城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)融合是發(fā)展的必然趨勢，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口逐漸減少、農(nóng)業(yè)規(guī)模化現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)要素流動平衡是城鄉(xiāng)融合的必然結果。但與此同時，“耕者有其田”也是農(nóng)村穩(wěn)定、社會穩(wěn)定的重要保障。

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進程中，一方面要保障真正需要種田的農(nóng)民“有其田”可以種，確保這部分農(nóng)民能夠保留最大程度的擇業(yè)權利，并以此協(xié)調(diào)農(nóng)村的穩(wěn)定；另一方面，不能讓土地成為阻礙農(nóng)民進城再就業(yè)，甚至制約城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的桎梏，嚴防死守出現(xiàn)城鄉(xiāng)融合變成農(nóng)民拋荒棄耕的割裂式發(fā)展誤區(qū)。所以在土地制度改革的進程中，要著重注意區(qū)分有流轉(zhuǎn)土地需求的農(nóng)民和有種田需求的農(nóng)民，并以此為分流入手點，合理設計農(nóng)地產(chǎn)權制度。

法律賦予了農(nóng)民依法以轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、代耕、入股、聯(lián)營等方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的權利，但實際工作中，土地經(jīng)營權能否流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)效率主要還是受以下幾方面因素制約：土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的政策環(huán)境與法律條件；土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育程度；土地流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)濟水平。除此以外，農(nóng)戶家庭成員的非農(nóng)就業(yè)情況與非農(nóng)就業(yè)預期則對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)經(jīng)營權的意愿起著決定性作用，一是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的速度，二是就業(yè)農(nóng)民市民化的程度。所以，探討如何進一步促進土地經(jīng)營權高效流轉(zhuǎn)，同時保障小農(nóng)戶的切實權益，應主要從這幾個影響因素為切入點。

一、促進身份農(nóng)民進城，加速職業(yè)農(nóng)民返鄉(xiāng)；推動土地制度與戶籍制度的聯(lián)動改革

我國總體的耕地狀況仍是以細碎化為主，這也是自然稟賦與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制綜合作用下產(chǎn)生的結果。這也是證明土地流轉(zhuǎn)潛力巨大的最直接的證據(jù)。傳統(tǒng)身份農(nóng)民的小農(nóng)戶經(jīng)營方式曾經(jīng)為我國的經(jīng)濟發(fā)展打下了堅實基礎，并一度作為我國工業(yè)化進程的有力后盾，但時至今日，這一經(jīng)營形態(tài)已不能滿足現(xiàn)階段社會發(fā)展的切實需要，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體應盡早完成由傳統(tǒng)身份農(nóng)民到以新型職業(yè)農(nóng)民為主、兼以保障型小農(nóng)戶的轉(zhuǎn)變。

發(fā)展規(guī)模化現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，就必須要實現(xiàn)農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營，這個適度規(guī)模經(jīng)營的“適度”一定要建立在符合我國基本國情和經(jīng)濟發(fā)展水平的基礎上，這就涉及到農(nóng)地數(shù)量、農(nóng)民數(shù)量、城鄉(xiāng)發(fā)展結構、城鎮(zhèn)吸納能力等等方面。農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的速度必須與農(nóng)業(yè)人口就業(yè)轉(zhuǎn)移的速度相協(xié)調(diào)?！皠拥刂跋葎尤耍瑒尤酥跋葎赢a(chǎn)”，農(nóng)業(yè)人口可以穩(wěn)定向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移是穩(wěn)步推進土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的前提，而在供給側(cè)結構性改革的關鍵階段，通過工業(yè)轉(zhuǎn)型、一帶一路與城鎮(zhèn)化推進可以提供相當數(shù)量潛力的工作崗位，而身份農(nóng)民工資性收入結構的改變也是改變產(chǎn)業(yè)結構良性循環(huán)的最佳途徑。

農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營必須以農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的減少為前提，只有加大身份農(nóng)民的就業(yè)轉(zhuǎn)移力度，并落實農(nóng)民的社區(qū)保障、勞動保障、醫(yī)療保障等多方面社會保障水平，并持續(xù)加大對農(nóng)村教育的扶持力度，健全城鄉(xiāng)基本教育的全面覆蓋，才能真正實現(xiàn)傳統(tǒng)身份農(nóng)民向第二三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。

二、進一步完善三權分置改革，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權；消除土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的法律制度障礙

土地承包經(jīng)營權仍承擔著社會保障功能，因此，無限制的自由流轉(zhuǎn)并不是當前可以實現(xiàn)的，法律制度的設計必須協(xié)調(diào)好土地承包經(jīng)營權的保障功能、農(nóng)民的基本生活需求與土地承包經(jīng)營權的財產(chǎn)功能、農(nóng)民對土地適當程度的處分權利之間的關系。

《農(nóng)村土地承包法》中將承包方式分為兩大類：家庭承包和其他方式承包。兩類承包方式下取得的土地承包經(jīng)營權在取得方式、權利性質(zhì)、權利義務內(nèi)容等方面，均存在差異。而這其中占據(jù)多數(shù)的以家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)則面臨更多限制。家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)方式主要有以下幾種：互換、入股、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包與出租、代耕、繼承、抵押等，而以其他方式取得土地承包經(jīng)營權（即通過招標、拍賣、掛牌公開協(xié)商等方式承包荒山、荒溝、荒丘等農(nóng)村土地而享有的土地承包經(jīng)營權），其特點就是權利主體不限于本集體成員，而且更接近純粹的市場化交易方式，法律限制較家庭承包方式而言更小。

對于這兩種土地承包經(jīng)營權取得方式而言，想要進行流轉(zhuǎn)，都面臨了相當程度的問題。

首先是轉(zhuǎn)讓、入股、繼承、抵押受到限制，尤其對抵押的禁止，完全限制了經(jīng)營大戶用承包地融資擴大生產(chǎn)規(guī)模改進生產(chǎn)技術的可行性，同時也對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的入市造成了較為嚴重的阻礙，滯留了城鄉(xiāng)土地同權同價的改革進程；第二，農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式多樣，但流轉(zhuǎn)流程復雜且不自由，物權變動的流轉(zhuǎn)方式受到限定條件的制約，債權性質(zhì)的流轉(zhuǎn)行為具有的法律穩(wěn)定性較差，對受讓人的權益保障水平比較低；第三，權利與義務的關系不清楚，實際流轉(zhuǎn)中的合同文本流于形式，甚至存在大量口頭流轉(zhuǎn)的情況，導致合同約定不明的情況下容易出現(xiàn)糾紛。

堅持農(nóng)村土地承包關系長久不變，穩(wěn)步推進“三權分置”改革，重構土地承包經(jīng)營權的權利體系，簡化土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的條件和程序，明細土地承包經(jīng)營權在流轉(zhuǎn)過程中的權利義務關系；將不同形式紛繁復雜的土地流轉(zhuǎn)行為歸類為“轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權”這一種，處理好農(nóng)民集體、農(nóng)戶與經(jīng)營者的關系。

三、加快土地流轉(zhuǎn)市場的構建與完善，推進建立健全土地流轉(zhuǎn)市場機制

即使建立在法律允許、當事人愿意的基礎上，土地流轉(zhuǎn)能否順利、高效，仍受制于土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育程度的影響。流轉(zhuǎn)市場越廣闊、市場機制越完善，可供農(nóng)戶選擇的可能就越多，土地的經(jīng)濟價值也就能夠得到充分體現(xiàn)。

各地方政府要根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展狀況和農(nóng)業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀，因地制宜、因時制宜，在法律的框架內(nèi)大膽創(chuàng)新，進一步豐富土地流轉(zhuǎn)模式與途徑，鼓勵農(nóng)民在遵循法律政策的條件下自主摸索流轉(zhuǎn)可能性，建立農(nóng)民集體利益代表、土地銀行、土地信托等機構，豐富流轉(zhuǎn)形式；基層政府要進一步落實農(nóng)地確權頒證、農(nóng)田綜合整治的基礎工作，這是土地經(jīng)營權有序高效流轉(zhuǎn)的前提，也為流轉(zhuǎn)后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營工作提供更加便利的管理條件和更加穩(wěn)固的產(chǎn)權保障，通過對田、水、路、林、村綜合整治，整合寶貴的耕地資源，加強農(nóng)業(yè)設施建設，提高耕地質(zhì)量的同時增加耕地面積；要積極引導社會力量參與建立土地流轉(zhuǎn)服務平臺之中，為土地流轉(zhuǎn)后的耕種提供技術保障和集約化機械普及水平，完善信息發(fā)布、政策咨詢、法律普及、合同指導、糾紛調(diào)解、登記備案、產(chǎn)權登記等服務；各級政府加強土地用途管制制度，增加金融業(yè)向農(nóng)村駐扎發(fā)展的口徑，加強工商業(yè)投資的風險防控和監(jiān)管；培育創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，扶持糧食規(guī)模化生產(chǎn)，對新型職業(yè)農(nóng)民的培訓予以長期輔導并接收反饋。

四、堅決落實農(nóng)民自愿原則；杜絕強制交易，確保農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)

身份農(nóng)民的轉(zhuǎn)移是一個長期過程，即取決于土地流轉(zhuǎn)制度的健全程度，也取決于城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，城鄉(xiāng)要素流動平衡是一個過程而非目的，確保農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營、“耕者有其田”、農(nóng)村穩(wěn)定的最根本保障，就是尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民的權益。

堅決遏止違反農(nóng)民自愿原則，以各種方式名目強迫、脅迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的情況，這既是尊重和保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權、維護農(nóng)民切實利益的需要，也是在農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模與農(nóng)村社會穩(wěn)定之間取得平衡的關鍵點；將土地流轉(zhuǎn)的行政命令轉(zhuǎn)化為各地官員必須遵守的法律紅線，既離不開行政管理體制，更有賴于法治、村治的保障；政府盡快由助推農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的干預者，轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┚蜆I(yè)機會與社會保障并引導農(nóng)民主動流轉(zhuǎn)土地的角色。