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原創(chuàng) 王 林 審計觀察 社會救助關(guān)乎數(shù)以千萬計困難群體的基本生存問題，也關(guān)乎社會公平正義，是社會保障審計的重點內(nèi)容之一。本文在分析社會救助制度運行成效及其存在問題的基礎(chǔ)上，圍繞聚焦審計主責(zé)主業(yè)，探討社會救助資金審計的重點及難點，并就如何開展審計工作提出相關(guān)建議。 社會救助制度運行現(xiàn)狀 （一）社會救助制度的概念與內(nèi)容 社會救助制度指國家和社會通過立法，在公民不能維持最低限度的生活水平時，由國家和社會按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需求的資金和實物救助的社會保障制度。社會救助作為社會保障制度四大子系統(tǒng)中的重要一環(huán)，是一項涵蓋了托底線、救急難、保民生等功能的基礎(chǔ)性制度安排。改革開放之后，我國社會救助制度經(jīng)歷了不斷完善的過程，逐步形成了以低保、特困人員救助供養(yǎng)、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、就業(yè)救助，以及臨時救助為主、社會力量參與為補充的制度體系。 （二）社會救助制度運行成效 隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，低保等各項社會救助制度從無到有、從小到大、從點到面，制度體系逐步建立，管理體制和運行機制不斷完善，綜合性社會救助體系框架基本成型。 一是制度設(shè)計逐漸規(guī)范。自20世紀(jì)90年代開始，我國陸續(xù)制定出臺一系列社會保障方面的行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件，使得社會救助制度從碎片化向體系化發(fā)展，社會救助管理體系逐步從部門分割轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各項救助制度都明確了救助對象、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助程序和資金來源，為社會救助活動的開展提供了制度保障。 二是救助項目由少到多。20世紀(jì)90年代末以來，我國政府逐步建立起相對完善的社會救助體系，涵蓋醫(yī)療、就業(yè)、居住、教育、最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、臨時救助和自然災(zāi)害救助等方面，在更大范圍內(nèi)紓解了困難群眾的生存困境。 三是人群覆蓋面越來越廣。社會救助制度的人群覆蓋范圍不斷擴(kuò)展，在原“三無”人員的基礎(chǔ)上，逐步延伸到家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的貧困人口、城鎮(zhèn)失業(yè)人員、在職困難職工，以及突發(fā)天災(zāi)人禍陷入生存危機的人員等各類弱勢群體，實現(xiàn)了全覆蓋。統(tǒng)計結(jié)果顯示，1996—2021年，低保制度的惠及人數(shù)由84.9萬人迅速增長至4212.3 萬人，25年間增加了48.61倍。 四是救助標(biāo)準(zhǔn)逐年提高。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，國家不斷加大財政投入，我國社會救助標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。如城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由2004年的每人每月152元提高到2021年的711.4 元；農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)則由2007年的每人每月70元增加至2021年的530.18 元。17年間，二者分別增長了368.0% 和 657.4%。 五是財政投入不斷增加。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，政府對民生問題越來越重視，社會救助方面的財政投入也逐年增加。1999—2021年，我國在最低生活保障方面的財政支出由20億元（占同期財政收入的0.17%）迅猛增長至1833.1億元（占同期財政收入的0.82%），22年間相關(guān)支出占財政收入的比重同比增加了約4倍，有效保障了城鄉(xiāng)貧困人群的基本生活。 （三）當(dāng)前社會救助制度中存在的問題 當(dāng)前，我國社會救助工作雖然在數(shù)量上呈現(xiàn)出擴(kuò)張態(tài)勢，但質(zhì)量方面仍有待提高，主要表現(xiàn)在立法不健全、供需不匹配、認(rèn)定不精準(zhǔn)、救助資源分配不均衡、支出責(zé)任不明晰、資金管理使用不規(guī)范、信息化建設(shè)滯后等方面。 一是相關(guān)立法仍不健全。目前，我國尚未出臺社會救助法，社會救助領(lǐng)域的法律法規(guī)亟待健全完善。目前，全國各項社會救助制度主要依據(jù)《社會救助暫行辦法》。其作為行政法規(guī)，法律效力不強。立法的滯后進(jìn)一步引發(fā)了一系列問題，如政府的權(quán)力責(zé)任范圍不明晰，對設(shè)置救助機構(gòu)、編制救助計劃等過程中所需恪守的程序性規(guī)則不完善；各項救助政策沒有做到有機耦合、系統(tǒng)集成，項目整合度低；救助政策與其他民生保障政策、社會救助力量有效銜接度不夠等。 二是供需不匹配。當(dāng)前，多維貧困類型的社會救助需求不斷增加，社會救助對象呈現(xiàn)出多樣化、異質(zhì)化特征，與現(xiàn)行社會救助體系的對接存在一定的障礙。如在醫(yī)療救助方面，隨著人民生活水平的提高和人均壽命的延長，新時代人民對健康生活的追求已不局限于以往的看病就醫(yī)需求，而是更多地向預(yù)防疾病、康復(fù)護(hù)理等方面轉(zhuǎn)變。目前的醫(yī)療救助只針對重大疾病，不能有效滿足人們對健康的新需求。此外，現(xiàn)行救助體系與我國新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要存在脫節(jié)現(xiàn)象，救助資格捆綁政策的局限性，導(dǎo)致理應(yīng)被救助的貧困人員無法享受應(yīng)有的國家福利，影響了人民群眾的幸福感、獲得感。 三是認(rèn)定不精準(zhǔn)。盡管各地探索建立了社會救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查機制，但仍面臨對象認(rèn)定不精準(zhǔn)的難題。在一些縣鄉(xiāng)民政部門，管理救助事務(wù)的人員力量相對薄弱，救助對象認(rèn)定時主要依靠村（居）委會干部，導(dǎo)致部分基層組織渙散、公信力不強，應(yīng)保未保、不符合條件對象享受待遇、重復(fù)領(lǐng)取待遇等現(xiàn)象時有發(fā)生。 四是救助資源分配不均衡?，F(xiàn)行社會救助政策主要瞄準(zhǔn)低保、特困人員等困難群體，醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專項救助多數(shù)與低保、特困人員救助供養(yǎng)制度“捆綁”，只有納入低?；蛱乩藛T救助供養(yǎng)范圍才能享受其他救助，這就導(dǎo)致一些低保邊緣群體由于未納入低?；蛱乩藛T范圍而無法獲得專項救助，實際生活甚至比低保對象還困難，形成救助的“懸崖效應(yīng)”。 五是支出責(zé)任不明晰。合理劃分社會救助支出責(zé)任是社會救助制度健康可持續(xù)運行的重要保障。2018年，《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》出臺，從制度層面對中央和地方在社會救助支出上的事權(quán)和責(zé)任劃分提供了更加明確的依據(jù)，降低了支出責(zé)任劃分的隨意性和不確定性。然而，由于具體劃分方案尚未出臺，當(dāng)前社會救助支出責(zé)任劃分依據(jù)的法律層次較低，省級及以下地方政府財政支出責(zé)任劃分不合理、不清晰，存在社會救助支出責(zé)任過度下放，社會救助支出層級較多等問題。 六是資金管理使用不規(guī)范。社會救助涵蓋醫(yī)療、住房、就業(yè)、教育等不同方面，涉及眾多職能部門。因此，社會救助資金的使用范圍較廣，部門間分散性強，增加了監(jiān)管的難度。調(diào)研及試審數(shù)據(jù)顯示，救助資金累計結(jié)余占當(dāng)年籌集基金總額的比重遠(yuǎn)高于國家規(guī)定水平，反映出資金預(yù)算及管理使用的效率較低。如2020年，某區(qū)級醫(yī)療救助結(jié)余資金占當(dāng)年資金籌集總額的47%，遠(yuǎn)高于“基金累計結(jié)余一般應(yīng)不超過當(dāng)年籌集基金總額的15%”的規(guī)定。同時，委托供養(yǎng)機構(gòu)未能對相關(guān)政府撥款進(jìn)行專賬管理，出現(xiàn)擠占挪用現(xiàn)象，甚至有供養(yǎng)機構(gòu)存在私自截留救助補助資金等問題。 七是社會救助信息化建設(shè)滯后。2018年6月，民政部印發(fā)《“互聯(lián)網(wǎng) 民政服務(wù)”行動計劃》，提出“互聯(lián)網(wǎng) 民政服務(wù)”是推動我國民政工作現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路。然而當(dāng)前社會救助信息化建設(shè)沒有形成統(tǒng)一的規(guī)劃，民政部目前正在布局實施的“金民工程”仍在推進(jìn)過程中，難以有效整合地方已經(jīng)建成的社會救助信息系統(tǒng)。部門間社會救助信息共享機制不健全，“互聯(lián)網(wǎng) ”社會救助在發(fā)展中面臨信息化落后、共享壁壘、信息安全及準(zhǔn)入機制不健全等現(xiàn)實困境。  社會救助資金審計的難點 一是社會救助項目多，資金分散。社會救助項目多由不同部門管理，各救助職能部門或社會組織的資金和賬目管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，給審計工作帶來較大挑戰(zhàn)。與此同時，社會救助資金涉及醫(yī)療、住房、就業(yè)、教育等不同方面，各救助資金審計的目標(biāo)、重點、內(nèi)容、方法也有所不同，需要搜集的信息不一，對審計人員的能力素質(zhì)帶來挑戰(zhàn)。 二是基層工作開展困難。社會救助工作和資金的使用去向往往集中在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村等基層區(qū)域，而基層組織往往存在基礎(chǔ)設(shè)施落后、交通不便、人才缺乏、信息化落后、溝通困難等問題。如在特困人員救助的延伸審計中，延伸對象往往分布在多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且存在年齡較大、自理能力較低、語言障礙等情況，很難取得有效溝通、獲取充分的審計證據(jù)。 三是信息采集困難。社會救助審計信息涉及范圍較廣，由于各部門信息化水平參差不齊，共享機制不健全，各項信息的搜集、整理、關(guān)聯(lián)工作量較大，審計的順利實施和高效完成都面臨很大挑戰(zhàn)。如在了解基層救助工作落實情況時，由于基層人力資源相對缺乏，日常管理混亂，很難及時提供條理清晰、內(nèi)容完整、信息化水平較高的審計資料，影響了審計效率和質(zhì)量。 四是整改難度大。社會救助工作中出現(xiàn)的問題往往涉及方方面面，整改起來有一定難度。以特困人員供養(yǎng)為例，審計過程中發(fā)現(xiàn)的供養(yǎng)機構(gòu)照料不足問題不能簡單歸咎于供養(yǎng)機構(gòu)的內(nèi)部管理和監(jiān)督，還需權(quán)衡政策設(shè)計合理性、人力資源結(jié)構(gòu)、社會觀念宣傳等宏觀層面因素。另外，社會救助涉及多個項目，不同項目的整改標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，給審計整改帶來一定困難。 社會救助資金審計的重點 （一）關(guān)注資金分配管理使用 一查預(yù)算編制和資金撥付。檢查救助補助資金預(yù)算編制依據(jù)是否真實合理充分，地方財政是否按規(guī)定及時足額安排配套資金，是否存在套取資金、延期撥付等問題。 二查資金收支結(jié)余。摸清資金來源渠道和規(guī)模、比重及增長變化情況，資金支出規(guī)模、用途及增長變化情況，資金結(jié)余規(guī)模的增長變化情況。 三查資金管理使用。核實社會救助資金賬戶管理、資金撥付使用程序是否符合規(guī)定，是否存在違法違紀(jì)行為，是否存在資金發(fā)放不精準(zhǔn)、未按標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放資金等問題。 （二）關(guān)注政策制定和落實 一查地方政策制定情況。核查地方各級政府和所屬民政、財政等部門制定的社會救助政策是否與國家層面政策要求相一致，是否與社會保險、鄉(xiāng)村振興等相關(guān)政策相銜接，是否與地方實際相結(jié)合，做到因地制宜、精準(zhǔn)施策。 二查不符合條件享受待遇和疊加享受待遇情況。核查享受待遇人員的資格情況，是否存在隱瞞收入、家庭財產(chǎn)狀況、配偶及共同生活的成年子女情況等信息違規(guī)享受待遇問題，是否存在違規(guī)享受或疊加享受待遇問題，以及不符合資格后繼續(xù)領(lǐng)取待遇等問題。 三查困難群眾應(yīng)保盡保情況。核查民政部門政策宣傳是否到位，信息更新是否及時，對符合條件的困難群眾是否應(yīng)保盡保、精準(zhǔn)保障，救助對象是否依法依規(guī)及時享受相關(guān)專項救助。 （三）關(guān)注相關(guān)機構(gòu)職責(zé)履行 一查集中供養(yǎng)和救助機構(gòu)職責(zé)履行情況。檢查相關(guān)機構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人員服務(wù)質(zhì)量、餐飲質(zhì)量等，是否存在違規(guī)接受捐贈、索賄受賄以及被收養(yǎng)寄養(yǎng)兒童生活、教育權(quán)益未得到有效保障等問題，在特困供養(yǎng)機構(gòu)中是否存在照料水平不達(dá)標(biāo)等問題。 二查流浪乞討人員的生活、醫(yī)療、返鄉(xiāng)等各項權(quán)益的保障情況，對兒童、流浪乞討人員死亡情況進(jìn)行重點核查。 三查相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）是否建立有效的監(jiān)督管理機制及結(jié)果運用機制。 （四）關(guān)注信息核對等機制建設(shè)情況 關(guān)注低保對象經(jīng)濟(jì)狀況核對等機制建設(shè)和運行情況，審查是否存在民政部門未與相關(guān)部門搭建信息核對平臺、未履行低保對象動態(tài)管理、相關(guān)部門未按規(guī)定對信息系統(tǒng)進(jìn)行互聯(lián)互通或數(shù)據(jù)共享等問題。 開展社會救助資金審計的幾點建議 （一）深入了解基層情況，切實開展研究型審計 一要熟悉社會救助所涉及地區(qū)的宏觀環(huán)境，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境，評估審計對象的系統(tǒng)性風(fēng)險。如了解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況、營商環(huán)境，從而幫助評價救助標(biāo)準(zhǔn)合理性、供養(yǎng)機構(gòu)選擇流程合規(guī)性等；了解當(dāng)?shù)匚幕h(huán)境、社會觀念，以評估審計過程中需配備的人員結(jié)構(gòu)、知曉受救助人群所面臨的社會問題等。 二要了解與社會救助有關(guān)的政策、項目、資金等微觀信息，以評估審計對象行為的合法合規(guī)性。社會救助涉及救助項目繁多，每個項目都有不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及救助標(biāo)準(zhǔn)。隨著時間推移，救助政策也在不斷變化。要對項目和資金進(jìn)行審計，就必須先熟悉與每項資金相關(guān)的政策法規(guī)、實施方案等，才能對每項資金使用的合規(guī)性、合法性作出客觀評價。除政策條款外，審計人員還需了解每個救助項目的特點，從而評估風(fēng)險點，提出審計建議。 （二）以審計帶動被審計單位信息化建設(shè)，探尋審計信息整合路徑 一是通過審計人員帶動基層被審計單位信息化建設(shè)，提升被審計單位信息化水平，進(jìn)而提高審計效率。審計搜集和整理信息的過程也是對被審計單位信息的梳理過程，通過審計人員與被審計單位的互動，可以使被審計單位更清晰地理解和梳理關(guān)鍵信息元、信息呈現(xiàn)、信息披露與信息共享方式，進(jìn)而產(chǎn)生審計對被審計單位信息化建設(shè)的正向“溢出效應(yīng)”，助其逐步完善信息化建設(shè)和共享機制。 二是積極運用大數(shù)據(jù)思維，在審計工作中積累信息搜集、數(shù)據(jù)篩選和分析的方式方法，探索數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)問題線索的核查方法，研究編制和優(yōu)化社會救助審計數(shù)據(jù)分析操作指引，并逐步探尋社會救助審計信息共享路徑。如在試審工作中，涉及民政、住建、教育、人社、衛(wèi)健、殘聯(lián)、農(nóng)信社部門所登記的最低生活保障對象基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、住房租賃補貼發(fā)放明細(xì)、學(xué)籍管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)、工傷保險護(hù)理費、出生醫(yī)學(xué)證明數(shù)據(jù)、第二代殘疾人證管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)、低保及特困對象發(fā)放賬號數(shù)據(jù)等資料的，審計人員應(yīng)在不涉密的前提下，積極尋找方式方法，為碎片化信息的內(nèi)部整合及外部銜接尋找解決方案。 （三）積極推動審計整改，強化審計成果轉(zhuǎn)化 社會救助現(xiàn)實情況復(fù)雜，其政策條款和項目管理仍處于不斷優(yōu)化階段，審計人員在針對發(fā)現(xiàn)問題提出整改方案時需要考慮多重因素，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，引入專家意見，為社會救助工作的健全完善提出建設(shè)性意見。如針對供養(yǎng)機構(gòu)服務(wù)不足問題的整改不能僅限于加大對相關(guān)機構(gòu)的監(jiān)督，還應(yīng)反思地方配套措施是否合理及可能的優(yōu)化方案，特困人群認(rèn)定是否有效，社會救助與其他社會福利銜接是否合理，政策宣傳是否到位等。同時，在審計整改的落實過程中，要建立健全審計機關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政、住建、民政、教育、人社、衛(wèi)健等部門的問題線索移送、協(xié)查和信息共享機制。對發(fā)現(xiàn)的審計問題及時轉(zhuǎn)交、督促整改，并據(jù)此建立問題清單，對賬銷號，防止屢審屢犯問題發(fā)生。(作者王林單位系中央財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院) 原標(biāo)題：《審計觀察 | 我國社會救助資金審計探析》 |
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