改革開放以來，隨著政府職能的逐漸轉(zhuǎn)變，以及我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷健全完善，各級地方政府逐漸采取委托方式，為公眾提供基本公共服務(wù)。特別是2012年以來，國家治理體系和治理能力發(fā)生巨大的變化，中央推行了一系列改革措施，從2013年國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，到2014年財政部等部門頒布的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，從頂層高度對政府購買服務(wù)應(yīng)進(jìn)行績效管理等作出明確規(guī)定。近十年來，各地政府購買公共服務(wù)規(guī)模、領(lǐng)域、機制等不斷擴(kuò)大、拓展、完善。但在實施過程中，一些瓶頸和問題也隨之顯現(xiàn)，如主體是否合格、內(nèi)容是否合規(guī)、過程是否透明、價格是否合理、質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)等等。為此，2020年1月，財政部頒布《政府購買服務(wù)管理辦法》，對政府購買服務(wù)的主體、內(nèi)容和目錄、實施過程等進(jìn)行明確，并再次對政府購買服務(wù)的績效管理提出要求。因此，探究政府購買服務(wù)績效管理提質(zhì)增效顯得尤為重要。

一、江蘇省宿遷市政府購買公共服務(wù)績效管理現(xiàn)狀及成效

2013年以來，從中央到地方對政府購買公共服務(wù)績效管理不斷建章立制，2018年財政部出臺《關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導(dǎo)意見》，針對第三方機構(gòu)對政府購買服務(wù)進(jìn)行評價作出規(guī)定。江蘇省作為首批試點省份之一，2018年10月，省財政廳等兩部門印發(fā)《江蘇省政府向社會組織購買服務(wù)績效評價辦法》，對政府購買公共服務(wù)績效評價從內(nèi)容到結(jié)果及應(yīng)用等作出了明確規(guī)定，隨后各市、縣也在政府購買服務(wù)績效管理方面不斷探索實踐與發(fā)展完善。

向來以改革著稱的宿遷市，近年來不斷探索政府購買公共服務(wù)發(fā)展模式，以預(yù)算績效管理改革助力政府購買公共服務(wù)質(zhì)效。隨著政府購買公共服務(wù)深入推進(jìn)，其績效管理工作也不斷落細(xì)落實。

（一）全過程管理日趨深入

一是做嚴(yán)源頭把控。對涉及民生等社會關(guān)注度高的服務(wù)項目開展事前績效評估，圍繞立項必要性、實施可行性、投入經(jīng)濟(jì)性，嚴(yán)格審核。二是做細(xì)績效目標(biāo)。建立以績效目標(biāo)為先導(dǎo)的部門預(yù)算編制模式，對缺少績效目標(biāo)或績效目標(biāo)編制不符合要求的一律退回修改，修改后審核仍然不過關(guān)的，不得申請政府購買服務(wù)項目預(yù)算。三是做準(zhǔn)運行監(jiān)控。對績效目標(biāo)完成情況、預(yù)算支出進(jìn)度同步開展監(jiān)控，及時跟進(jìn)項目履約情況，確保實施進(jìn)度。四是做深績效評價。在2020年以來對1100余個政府購買公共服務(wù)項目開展自評的基礎(chǔ)上，先后選取支出較大、重大民生等項目60余個，如殘疾人托養(yǎng)服務(wù)、公交運營虧損補貼、養(yǎng)老服務(wù)、垃圾分類治理等開展重點績效評價及自評價復(fù)核，涉及財政預(yù)算資金22.4億元。五是做實結(jié)果應(yīng)用。將事前績效評估、運行監(jiān)控及評價結(jié)果等與預(yù)算安排、預(yù)算調(diào)整掛鉤，并針對績效管理過程中發(fā)現(xiàn)的問題，督促責(zé)任主體及時落實、整改，有效提升服務(wù)水平。

（二）制度基礎(chǔ)不斷夯實

2014年以來，先后出臺《宿遷市市級政府購買公共服務(wù)暫行辦法》《宿遷市市級政府購買服務(wù)實施方案》《宿遷市市級政府購買服務(wù)第三方績效評價管理辦法》，推動績效管理機制不斷完善。近兩年，根據(jù)《宿遷市全面實施預(yù)算績效管理三年行動方案（2020-2022年）》，制定了事前績效評估到成果應(yīng)用等系列辦法，基本建成績效管理閉環(huán)制度，為做好政府購買公共服務(wù)績效管理奠定了制度基礎(chǔ)。

（三）部門責(zé)任逐步壓實

推動各預(yù)算部門成立績效管理工作小組，統(tǒng)籌做好本部門政府購買服務(wù)績效管理工作；將績效管理工作納入市高質(zhì)量發(fā)展考核；對部門績效目標(biāo)編制、自評價工作開展情況進(jìn)行通報；對政府購買服務(wù)采購執(zhí)行情況按季度核查、通報；通過遴選績效管理各環(huán)節(jié)優(yōu)秀案例，發(fā)揮引領(lǐng)示范作用，不斷提升績效管理水平。

（四）多方協(xié)作逐漸強化

完善財政與人大、紀(jì)檢、審計聯(lián)動工作機制，形成績效管理監(jiān)督多方協(xié)作、齊抓共管的局面。將重點績效目標(biāo)和財政重點績效評價報告，與部門預(yù)算草案同步報至市人大常委會及市紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)，接受人大、紀(jì)檢監(jiān)督，將政府購買公共服務(wù)績效管理情況作為審計監(jiān)督的重點內(nèi)容。

（五）外部評價成為常態(tài)

將政府購買公共服務(wù)納入財政重點績效評價范圍，在遵照政府采購及政府購買服務(wù)相關(guān)制度規(guī)定的前提下，公開發(fā)布采購公告，擇優(yōu)委托第三方機構(gòu)開展績效評價，便于借鑒、對比其他地區(qū)做法，以此取長補短，并將評價結(jié)果反饋給被評價單位。

二、宿遷市政府購買公共服務(wù)績效管理實踐困境

為摸清各部門政府購買公共服務(wù)行為及服務(wù)質(zhì)效，研究提高公共服務(wù)專項資金使用效益、減少行政運行成本，2022年下半年，宿遷市財政局在組織部門自查的基礎(chǔ)上，對部分單位2020—2021年392個政府采購服務(wù)類項目及服務(wù)外包項目進(jìn)行了專項核查，核查發(fā)現(xiàn)，政府購買公共服務(wù)績效管理仍存在一定的短板。

（一）購買主體責(zé)任落實不到位

目前仍然有個別單位存在“重采購、輕監(jiān)管”“重資金、輕績效”的現(xiàn)象。一是預(yù)算不精準(zhǔn)。在確定項目預(yù)算時，普遍缺乏預(yù)算構(gòu)成明細(xì)，以及投入經(jīng)濟(jì)性分析報告。二是需求不清晰。在采購文件中缺少需求或需求不清晰，最終評審因素不能與實際需求相對應(yīng)，無法有效把控承接主體服務(wù)質(zhì)量。三是監(jiān)管不到位。對服務(wù)項目的監(jiān)督管理關(guān)系到項目推進(jìn)進(jìn)度及服務(wù)質(zhì)量，但部分單位以“人手少”“專業(yè)人做專業(yè)事”為由，做“甩手掌柜”，對項目實施過程監(jiān)管不到位。擅自變更合同、付款不及時等問題時有發(fā)生，項目履約情況難以及時把握。

（二）財政資金使用效益有待提高

因綜合評分法是將技術(shù)、商務(wù)、服務(wù)等量化評審因素納入評審范圍，而價格只是其中的因素之一，一般占10%，加之項目競爭不充分，導(dǎo)致很多項目高價中標(biāo)，財政資金節(jié)約效果不太理想。各類信息化等級保護(hù)測評等項目涉及壟斷行業(yè)，抬高了整個行業(yè)的價格門檻，不利于提高財政資金使用效益。同類型服務(wù)項目部門間標(biāo)準(zhǔn)不同，如物業(yè)、安保、信息化維護(hù)等，不同部門間差別較大，不利于分析同類項目單位產(chǎn)出效益。

（三）評價指標(biāo)設(shè)計不全面

評價指標(biāo)體系是政府購買公共服務(wù)績效評價工作開展的關(guān)鍵工具，目前政府購買公共服務(wù)績效評價大多僅按常規(guī)財政支出項目設(shè)計績效評價指標(biāo)，加之服務(wù)內(nèi)容復(fù)雜多樣，沒有統(tǒng)一的績效指標(biāo)體系，購買主體也難以確定服務(wù)項目的績效目標(biāo)和評價指標(biāo)，存在評價指標(biāo)設(shè)計觀察視角不全面的問題，如對購買主體、受益對象等評價不夠到位，難以全面衡量政府購買公共服務(wù)行為對不對、好不好，公眾是否真正滿意等。

（四）評價報告質(zhì)量不高

對財政部門來說，大部分服務(wù)項目均擇優(yōu)委托第三方機構(gòu)開展績效評價，但多數(shù)機構(gòu)的績效評價報告質(zhì)量不高，無論是從文字表達(dá)上，還是挖掘問題、改進(jìn)建議等方面，均不能令人滿意，有的報告只是將項目總結(jié)、收支情況直接羅列出來，缺少深度分析。另外，大部分單位將績效自評結(jié)果與部門預(yù)算績效管理成效劃等號，很少站在內(nèi)審的角度，通過自評報告來發(fā)現(xiàn)和分析問題，更缺乏對如何優(yōu)化管理、提高效益等方面的思考，績效自評報告流于形式、質(zhì)量較差。

（五）事后評價結(jié)果難以應(yīng)用

由于績效評價工作有一定的滯后性，且目前大多項目于實施期滿后開展績效評價，中期評價較少，事后績效評價結(jié)果難以推進(jìn)項目實施進(jìn)度或者修正偏離的績效目標(biāo)，也難以達(dá)到規(guī)范后續(xù)政府購買公共服務(wù)行為的目的。被評價對象面對績效評價結(jié)果，往往選擇束之高閣，績效評價難以發(fā)揮實效。

三、完善政府購買公共服務(wù)績效評價管理的思路

基于上述問題，要提高政府購買公共服務(wù)績效管理質(zhì)效，就需要厘清政府購買公共服務(wù)的內(nèi)在邏輯，也就是搞清楚政府為什么要購買服務(wù)、要達(dá)到什么目標(biāo)、政府的職責(zé)是什么，有利于把握政府購買公共服務(wù)績效評價的重點所在。詳見圖1。

圖1  政府購買公共服務(wù)績效管理邏輯示意圖

筆者認(rèn)為，基于政府購買公共服務(wù)的特殊性，對政府購買公共服務(wù)的績效評價應(yīng)圍繞委托合同的權(quán)利義務(wù)開展。一方面，公共服務(wù)具有難以量化的特點，而服務(wù)合同明確了具體量化的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，締結(jié)服務(wù)合同的平等利益相關(guān)方，即購買主體和承接主體，均需作為績效評價對象，而非僅對承接主體進(jìn)行。通過梳理上述思路，進(jìn)一步提出如下優(yōu)化對策：

（一）明確績效評價內(nèi)容

政府購買公共服務(wù)績效評價的內(nèi)容應(yīng)圍繞公共服務(wù)合同訂立、執(zhí)行、完成和終止等方面，具體包括公共服務(wù)提供方式是否經(jīng)濟(jì)、購買公共服務(wù)是否必要、承接主體確定是否公平公正、公共服務(wù)合同訂立和履約是否規(guī)范、是否具有效率性和效益性等。詳見表1。

表1  政府購買公共服務(wù)績效評價主要內(nèi)容

（二）優(yōu)化績效評價指標(biāo)

預(yù)算部門在編制績效目標(biāo)時，要根據(jù)政策性文件精神，結(jié)合中長期發(fā)展規(guī)劃、年度發(fā)展規(guī)劃和有關(guān)工作任務(wù)等，對政府購買公共服務(wù)的績效總目標(biāo)及年度績效目標(biāo)進(jìn)行分解，設(shè)置全面明確、突出重點、科學(xué)合理、目標(biāo)相符的績效指標(biāo)體系。既要有共性指標(biāo)（詳見表2），同時基于公共服務(wù)種類的多樣性和管理主體關(guān)注點的差異性，針對不同的服務(wù)類別項目，又要建立個性績效指標(biāo)體系，并在實踐過程中，不斷豐富和優(yōu)化。

表2  政府購買公共服務(wù)績效評價共性指標(biāo)

如以養(yǎng)老服務(wù)類項目為例，養(yǎng)老服務(wù)項目績效指標(biāo)從項目特點出發(fā)，結(jié)合項目資金支出方向、服務(wù)合同相關(guān)要求等，從助餐助浴、居家運營、護(hù)理補貼、補貼資金使用及時性等方面設(shè)置產(chǎn)出指標(biāo)；從城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率、居家老人醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)覆蓋率等方面設(shè)置社會效益指標(biāo)；從助餐受益者滿意情況設(shè)置滿意度指標(biāo)。詳見表3。

表3  政府購買養(yǎng)老服務(wù)類項目績效評價個性指標(biāo)

（三）深化中期評價管理

鑒于政府購買公共服務(wù)項目多數(shù)實施周期較長，項目實施完畢后評價，評價結(jié)果對被評價項目而言，某種程度上已經(jīng)失去其意義，在項目實施中期開展評價，有助于及時發(fā)現(xiàn)問題，改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。中期評價既可以由購買主體針對承接主體開展自評價，也可由財政部門針對購買主體、承接主體等開展重點評價。

（四）強化評價結(jié)果應(yīng)用

對于購買主體的自評價報告以及財政部門的重點評價報告，應(yīng)督促購買主體主動公開，接受社會監(jiān)督，財政部門應(yīng)對各部門自評價情況適時進(jìn)行通報，對重點報告應(yīng)視情況報人大、政府部門，并將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整相掛鉤。

四、以績效為導(dǎo)向提升政府購買公共服務(wù)質(zhì)效的有關(guān)路徑

提高政府購買公共服務(wù)質(zhì)效，除了要在績效管理方面下功夫，還需要在績效理念、制度建設(shè)、監(jiān)督管理等方面多維發(fā)力，切實提高資源配置效率和資金使用效益。

（一）強化績效管理理念

部門單位應(yīng)站在講政治的高度，提高站位，落實績效管理主體各自責(zé)任。主管部門應(yīng)堅持績效導(dǎo)向，不僅對本級負(fù)責(zé)，也要指導(dǎo)下屬單位，積極開展事前評估，科學(xué)合理設(shè)置績效目標(biāo)，既要對支出進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)控，也要對績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行監(jiān)控，對出現(xiàn)的問題及時糾偏、整改，切實提高財政資金使用效益。

（二）健全部門管理制度

購買主體要積極貫徹落實過“緊日子”的要求，切實規(guī)范自身采購行為。將部門履職、項目支出相關(guān)的要求，融入到部門內(nèi)部控制管理制度中，建立完善的日常檢查制度，設(shè)置具體的考核標(biāo)準(zhǔn)，對預(yù)算執(zhí)行、項目管理等進(jìn)行監(jiān)督考核，充分發(fā)揮資金效益。

（三）嚴(yán)格項目監(jiān)督管理

建立健全多部門齊抓共管的監(jiān)督機制。購買主體應(yīng)加強對承接主體履約情況的監(jiān)督管理，并對服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核。財政部門應(yīng)加強政府購買服務(wù)配套制度建設(shè)，指導(dǎo)購買主體細(xì)化本部門、本系統(tǒng)政府購買服務(wù)目錄清單，厘清購買邊界范圍，督促其認(rèn)真履職，主動作為，并對項目采購、項目預(yù)算進(jìn)行審核，特別是對項目預(yù)算的測算依據(jù)進(jìn)行審核，凡沒有項目預(yù)算測算依據(jù)或證明資料的，原則上不予安排預(yù)算。紀(jì)委監(jiān)委、派駐機構(gòu)要加強對單位政府購買服務(wù)工作的日常監(jiān)督，對金額大、群眾關(guān)注度高的重點項目實行“嵌入式”監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題并查處。審計部門應(yīng)將政府購買公共服務(wù)績效管理工作納入審計監(jiān)督范圍，建立監(jiān)督考核機制，將發(fā)現(xiàn)的問題及時通報財政部門和紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)，合力推動有關(guān)單位抓好整改落實。

（四）探索建立支出標(biāo)準(zhǔn)

相關(guān)主管部門應(yīng)會同財政部門積極探索建立對物業(yè)、安保、信息化運維等服務(wù)項目，以及部門行業(yè)內(nèi)部同質(zhì)服務(wù)項目的支出標(biāo)準(zhǔn)，避免同類項目在不同部門之間、同類項目在同一個系統(tǒng)內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)不同。

（五）加大政策宣傳力度

涉及公共服務(wù)相關(guān)政策實施的部門，應(yīng)拓寬宣傳渠道，采取短信、網(wǎng)絡(luò)推送等多種形式，廣泛開展政策宣傳。讓更多承接主體知曉，參與競爭。建立問題收集反饋機制，多渠道收集匯總政策實施過程中出現(xiàn)的問題，及時加以解決或反饋回復(fù)。

隨著政府購買公共服務(wù)工作的不斷推進(jìn)，通過落實全面實施績效管理的要求，強化部門協(xié)同、優(yōu)化監(jiān)督機制，深入剖析發(fā)現(xiàn)問題，完善管理，進(jìn)一步提高資源配置效率和資金使用效益。■

（作者單位：江蘇省宿遷市財政局）