【法條原文】

第二十二條 當(dāng)事人簽訂的建設(shè)工程施工合同與招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書載明的工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價(jià)款不一致，一方當(dāng)事人請(qǐng)求將招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書作為結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)的，人民法院應(yīng)予支持。

【條文解讀】

同一建設(shè)工程施工合同關(guān)系，當(dāng)事人之間的合同文本可能包含招投標(biāo)文件、中標(biāo)合同、另行訂立并實(shí)際履行的合同等文本。如何確定這些合同文本的效力，當(dāng)事人產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)應(yīng)以哪份合同為依據(jù)確定當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)，是司法實(shí)踐中爭(zhēng)議較大、亟待解決的問題。尤其是招標(biāo)文件、投標(biāo)文件以及中標(biāo)通知書所構(gòu)成的書面文件在當(dāng)事人之間是否成立合同、是否成立有效的合同的問題，一直存有爭(zhēng)議。

一、關(guān)于發(fā)包人、承包人之間合同文本的不同分類

（一）招標(biāo)投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書

招標(biāo)文件是建設(shè)單位向投標(biāo)單位發(fā)出的供其參加投標(biāo)所需要的一切情況，是工程建設(shè)的大綱，也是工程建設(shè)的依據(jù)。

招標(biāo)文件一般分為三個(gè)部分:

（1）招標(biāo)公告或投標(biāo)邀請(qǐng)書、投標(biāo)人須知、評(píng)標(biāo)辦法、投標(biāo)文件格式等，主要介紹招標(biāo)項(xiàng)目的基本情況及招投標(biāo)活動(dòng)的程序規(guī)則；

（2）工程量清單、設(shè)計(jì)圖紙、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求、合同條款等；

（3）其他供投標(biāo)人了解的項(xiàng)目信息，如項(xiàng)目的地理信息、水文、地質(zhì)、氣象、交通等資料。

招標(biāo)文件具體包括:（1）招標(biāo)公告（或投標(biāo)邀請(qǐng)書）；（2）投標(biāo)人須知；（3）評(píng)標(biāo)辦法；（4）合同條款及格式；（5）工程量清單；（6）圖紙；（7）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求；（8）投標(biāo)文件格式；（9）投標(biāo)人須知前附表規(guī)定的其他材料。

投標(biāo)文件則應(yīng)包括下列內(nèi)容:（1）投標(biāo)函及投標(biāo)函附錄；（2）法定代表人身份證明或附有法定代表人身份證明的授權(quán)委托書；（3）聯(lián)合體協(xié)議書；（4）投標(biāo)保證金；（5）已標(biāo)價(jià)工程量清單；（6）施工組織設(shè)計(jì)；（7）項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)；（8）擬分包項(xiàng)目情況表；（9）資格審查資料；（10）投標(biāo)人須知前附表規(guī)定的其他材料。

中標(biāo)通知書是在投標(biāo)有效期內(nèi)，招標(biāo)人以書面形式向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)的通知文件，在向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書同時(shí)，招標(biāo)人亦須將中標(biāo)結(jié)果通知未中標(biāo)的投標(biāo)人。中標(biāo)通知書的內(nèi)容包括中標(biāo)人名稱、項(xiàng)目名稱、中標(biāo)價(jià)、工期、工程質(zhì)量、簽訂合同時(shí)間等內(nèi)容。

（二）中標(biāo)合同

中標(biāo)合同是招標(biāo)人確定中標(biāo)人后與中標(biāo)人按照法律規(guī)定簽訂的合同。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條第一款規(guī)定:“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議?！币陨蠗l款中所涉及的“合同”概念，特別是“訂立書面合同”這一概念，一般應(yīng)當(dāng)理解為是“中標(biāo)合同”。

雖然“中標(biāo)合同”并非一個(gè)嚴(yán)格的法律概念，《招標(biāo)投標(biāo)法》亦未出現(xiàn)“中標(biāo)合同”這一概念，但在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十八條中立法者卻使用了“中標(biāo)合同”這一概念，該條規(guī)定:“招標(biāo)文件要求中標(biāo)人提交履約保證金的，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件的要求提交。履約保證金不得超過中標(biāo)合同金額的10％。”。

從文義角度理解，《招標(biāo)投標(biāo)法》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中所出現(xiàn)的“合同”一詞，應(yīng)專指招標(biāo)人與投標(biāo)人按照招標(biāo)文件、投標(biāo)文件訂立的合同書。雖然《招標(biāo)投標(biāo)法》僅規(guī)定招標(biāo)人投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日訂立書面合同，并未指明是合同書，但將該“書面合同”一詞理解為“合同書”殆無異議。

（三）實(shí)際履行的合同

實(shí)際履行的合同一般是指招標(biāo)人、投標(biāo)人違反《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定，另行訂立的背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議。實(shí)際履行的合同在實(shí)際中也稱之為“陰合同”“黑合同”，往往是招標(biāo)人、投標(biāo)人為了規(guī)避行政主管部門的管理而簽訂的。但對(duì)于非必招標(biāo)工程項(xiàng)目，當(dāng)事人因客觀情況發(fā)生了招標(biāo)投標(biāo)時(shí)難以預(yù)見的變化另行訂立合同的，不能認(rèn)為屬于“黑合同”，這在本解釋第二十三條已有說明。實(shí)際履行的合同與招標(biāo)文件、投標(biāo)文件以及中標(biāo)合同具有很大的不同，特別是在工程范圍、工程造價(jià)等方面顯著區(qū)別于后者。

二、招標(biāo)投標(biāo)程序中合同的成立時(shí)間

招標(biāo)投標(biāo)程序中中標(biāo)通知書為招標(biāo)人作出的承諾，中標(biāo)通知書一經(jīng)發(fā)出即生效，也即承諾生效，那么根據(jù)《民法典》第四百八十三條規(guī)定，承諾生效時(shí)合同成立，但是法律另有規(guī)定或者當(dāng)事人另有約定的除外。但《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條中規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。按照該規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人還應(yīng)當(dāng)訂立書面合同，此處的“書面合同”一般理解為合同書，當(dāng)事人采用合同書形式訂立合同的，自雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章時(shí)合同成立。

圍繞《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條的規(guī)定，理論界及實(shí)務(wù)界對(duì)中標(biāo)通知書發(fā)出后合同的成立生效時(shí)間產(chǎn)生了巨大爭(zhēng)議。主要存在以下四種觀點(diǎn):

（1）招標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書時(shí)合同尚未成立，在招標(biāo)人和中標(biāo)人簽署書面合同之后，合同才成立并同時(shí)生效；

（2）中標(biāo)通知書發(fā)出后合同成立但未生效，招標(biāo)人、中標(biāo)人簽訂書面合同后合同生效，合同書是合同關(guān)系成立的有效證據(jù)；

（3）通過招標(biāo)投標(biāo)程序以及招標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書，招標(biāo)人和投標(biāo)人在要約和承諾方面已經(jīng)達(dá)成一致，書面合同成立并生效；

（4）發(fā)出中標(biāo)通知書后，招標(biāo)人和投標(biāo)人之間已經(jīng)成立書面合同并生效，但雙方成立的是預(yù)約合同，違反該預(yù)約合同應(yīng)承擔(dān)預(yù)約合同的違約責(zé)任。

對(duì)于招標(biāo)投標(biāo)程序中合同的成立時(shí)間，首先需要明確此處“合同”所指，即招標(biāo)投標(biāo)程序中招標(biāo)人、中標(biāo)人之間通過招投標(biāo)文件等各種書面文件所形成的當(dāng)事人之間的合意。如果認(rèn)定當(dāng)事人通過招投標(biāo)程序訂立了合同，那么該合同與之后訂立的合同書的關(guān)系如何？如何理解當(dāng)事人在通過招標(biāo)投標(biāo)程序成立合同后還應(yīng)當(dāng)訂立合同書的規(guī)定？各種觀點(diǎn)爭(zhēng)論的根源就在于對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條理解的不同。

筆者傾向認(rèn)為招標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書后，即產(chǎn)生在招標(biāo)人、中標(biāo)人之間成立書面合同的效力。理由如下：

（1）招標(biāo)投標(biāo)過程符合《民法典》關(guān)于通過要約、承諾方式成立合同的基本理論；

（2）合同未成立說、合同成立未生效說都有其自身缺陷，合同未成立說與招投標(biāo)程序相悖；合同成立未生效說將招標(biāo)投標(biāo)過程視為效力待定的合同，缺乏法律依據(jù)；

（3）招標(biāo)投標(biāo)過程究竟是成立本約合同還是預(yù)約合同是目前最具爭(zhēng)議的問題。預(yù)約合同理論確實(shí)可以在很大程度上解決《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條給理論和實(shí)踐中造成的困惑，但其代價(jià)是將當(dāng)事人之間通過嚴(yán)肅的招投標(biāo)程序訂立合同的行為解釋為約定訂立合同的合同，從而可能會(huì)使得招投標(biāo)程序給予當(dāng)事人的約束力大為下降。

按照預(yù)約合同理論，在預(yù)約合同具備本約合同主要條款時(shí)，一方不履行訂立合同義務(wù)的另一方可以訴請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，也即當(dāng)事人必須先通過訴訟確認(rèn)雙方成立本約合同，然后才能根據(jù)本約合同要求對(duì)方進(jìn)一步履行本約的合同義務(wù)。這種復(fù)雜的法律結(jié)構(gòu)無疑使得當(dāng)事人之間的交易成本大為增加，也極大地增加了當(dāng)事人之間的交易風(fēng)險(xiǎn)，任何一方當(dāng)事人均可以在中標(biāo)通知書發(fā)出后拒絕訂約，其后果最多是構(gòu)成預(yù)約合同的違約，而非本約合同的違約，這并非《招標(biāo)投標(biāo)法》的立法原意。

實(shí)踐中，中標(biāo)通知書發(fā)出后，招標(biāo)人、中標(biāo)人未簽訂書面合同，中標(biāo)人經(jīng)招標(biāo)人同意便會(huì)開始進(jìn)場(chǎng)履行義務(wù)，如果認(rèn)為當(dāng)事人之間只是構(gòu)成預(yù)約合同，那么中標(biāo)人的提前進(jìn)場(chǎng)行為毫無意義，因?yàn)槠渲袠?biāo)后的義務(wù)也不過是按照招標(biāo)文件、投標(biāo)文件訂立合同而已。

在深化審批制度改革、取消施工合同備案的大背景下，招標(biāo)過程中確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)依據(jù)最重要的文件是招標(biāo)文件、投標(biāo)文件和中標(biāo)通知書，而非備案合同。中標(biāo)通知書發(fā)出后，確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)依據(jù)的應(yīng)當(dāng)是招標(biāo)文件、投標(biāo)文件以及中標(biāo)通知書，這些文件即構(gòu)成當(dāng)事人之間的書面合同，而《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定的書面合同只是對(duì)招投標(biāo)文件以及中標(biāo)通知書的進(jìn)一步確認(rèn)、明確和規(guī)范化。招標(biāo)人、中標(biāo)人通過招投標(biāo)過程成立并生效的合同與《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定的書面合同可以并行，二者從《招標(biāo)投標(biāo)法》的立法意旨上并不矛盾，且《招標(biāo)投標(biāo)法》亦未要求后者與招標(biāo)文件、投標(biāo)文件完全保持一致?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》只是規(guī)定招標(biāo)人、中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議，當(dāng)事人就同一工程成立多個(gè)合同，在實(shí)踐中有其現(xiàn)實(shí)需要，在法律法規(guī)中亦無禁止性規(guī)定。

本條規(guī)范的正是招標(biāo)人、中標(biāo)人簽訂的合同與招投標(biāo)文件不一致時(shí)如何結(jié)算工程價(jià)款的問題，如果將招投標(biāo)過程理解為成立預(yù)約合同，則合同與招投標(biāo)文件不一致時(shí)，合同因欠缺合法有效的內(nèi)容而無法在當(dāng)事人之間產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系，又不能依據(jù)招投標(biāo)文件確定合同內(nèi)容，那么對(duì)于當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的保護(hù)是極為不利的。而將招投標(biāo)過程認(rèn)定為在當(dāng)事人之間成立本約，則一旦合同與招投標(biāo)文件相背離，完全可以根據(jù)招投標(biāo)文件確定當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)就不會(huì)存在真空地帶。

還需要強(qiáng)調(diào)的是，隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和當(dāng)事人之間締約能力的提高，實(shí)踐性合同有式微之勢(shì)，而諾成性合同則成為經(jīng)濟(jì)生活中的主流。預(yù)約合同理論對(duì)解決實(shí)踐性合同或要物合同未成立時(shí)對(duì)于當(dāng)事人權(quán)利保護(hù)力度不足的問題作用巨大，但建設(shè)工程施工合同并非要物合同，屬諾成性合同，無須通過引入預(yù)約合同理論對(duì)當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行干預(yù)。至于《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條的規(guī)定屬管理性、倡導(dǎo)性規(guī)定，對(duì)合同成立并無影響，招標(biāo)人、中標(biāo)人未按規(guī)定執(zhí)行的，相關(guān)部門可以給予行政處罰，當(dāng)事人一方亦可根據(jù)合同約定行使權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。

三、參照招投標(biāo)文件結(jié)算工程價(jià)款的前提是招投標(biāo)活動(dòng)合法有效

建設(shè)工程市場(chǎng)上，“明招暗定”“先定后招”“串標(biāo)”等違法行為時(shí)有發(fā)生，這些行為，嚴(yán)重干擾了招投標(biāo)市場(chǎng)秩序，損害了其他合法投標(biāo)人的正當(dāng)權(quán)益。招投標(biāo)無效而簽訂的合同包括中標(biāo)合同、招投標(biāo)文件以及其他另行訂立并實(shí)際履行的合同一般應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為無效合同。在當(dāng)事人就同一建設(shè)工程訂立的合同均被認(rèn)定無效的情況下，雖然當(dāng)事人之間存在形式上的招投標(biāo)文件，但這些文件不具有合法性，不能反映當(dāng)事人的真實(shí)意思或違反了法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，依法不應(yīng)采信。

因此，即使當(dāng)事人之間存在招投標(biāo)文件，但如果招標(biāo)本身是違法的，也不應(yīng)適用本條款，不能將招投標(biāo)文件作為結(jié)算工程價(jià)款的根據(jù)。在當(dāng)事人之間就同一建設(shè)工程訂立的合同均被認(rèn)定無效的情況下，工程價(jià)款的結(jié)算應(yīng)當(dāng)適用本解釋第二十四條的規(guī)定，即“當(dāng)事人就同一建設(shè)工程訂立的數(shù)份建設(shè)工程施工合同均無效，但建設(shè)工程質(zhì)量合格，一方當(dāng)事人請(qǐng)求參照實(shí)際履行的合同關(guān)于工程價(jià)款的約定折價(jià)補(bǔ)償承包人的，人民法院應(yīng)予支持。實(shí)際履行的合同難以確定，當(dāng)事人請(qǐng)求參照最后簽訂的合同關(guān)于工程價(jià)款的約定折價(jià)補(bǔ)償承包人的，人民法院應(yīng)予支持。”。

四、中標(biāo)通知書發(fā)出后，招標(biāo)人、中標(biāo)人因在工程實(shí)施的細(xì)節(jié)方面沒有達(dá)成一致或者其他原因最終沒有簽訂書面合同，如何確定當(dāng)事人結(jié)算工程款的依據(jù)

首先，當(dāng)事人未簽訂書面合同，但中標(biāo)人已經(jīng)實(shí)際進(jìn)場(chǎng)施工，招標(biāo)人亦接受的，那么根據(jù)前述分析，當(dāng)事人事實(shí)已經(jīng)在履行雙方根據(jù)招投標(biāo)文件訂立的合同，招投標(biāo)文件的內(nèi)容對(duì)于當(dāng)事人具有約束力。雖然當(dāng)事人之間不存在中標(biāo)合同，但這并不影響當(dāng)事人根據(jù)招投標(biāo)文件履行各自的權(quán)利義務(wù)，故當(dāng)事人請(qǐng)求將招投標(biāo)文件作為結(jié)算工程價(jià)款根據(jù)的，人民法院應(yīng)予支持。

其次，如果當(dāng)事人因?yàn)樵诠こ虒?shí)施細(xì)節(jié)方面沒有達(dá)成一致或者一方當(dāng)事人悔標(biāo)而不愿意簽訂建設(shè)工程施工合同，那么當(dāng)事人尚未開始履行招投標(biāo)文件確定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，對(duì)此則不存在結(jié)算工程價(jià)款的問題。

五、當(dāng)事人在合同中約定了合同文件優(yōu)先順序?qū)е潞贤c招投標(biāo)文件不一致的，能否尊重當(dāng)事人約定適用合同約定結(jié)算工程價(jià)款

根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》的規(guī)定，解釋合同文件的優(yōu)先順序如下:（1）合同協(xié)議書；（2）中標(biāo)通知書；（3）投標(biāo)函及投標(biāo)函附錄；（4）專用合同條款；（5）通用合同條款；（6）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求；（7）圖紙；（8）已標(biāo)價(jià)工程量清單；（9）其他合同文件。

在《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》第二部分通用合同條款“合同文件的優(yōu)先順序”中也有相似的規(guī)定。

這兩個(gè)在實(shí)踐中極具示范意義的文本將招標(biāo)人、中標(biāo)人之間的合同定義為包括招投標(biāo)文件以及其他文件在內(nèi)的對(duì)當(dāng)事人有約束力的文件，應(yīng)當(dāng)說這個(gè)定義是比較符合法律規(guī)定和客觀情況的。招標(biāo)人、中標(biāo)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系絕非中標(biāo)合同文本就能確定，凡是經(jīng)當(dāng)事人意思確定的有約束力的文件均為合同的組成部分，中標(biāo)合同僅為“合同”當(dāng)中的一部分。如何協(xié)調(diào)這些組成合同的不同文件效力，一方面要考慮當(dāng)事人的意思自治，另一方面也必須考慮《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律的規(guī)定。

一旦招投標(biāo)文件與合同不一致時(shí)，合同協(xié)議書的優(yōu)先級(jí)是最高的，其次是中標(biāo)通知書、投標(biāo)函及投標(biāo)函附錄，即招投標(biāo)文件。正常情況下，合同協(xié)議書與招投標(biāo)文件在工程價(jià)款、工程范圍、工程質(zhì)量、工期這些實(shí)質(zhì)性條款上是一致的，合同協(xié)議書也主要是關(guān)于實(shí)質(zhì)性條款的約定。因此，只要合同協(xié)議書不背離招投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性條款，將合同協(xié)議書作為第一優(yōu)先順序是可以的，應(yīng)尊重當(dāng)事人意思自治。但如果合同協(xié)議書在實(shí)質(zhì)性條款方面與招投標(biāo)文件不一致，那么顯然這些條款因?yàn)檫`反了《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定應(yīng)屬無效，不能產(chǎn)生約束當(dāng)事人的法律效力，仍然應(yīng)當(dāng)以招投標(biāo)文件作為結(jié)算工程價(jià)款的根據(jù)。

六、審判實(shí)踐中，能否將招投標(biāo)文件作為當(dāng)事人全部權(quán)利義務(wù)的依據(jù)

在本解釋制定過程中，有意見提出，既然招投標(biāo)文件可以在招標(biāo)人、中標(biāo)人之間成立有效的合同，那么招投標(biāo)文件與合同不一致時(shí)，是否可以完全以招投標(biāo)文件作為當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的依據(jù)？對(duì)此問題，筆者認(rèn)為，本解釋已經(jīng)明確規(guī)定當(dāng)工程范圍、工程質(zhì)量、工程價(jià)款工期不一致時(shí)，以招投標(biāo)文件作為結(jié)算工程價(jià)款的根據(jù)。也即在合同的實(shí)質(zhì)性條款不一致時(shí)，招投標(biāo)文件可以作為結(jié)算工程價(jià)款的根據(jù)至于能否作為其他權(quán)利義務(wù)的根據(jù)，比如，能否作為主張違約的根據(jù)、能否作為賠償損失的根據(jù)、能否作為確定糾紛管轄的根據(jù)等問題，要結(jié)合當(dāng)事人對(duì)于合同的約定以及合同文件解釋的優(yōu)先順序來確定當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。如果招投標(biāo)文件與合同在非實(shí)質(zhì)性條款上不一致時(shí)，應(yīng)根據(jù)上述原則來確定當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。故對(duì)于招投標(biāo)文件與合同不一致時(shí)能否作為當(dāng)事人全部權(quán)利義務(wù)關(guān)系依據(jù)的問題，應(yīng)具體情況具體分析，不能一概而論。

北京市盈科（福州）律師事務(wù)所

林璧  合伙人律師

具有豐富的法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，法律知識(shí)扎實(shí)、訴訟經(jīng)驗(yàn)豐富。從業(yè)至今擔(dān)任多家建筑工程企業(yè)法律顧問，對(duì)企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)決策提出法律意見、參與起草、審核企業(yè)重要的規(guī)章制度、合同審核及簽訂、處理企業(yè)的訴訟和非訴訟等法律事務(wù)工作。