間、投入量等內(nèi)容。 （四）項目計劃實施內(nèi)容 重點包括項目立項時間、批復單位、項目具體內(nèi)容（或政策受益條件及受益范圍）、項目所在區(qū)域、具體資金投向、項目計劃完成時間等要素。如項目在實施期內(nèi)要素發(fā)生變更，需要說明變更的內(nèi)容、依據(jù)及變更審批程序。 （五）項目的組織及管理 重點包括項目主管部門和具體實施部門的名稱及各自職責、項目管理組織架構、項目具體實施流程，以及項目業(yè)務管理和財務管理等核心管理制度。 （六）利益相關方 確定項目的利益相關方，分析利益相關方參與項目設計、實施、運行、受益的路徑。項目的相關利益方一般包括：項目相關的主管部門、項目單位、項目受益者（直接受益者、間接受益者）、社會公眾等；描述利益相關方在項目不同階段中的職責和作用。 （七）項目績效目標 明確項目績效目標與立項目的的相關性和合理性，以及項目績效目標設立依據(jù)；反映項目績效目標的實際設定情況，對績效目標需要補充完善的，應提供相應依據(jù)。 （八）其他 其他可能對項目績效產(chǎn)生重要影響的情況。 二、評價思路 （一）評價目的和依據(jù) 評價目的是通過評價所要實現(xiàn)的目標，體現(xiàn)評價價值，是整個評價工作的基本導向，解決為什么評價的問題。 評價依據(jù)是要回答依據(jù)什么評價的問題，即要闡明法律、政策、技術、管理等支撐條件，包括行業(yè)方面和財政方面。 （二）評價對象和范圍 評價對象和范圍的表述要完整、準確。 （三）評價時段的確定 根據(jù)項目實際情況，確定本次評價準備階段、實施階段和報告階段的起止時間。 三、績效評價指標體系 績效評價指標體系設計是績效評價的核心和難點，重點包括指標框架、指標權重和評價標準等方面。指標設置要考慮其實用性、可操作性和可實現(xiàn)性，要充分體現(xiàn)和真實反映項目的績效狀況和績效目標的完成情況。 （一）指標體系設計的總體思路 概述指標設計思路、指標設計依據(jù)、權重設計思路、數(shù)據(jù)來源及取數(shù)方式、評價標準及評分方式確定的原則和方法。 （二）指標體系 共性指標可從《預算績效評價共性指標體系框架》中選擇，個性指標要根據(jù)項目的實際情況制定。 （三）各項指標定義、評價標準、評分細則 針對每個指標編寫對應的績效評價指標底稿，包括指標解釋、指標權重、評價標準、數(shù)據(jù)來源及取數(shù)方式。 四、績效評價方法 描述選取的主要績效評價方法，指出選取的該種（或幾種）評價方法的理由。 五、評價工作的組織實施 （一）人員分工 清晰界定相關人員（包括專家）的權利及責任，確保評價工作有序開展。 （二）評價時間及主要工作進度安排 重點對相關活動、相關工作按階段或進程作出具體的時間安排，包括評價期間、評價實施時限及各工作環(huán)節(jié)（步驟）的時間節(jié)點。 （三）質(zhì)量控制制度 為保證績效評價過程、結果的客觀性、準確性而制定的政策和程序。 附錄三：財政支出績效評價工作流程圖示例
注：流程圖中，以灰色標示的環(huán)節(jié)是委托方或相關主管部門的職責。 附錄四：被評價單位聲明書參考格式 說明：本聲明書格式僅供參考，內(nèi)容需要根據(jù)項目具體情況進行調(diào)整。 ××會計師事務所: 本聲明書是針對貴所開展××單位××年××項目績效評價工作而提供。績效評價的目的是對該項目的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價，總結工作經(jīng)驗、指出存在問題、提出改進建議措施，以提高單位項目管理、預算管理和財務管理水平。 盡我們所知，并在作出必要的查詢和了解后，我們確認： 一、我們已履行關于績效報告的相關責任： 1．設定、確認績效目標； 2．設計和實施恰當?shù)膬?nèi)部控制（包括預算管理制度等），保證經(jīng)濟、有效和合法地使用預算資金； 3．對績效目標完成情況進行總結分析并編制績效報告。 二、我們已向貴所提供下列工作條件： 1．允許評價人員接觸我們注意到的、與該項目評價工作相關的所有信息（如記錄、文件和其他事項）。我們提供的所有資料是真實、合法、完整的； 2．允許在獲取評價資料時不受限制地接觸貴所認為必要的相關人員； 3．基于評價目的，提供關于利益相關方的必要信息，協(xié)助開展?jié)M意度調(diào)查和訪談工作。我們已通知實施單位，要求其配合評價工作、提供相關資料； 4.我們已告知貴所與該項目相關的獲得表彰的情況和發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為[或根據(jù)實際情況進行改寫]； 5．提供開展評價工作所需的必要場所及設施； 6.[評價人員可能認為必要的其他事項]。 預算單位：（蓋章） 年 月 日 附錄五：財政支出績效評價報告參考提綱 財政支出績效評價報告（參考提綱） 一、項目基本情況 （一）項目概況 （二）項目績效目標 1.項目績效總目標 2.項目績效階段性目標 二、項目單位績效報告情況 三、績效評價工作情況 （一）績效評價目的 （二）績效評價原則、評價指標體系（附表說明）、評價方法 （三）績效評價工作過程 1.前期準備 2.組織實施 3.分析評價 四、績效評價指標分析情況 （一）項目資金情況分析 1.項目資金到位情況分析 2.項目資金使用情況分析 3.項目資金管理情況分析 （二）項目實施情況分析 1.項目組織情況分析 2.項目管理情況分析 （三）項目績效情況分析 1.項目經(jīng)濟性分析（項目成本控制情況，項目成本節(jié)約情況） 2.項目的效率性分析（項目實施進度，項目完成質(zhì)量） 3.項目的效益性分析（項目預期目標完成程度，項目實施對經(jīng)濟和 社會的影響） 五、綜合評價情況及評價結論（附相關評分表） 六、績效評價結果應用建議（以后年度預算安排、評價結果公開等） 七、主要經(jīng)驗及做法、存在的問題和建議 八、其他需說明的問題 |
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