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推薦閱讀：有關(guān)民商法的文章與資料（一） —————— 允許城鎮(zhèn)居民利用其繼承取得的農(nóng)村宅基地建住房，地方立法能作此規(guī)定嗎？ 黃璞琳 在農(nóng)村村民住房建設(shè)管理調(diào)研，以及鄉(xiāng)村振興調(diào)研中，一直有意見提出：應(yīng)當(dāng)允許從農(nóng)村到城鎮(zhèn)發(fā)展成功、創(chuàng)業(yè)成功及取得其他成績的鄉(xiāng)賢，以及其他返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員，在農(nóng)村建設(shè)住房。吸引這些群體在農(nóng)村建設(shè)自住房，有利于增加農(nóng)村的人氣交流和文化交流，增加農(nóng)村的人流、物流、資金流和信息流，有利于增加農(nóng)村發(fā)展活力和吸引力，有利于農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋保值增值，有利于增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，更好地推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、文化振興。 但是，農(nóng)民安身立命之本的宅基地，一直都是農(nóng)村土地制度改革中牽涉利益最復(fù)雜的領(lǐng)域。從原始取得的來源上來講，宅基地是指農(nóng)村集體所有的，福利分配給作為本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶，供其蓋房使用的建設(shè)用地。宅基地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)戶享有無償獲得宅基地的集體成員資格權(quán)（宅基地農(nóng)戶資格權(quán)）、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)（農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)）。宅基地制度，承擔(dān)了保障農(nóng)民“居者有其屋”的重要功能，既要推進(jìn)農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋的保值增值，也要防止城鎮(zhèn)居民利用資金等優(yōu)勢大肆掠奪農(nóng)村建房用地，導(dǎo)致農(nóng)村可用于住房建設(shè)的土地不足，進(jìn)而影響對農(nóng)民“居者有其屋”的保障。 2020年7月，中央深改委第十四次會議審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》。但是，農(nóng)村宅基地制度改革仍然屬于進(jìn)行時，很多方面尚無定論。為了避免城鎮(zhèn)居民或者企業(yè)等不當(dāng)掠奪農(nóng)村建設(shè)用地，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019年9月11日印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》（中農(nóng)發(fā)〔2019〕11號），在鼓勵盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，充分保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)的同時，明確指出“宅基地是農(nóng)村村民的基本居住保障，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地，嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。嚴(yán)禁借流轉(zhuǎn)之名違法違規(guī)圈占、買賣宅基地。”農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019年9月30日印發(fā)的《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，再次重申了前述禁令。 2016年11月18日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2016〕84號）提出，“在符合農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房?！?019年4月15日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》提出：“制定財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。”“加快完成房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)'三權(quán)分置’，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。” 2021年1月30日通過的《江西省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》第四十九條第二款，依據(jù)國辦發(fā)〔2016〕84號文件提出，“允許各類返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人才在符合國家農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的前提下和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房，具體管理辦法由省人民政府制定。”2021年4月29日通過的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興法》第二十八條第三款，也就返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)鼓勵政策作出概括性規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員和各類人才提供必要的生產(chǎn)生活服務(wù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以根據(jù)實際情況提供相關(guān)的福利待遇。” 但是，對于已不具有村民身份的鄉(xiāng)賢及其他返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員，能否利用其繼承取得農(nóng)村宅基地獨立改建新建農(nóng)村住房的問題，前述立法及政策，仍然不夠明確。既未明確禁止，也未明確允許。 2020年9月9日，自然資源部《對十三屆全國人大三次會議第3226號建議的答復(fù)》（自然資人議復(fù)字〔2020〕089號）稱，經(jīng)商住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、民政部、國家保密局、最高人民法院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家稅務(wù)總局共同研究：“農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動產(chǎn)登記。根據(jù)《繼承法》規(guī)定，被繼承人的房屋作為其遺產(chǎn)由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人繼承取得房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，農(nóng)村宅基地不能被單獨繼承。《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》明確規(guī)定，非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（含城鎮(zhèn)居民），因繼承房屋占用宅基地的，可按相關(guān)規(guī)定辦理確權(quán)登記，在不動產(chǎn)登記簿及證書附記欄注記'該權(quán)利人為本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織原成員住宅的合法繼承人’。” 2020年9月7日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《對十三屆全國人大三次會議第6469號建議的答復(fù)》（農(nóng)辦議[2020]159號）也指出：“我部高度重視鄉(xiāng)賢回歸創(chuàng)業(yè)和居住問題……注重保護(hù)非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承農(nóng)房或其他合法方式占用宅基地的權(quán)益”“關(guān)于繼承祖宅的鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)翻建新建房屋和在農(nóng)村無房的鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)'積分建房’問題，涉及農(nóng)村宅基地基本制度，我部將會同有關(guān)部門，結(jié)合宅基地制度改革試點進(jìn)行深入研究，對基層因地制宜開展的探索創(chuàng)新進(jìn)行跟蹤，及時總結(jié)好的做法和經(jīng)驗，穩(wěn)妥有序推動形成制度性成果，提出完善有關(guān)法律法規(guī)的意見建議。” 從自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部分別作出的前述兩件答復(fù)來看，國務(wù)院相關(guān)主管部門認(rèn)可城鎮(zhèn)居民等非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，通過繼承農(nóng)村房屋而一體取得宅基地使用權(quán)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部甚至對繼承祖宅的鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)翻建新建房屋的問題，以及在農(nóng)村無房的鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)“積分建房”問題，也認(rèn)可基層因地制宜開展探索創(chuàng)新。既然承認(rèn)城鎮(zhèn)居民基于繼承農(nóng)村房屋而一并取得宅基地使用權(quán)，那么，城鎮(zhèn)居民作為物權(quán)人在符合規(guī)劃等條件的情況下，請求利用其合法取得的宅基地修建、改建、翻建房屋，具有正當(dāng)合理性。為此，本文認(rèn)為，在有效防范企業(yè)等組織或者城鎮(zhèn)居民買賣農(nóng)村宅基地、違法違規(guī)圈占農(nóng)村宅基地、利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館的前提下，在地方性法規(guī)中，對城鎮(zhèn)居民利用其繼承取得的農(nóng)村宅基地建自住房作出規(guī)定，屬于先行先試的探索性立法。如，規(guī)定“不具備本村村民身份的人員，因繼承而取得農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的，在符合國家農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的前提下，可以利用該宅基地修建、改建或者拆建自住房；但是，禁止利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館，禁止買賣或者變相買賣農(nóng)村宅基地。” |
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