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行政訴訟判決是行政訴訟程序終結的最后結果，是人民法院審理終結時對行政案件的實體問題所作的權威性判定，是法院行使裁判權最重要、最典型的形態(tài)，是人民法院司法判斷權、對行政行為的合法性審查權以及對行政爭議的解決權的體現(xiàn)。行政訴訟判決的適用與完善對于推動行政爭議實質性解決，防止行政審判程序空轉，踐行能動司法，具有重要意義。為推進行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化，本期專門就行政訴訟判決的適用與完善進行專題探討，這既是最高人民法院2022年度司法研究重大課題“行政訴訟判決方式適用與完善研究”(ZGFYZDKT202217-02)的階段性成果，也是大興調查研究的重要舉措，希望這些成果能為有關方面提供參考。 摘 要 行政訴訟法將被訴行政行為區(qū)分為作出的行政行為和消極不作為的不履行法定職責行為，并根據(jù)人民法院對被訴行政行為合法性審查后的結果，將行政行為區(qū)分為合法的行政行為、違法的行政行為。對于合法的行政行為，規(guī)定適用判決駁回原告訴訟請求。對于違法作出的行政行為，規(guī)定可以判決撤銷或者判決撤銷重作，也可以判決確認違法保留效力或者判決確認違法否定效力，還可以判決確認無效，或者判決變更；對于不履行法定職責行為，規(guī)定可以判決限期履行法定職責或者限期履行給付義務。根據(jù)行政訴訟法規(guī)定的實質化解行政爭議立法目的，人民法院在適用各類判決方式時，應當優(yōu)先選擇最有利于行政爭議解決的判決方式。 關鍵詞 判決方式 作出的行政行為 不履行法定職責 實質化解行政爭議 行政訴訟判決方式是指《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）賦予人民法院在審理行政案件中依法享有的實體裁判的具體方式。不同于民事訴訟中人民法院對相關民事爭議享有完全管轄權，人民法院可以根據(jù)當事人約定或者法律規(guī)定，依法對民事糾紛作出實體處理和判決；受司法權與行政權界限的限制，“司法不能代替行政”成為行政訴訟司法審查中限制司法裁判權的一項基本原則，人民法院對行政爭議的實體處理，享有有限的司法裁判權。原則上人民法院只能對被訴行政行為的合法性進行審查，對行政機關在自由裁量權范圍作出的決定一般不能進行審查和干預，變更判決僅僅適用于法律規(guī)定的有限范圍。這一點從行政判決與民事判決適用法律的形式上也可以得到驗證。民事判決書判決主文之前可以直接引用民法典等實體民事法律規(guī)范，對爭議事項直接作出實體判決；而行政判決書只有在說理過程中引用行政實體法律規(guī)范對被訴行政行為合法性進行評價，判決主文之前不能直接引用行政實體法律規(guī)范對行政爭議作出實體處理，只能引用行政訴訟法相關判決方式的條款，按照行政訴訟法規(guī)定的方式，針對被訴行政行為作出相應判決，通常不能對行政爭議作出實體處理。其實，刑事判決與民事判決也有相同之處，同樣是在判決主文之前引用刑事實體法律規(guī)范，依法對刑事被告人的行為是否構成犯罪、構成何種犯罪、判處什么刑罰依法作出實體處理，與行政判決引用行政訴訟法相關判決方式條款作出實體判決，明顯不同。因此，行政訴訟判決方式具有特殊性，有必要對行政判決方式及其適用條件進行充分的認識和研究論證。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟審查對象是被訴行政行為。行政訴訟法將被訴行政行為劃分為行政機關作出的行政行為和不履行法定職責行為兩類。所謂作出的行政行為，是指行政機關以積極作為方式表現(xiàn)出來的對公民法人或者其他組織權利義務產生實際影響的行政行為；所謂不履行法定職責行為，是指行政機關以消極不作為方式表現(xiàn)出來的對公民法人或者其他組織權利義務產生實際影響的行政行為。不履行法定職責行為不包括已經履行但不依法履行、未完全履行、遲延履行等已經積極作為的行政行為，后者均屬于作出的行政行為。同時，根據(jù)人民法院對被訴行政行為審查結果，行政訴訟法又將被訴行政行為分為合法的行政行為和違法的行政行為兩類。根據(jù)上述分類，《行政訴訟法》第69條、70條、72條、73條、74條、75條、77條將行政訴訟判決方式分為九種法定判決方式，并分別規(guī)定了它們的適用條件。《行政訴訟法》第69條規(guī)定，行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。判決駁回原告訴訟請求判決方式，是2015年修改后的行政訴訟法新增加的判決方式，該判決方式實際上是取代了1989年頒布的行政訴訟法中維持被訴行政行為判決方式?，F(xiàn)行行政訴訟法判決駁回原告訴訟請求判決方式，既不同于民事訴訟中的判決駁回原告訴訟請求，也不同于《最高人民法院關于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法執(zhí)行解釋》）第56條規(guī)定的判決駁回原告訴訟請求。《行政訴訟法》第69條規(guī)定的判決駁回原告訴訟請求判決方式，區(qū)分作出的行政行為和不履行法定職責行為，分別規(guī)定了相應的適用條件。總體而言，無論是作出的行政行為，還是不履行法定職責行為，只有在被訴行政行為合法的情形下，人民法院才能判決駁回原告訴訟請求。根據(jù)《行政訴訟法》第69條前半句規(guī)定，“被告作出的行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的”，判決駁回原告的訴訟請求。這與1989年《行政訴訟法》第54條第一項規(guī)定的“行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的”判決維持的法定條件完全一致。需要指出的是，作出的行政行為只有完全合法，人民法院才能判決駁回原告訴訟請求。如果被訴行政行為存在《行政訴訟法》第70條規(guī)定的超越職權、濫用職權、明顯不當情形，當然不能判決駁回原告訴訟請求。因此，對于行政機關作出的行政行為，人民法院判決駁回原告訴訟請求的，法定適用條件應當是，行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，且不存在超越職權、濫用職權、明顯不當?shù)刃姓袨檫`法的情形。判決駁回原告訴訟請求不是原告訴訟請求不成立。人民法院在審理行政案件時，首先要對被訴行政行為的合法性全面審查，不受原告訴訟請求和理由的限制。即便是原告未提出的、涉及被訴行政行為合法性的事項，人民法院也應當主動審查，要求被告提供證據(jù)或者法律依據(jù)予以證明，而不是簡單以原告未提出異議為由，認可行政行為的合法性。被訴行政行為即便是輕微程序，不損害原告實體合法權益，也同樣不能判決駁回原告訴訟請求。如此說來，是不是人民法院審理行政案件完全不考慮原告的訴訟請求和理由呢？當然不是。行政訴訟法具有解決行政爭議的立法目的，為了實現(xiàn)行政爭議的實質化解，人民法院在全面審查被訴行政行為合法性的基礎上，要重點審查原告提出異議的、與被訴行政行為合法性相關聯(lián)的事實和法律爭議問題，并對原告的訴訟請求和理由作出必要回應。只有如此，行政判決才能讓各方當事人和社會所接受，也才可能實質化解行政爭議。《行政訴訟法執(zhí)行解釋》第56條規(guī)定的判決駁回原告訴訟請求，與《行政訴訟法》第69條規(guī)定的判決駁回原告訴訟請求，適用條件不同。對于“被訴具體行政行為合法但存在合理性問題”，“被訴具體行政行為合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止”，或者“其他應當判決駁回訴訟請求的情形”，人民法院不能再簡單駁回原告訴訟請求，行政行為存在合理性問題的，要結合是否存在濫用職權、明顯不當進行審查，只有不存在濫用職權、明顯不當情形的，才可以尊重行政機關在自由裁量權范圍作出的決定為由，判決駁回原告訴訟請求；對于因法律、政策變化需要變更或者廢止被訴行政行為，行政機關未依法變更或者廢止被訴行政行為的，人民法院應當依法判決撤銷或變更被訴行政行為，或者確認被訴行政行為違法，不能判決駁回原告訴訟請求?！捌渌麘斉袥Q駁回訴訟請求的情形”在以往是一個“大籮筐”，只要被訴行政行為違法但未損害當事人實體合法權益的，都有可能據(jù)此判決駁回原告訴訟請求。2015年修訂的行政訴訟法實施后，該項規(guī)定因與《行政訴訟法》第69條相抵觸不再適用。因此，《行政訴訟法執(zhí)行解釋》第56條規(guī)定的四項判決駁回原告訴訟請求情形，只有第一項“起訴被告不作為理由不能成立的”，與《行政訴訟法》第69條規(guī)定不抵觸。由于該項內容涉及不履行法定職責行為駁回原告訴訟請求的適用條件，在下一部分討論。《行政訴訟法》第69條后半句規(guī)定“原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求?！本筒宦男蟹ǘ氊煹牟蛔鳛樾袨槎裕嬲埱蟊桓媛呢熁蚪o付，理由不能成立，反過來說，也就是不履行法定職責或不予給付的不作為行為合法。原告請求行政機關履行保護人身權、財產權法定職責，但是需要行政機關履責的法定條件尚未成就，原告的履責請求理由不能成立，行政機關不履行法定職責行為符合法律規(guī)定，不履行法定職責行為合法，判決駁回原告訴訟請求；原告請求行政機關履行給予義務，但是行政機關應當給付的法定條件尚未成就，行政機關未履行給付義務同樣符合法律規(guī)定，不履行給付義務行為合法，判決駁回原告訴訟請求。為此，就行政機關不履行法定職責或者不履行給付義務的不作為行為而言，判決駁回原告訴訟請求的法定條件，實質亦是被訴行政行為合法。應當注意的是，正確理解不履行法定職責行為和不履行給付義務行為的范圍，區(qū)分作出的行政行為和消極不作為行政行為十分重要。一段時間以來，對于何謂“不履行法定職責行為”分歧比較大。學術界、實務界的一些同仁將行政機關不依法履行、未完全履行，或逾期履行、遲延履行等作出的行政行為，也歸為不履行法定職責的范疇，混淆了作出的行政行為與消極不作為行政行為的區(qū)別。為此，法發(fā)〔2020〕44號《最高人民法院印發(fā)〈關于行政案件案由的暫行規(guī)定〉的通知》（以下簡稱《行政案件案由通知》）指出：“'不履行法定職責’是指負有法定職責的行政機關在依法應當履職的情況下消極不作為，從而使得行政相對人權益得不到保護或者無法實現(xiàn)的違法狀態(tài)。未依法履責、不完全履責、履責不當和遲延履責等以作為方式實施的違法履責行為，均不屬于不履行法定職責”。就法理而言，“不履行給付義務行為”應當屬于廣義的不履行法定職責行為的一類情形。根據(jù)《行政案件案由通知》上述規(guī)定，不履行給付義務同樣不包括未依法給付、不完全給付、給付不當和遲延給付等以作為方式實施的違法給付行為。被訴行政行為屬于以作為方式實施的行政行為的，應當按照行政訴訟法對作出的行政行為規(guī)定的判決方式依法判決。《行政訴訟法》第70條規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的；（二）適用法律、法規(guī)錯誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權的；（五）濫用職權的；（六）明顯不當?shù)摹！痹摋l規(guī)定實際上明確了人民法院審查認定被訴行政行為違法的主要方面，并規(guī)定了撤銷和撤銷重做兩種性質、適用條件和法律后果完全不同的判決方式。人民法院全面審查被訴行政行為的合法性，對于行政機關作出的行政行為，具體應當審查哪些方面，《行政訴訟法》第70條做出了明確規(guī)定，主要包括：被訴行政行為認定的主要事實是否清楚，證據(jù)是否確鑿充分；適用法律、法規(guī)是否正確；是否符合法定程序；否超越法定職權；是否存在濫用職權、明顯不公的情形。只要被訴行政行為前述六個方面其中之一存在違法，被訴行政行為即屬于違法的行政行為。對于行政機關作出的行政行為違法，人民法院應當如何判決，第70條規(guī)定了撤銷與撤銷重作兩種不同判決方式。為明確兩種判決方式的區(qū)別，本部分內容主要說明撤銷判決的適用條件。行政機關作出的被訴行政行為違法，完全沒有事實根據(jù)、法律依據(jù)，法律關系應當恢復到被訴行政行為作出之前的狀態(tài)的，人民法院判決撤銷被訴行政行為。判決撤銷被訴行政行為，意味著行政機關作出的被訴行政行為屬于徹頭徹尾的違法行政行為，行政機關不應當作出被訴的行政行為。人民法院判決撤銷被訴行政行為，被訴行政行為從作出之日起不具有法律效力，這一點與確認違法判決并無區(qū)別。被訴行政行為違法被依法判決撤銷，違法行政行為造成原告人身、財產損失的，依法承擔行政賠償責任。為此，對于行政協(xié)議案件而言，如果訂立行政協(xié)議行為被認定為違法，依法應當判決撤銷的，行政協(xié)議約定的相關內容自始無效。違法訂立行政協(xié)議行為造成行政協(xié)議相對人合法權益實際損失的，依法承擔行政賠償責任。審判實踐中，人民法院要善于運用撤銷判決，實質化解行政爭議。對于行政復議決定撤銷原行政行為違法需要判決撤銷，并將原告的權利義務恢復到復議決定作出之前狀態(tài)的，人民法院可以在判決撤銷被訴行政復議決定的同時，恢復原行政行為的法律效力。判決撤銷被訴行政行為，可以一并判決恢復原行政行為的法律效力。同類情況還有，被告行政機關撤銷權利人持有的許可證、土地證，或者宣布商標無效等，權利人作為原告依法提起行政訴訟，人民法院經審理認為，行政機關撤銷權利證書違法，沒有事實或法律根據(jù)，應當恢復原告依法享有的權利的，應當判決撤銷被訴行政行為，一并恢復原告先前持有的權利證書的法律效力，而不是判決撤銷被訴行政行為責令被告重新作出行政行為。根據(jù)行政訴訟法和審判實踐，撤銷重作判決主要適用于以下兩種情形：（一）被告作出的被訴行政行為因主要事實不清、證據(jù)不足等情形違法，需要被告繼續(xù)查明相關事實，重新作出行政行為的，人民法院判決撤銷被訴行政行為，并責令被告限期重新作出行政行為。例如，行政機關作出不予頒發(fā)許可證的行政決定，人民法院經審查認為原告申請頒發(fā)許可證符合法定條件，被告作出不予頒發(fā)許可證行為缺乏事實和法律根據(jù)，僅僅判決撤銷不予頒發(fā)許可證決定，顯然不能解決原告的實質訴求，為此應當判決撤銷被訴行政行為同時，責令被告限期重新作出行政行為，限期給原告頒發(fā)許可證。（二）被訴行政行為違法系因作出行政行為的行政機關超越職權，人民法院判決撤銷被訴行政行為，同時將案件移送有管轄權的國家機關依法處理，由有管轄權的國家機關重新作出行政行為。例如，原告起訴市場監(jiān)管局對其違法走私行為作出的行政處罰，人民法院經審理認為市場監(jiān)管局超越職權，走私違法行為應當由海關作出行政處罰，為此判決撤銷市場監(jiān)管局作出的處罰決定，將案件移交有管轄權的海關重新作出行政處罰決定。應當注意的是，以上兩種情形下的撤銷重作判決，判決生效后并不意味著當事人的權利義務恢復到被訴行政行為作出之前的狀態(tài)。撤銷重作判決生效后，需要等待有權處理的國家機關對相關事項依法作出處理，當事人的權利義務處于待定狀態(tài)，當事人本人以及其他國家機關、社會團體或者個人均無權對相關權利義務作出處分。只有在依法享有處理權的行政機關重新作出處理后，重新作出的行政行為發(fā)生法律效力，當事人的權利義務才能夠確定下來。限制條件是，行政機關重新作出的行政行為，原則上不能與被撤銷的行政行為認定事實、法律適用、處理結果基本相同。例如，原告起訴被告不動產登記機關將其名下的土地轉移登記至第三人名下的行為，人民法院審查后認為被訴轉移登記行為主要事實不清證據(jù)不足，判決撤銷被訴轉移登記行為，責令被告重新作出行政行為。此時，即便是撤銷重作判決生效，持有生效民事判決的債權人以第三人的不動產登記已經被撤銷，申請享有執(zhí)行權的人民法院以涉案土地拍賣抵債，人民法院不能裁定執(zhí)行。因為，撤銷重做判決并不能確定涉案土地已經是屬于原告?zhèn)鶆杖说暮戏ㄘ敭a。由于行政訴訟法對于撤銷判決和撤銷重作判決沒有作出明確的區(qū)分，當前審判實踐中混淆兩類判決方式的情形時有發(fā)生。尤其是需要作出撤銷重作判決的，僅僅作出撤銷判決，忽略責令重作裁判主文。因此，實踐中對于撤銷判決一定要從判決的說理分析來認定其法律效力，凡是判決理由徹底否定被訴行政行為合法性和法律效力的，應認定當事人的權利義務恢復到被訴行政行為作出之前的狀態(tài)；如果判決理由僅僅是認為被告作出的行政行為主要事實不清、證據(jù)不足，或者認為適用法律錯誤、超越職權，或者認為存在濫用職權、明顯不當情形等，并未徹底否定被訴行政行為合法性和法律效力的，應當認為該撤銷判決實質是撤銷重作判決。享有法定職權的行政機關應當依法及時重新作出行政行為。為進一步規(guī)范撤銷判決和撤銷重作判決的適用，上級法院二審或者再審中發(fā)現(xiàn)下級法院以撤銷判決代替撤銷重作判決的，應當依法予以糾正，在二審或者再審判決主文中增加責令限期重新作出行政行為的內容。還需要注意的是，由于撤銷重作判決容易造成程序空轉，人民法院應當慎用撤銷重作判決。只要是能夠查明事實、明確法律適用的，人民法院要盡可能采用其他能夠實質化解行政爭議的判決方式依法作出判決。比如，被訴行政賠償決定主要事實不清證據(jù)不足，人民法院應當盡力查明損害事實。經過一、二審已經查明相關損害事實的，人民法院應當依法作出變更判決，直接確定行政賠償實體內容，而不是判決撤銷行政賠償決定責令重新作出行政賠償決定。《行政訴訟法》第74條第1款規(guī)定，行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的，或者行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為。該款規(guī)定系確認違法保留效力判決的適用條件，可以分為兩種情形：（一）撤銷違法行政行為會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的這種情形主要是利益平衡原則在行政判決選擇中的適用。利益平衡原則是司法活動應當遵循的基本原則之一，司法活動的結果應當使整體的社會利益最大化。例如，第三人通過不正當手段取得涉案國有土地使用權，并已經按照國有土地出讓合同要求基本完成項目建設。后，利害關系人起訴不動產登記部門給第三人的頒證行為。人民法院經審理認為被訴頒證行為違法應當撤銷，但是土地已經開發(fā)利用，如果撤銷頒證行為將會造成社會財富的巨大損失，嚴重損害社會公共利益，為此判決確認頒證行為違法，保留效力。維護國家利益、社會公共利益的最大化，不能以損害債權人的合法權益為代價。如果行政機關違法行為造成債權人合法權益直接損失的，應當根據(jù)其違法行為在損失發(fā)生和結果中的作用大小，承擔相應的行政賠償責任。審判實踐中，被訴行政行為違法應當撤銷，但是撤銷會嚴重損害善意第三人合法權益，人民法院應當如何處理，認識不統(tǒng)一。一種觀點認為，涉及善意第三人合法權益，不屬于國家利益、社會公共利益范疇，不能適用《行政訴訟法》第74條第一款第一項規(guī)定，判決確認違法保留效力。另一種意見認為，法律保護善意第三人合法權益，立法目的在于維護法的安定性、法律秩序的穩(wěn)定性，實質是為了維護社會公共利益，符合《行政訴訟法》第74條第1款第1項規(guī)定的適用條件。筆者同意第二種觀點。法釋（2010）15號《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第11條第三款規(guī)定：“被訴房屋登記行為違法，但判決撤銷將給公共利益造成重大損失或者房屋已為第三人善意取得的，判決確認被訴行為違法，不撤銷登記行為。”該司法解釋現(xiàn)行有效。其中，它將公共利益與善意第三人并列保護，是符合法理的。我們在理解《行政訴訟法》第74條第1款第1項時，將對善意第三人合法權益的保護納入“社會公共利益”的范疇，也更加符合行政訴訟法實質化解行政爭議的立法目的。如果在涉及善意第三人合法權益保護時，依舊撤銷給善意第三人的頒證行為，不僅違背民法典關于保護善意第三人合法權益的相關規(guī)定，也會照成相關糾紛處理程序更加復雜，法律關系更加不穩(wěn)定。本條規(guī)定實質是進一步強化了人民法院對行政程序的監(jiān)督力度。即便是輕微的程序違法，未影響當事人的實體合法權益，人民法院也要判決確認被訴行政行為違法，而不是像過去對《行政訴訟法執(zhí)行解釋》第56條第四項規(guī)定的理解那樣，程序瑕疵未損害當事人合法權益的判決駁回原告訴訟請求。為此，《行政訴訟法適用解釋》第96條規(guī)定：“有下列情形之一，且對原告依法享有的聽證、陳述、申辯等重要程序性權利不產生實質損害的，屬于《行政訴訟法》第七十四條第一款第二項規(guī)定的'程序輕微違法’：（一）處理期限輕微違法；（二）通知、送達等程序輕微違法；（三）其他程序輕微違法的情形。”也就是說，被訴行政行為未依法聽證，沒有給予利害關系人陳述、申辯等重要程序性權利的，即便行政行為處理結果準確，不損害當事人合法權益，人民法院也不能判決確認違法保留效力。“輕微程序違法”不損害當事人實體合法權益，或者換句話說，行政行為實體處理結果正確的，人民法院不能依照行政訴訟法第74條第一款第二項規(guī)定判決確認違法保留效力。那么，應當如何處理呢。是不是只要不屬于“輕微程序違法”情形，人民法院就只能按照《行政訴訟法》第70條規(guī)定判決撤銷被訴行政行為責令被告重新作出行政行為。筆者認為，如此理解是違背行政訴訟法關于實質化解行政爭議立法目的的。如前所述，由于撤銷重作判決將爭議再次交給行政機關重新處理，未一次性解決行政爭議，應當慎用、少用。事實上，對于一個處理結果正確、未保障當事人聽證、陳述、申辯等重要程序性權利的行政行為而言，人民法院受理當事人的訴訟案件，經過一、二審訴訟程序，已經保障其程序性權利，且法院主持之下的庭審質辯等程序，相較于行政程序中的聽證、陳述、申辯等，程序權利行使更加充分。在此情形下，人民法院審查仍然認為被訴行政行為“對原告權利不產生實際影響”，行政行為實體處理結果并無不當，判決撤銷被訴行政行為責令被告行政機關限期重新作出行政行為，對于行政機關經補充聽證、給予當事人陳述申辯的權利再次作出結果相同的行政行為，當事人還可以再次起訴、上訴、申請再審，不僅不利于矛盾糾紛的實質化解，更有可能使得矛盾激化，實際上是浪費司法資源、行政資源，嚴重損害國家利益、社會公共利益。根據(jù)《行政訴訟法》第74條第1款第1項規(guī)定，“行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的”可以依法判決被訴行政行為違法，不撤銷保留效力，而且確認違法保留效力的判決方式，更有利實質化解行政爭議。為此，即便是被訴行政行為存在未依法舉行聽證，未保障當事人陳述、申辯等重要程序性權利情形，只要行政行為處理結果正確，未損害當事人實體合法權益，人民法院可以依照《行政訴訟法》第74條第1款第1項規(guī)定判決確認違法保留效力，而不是判決撤銷重作。在審理行政協(xié)議案件中，涉及行政協(xié)議效力問題的判斷時，人民法院應當優(yōu)先適用行政訴訟法的規(guī)定進行審查。如果訂立行政協(xié)議的行為違法，但是撤銷訂立協(xié)議行為將會嚴重損害國家利益、社會公共利益，或者訂立協(xié)議行為輕微程序違法但對原告的合法權益不產生是影響的，人民法院不能以訂立協(xié)議行為違法為由否定行政協(xié)議的效力。為確保行政協(xié)議實際履行，應當依法認可協(xié)議效力。《行政訴訟法》第74條第2款第1、2項規(guī)定，行政行為違法，但不具有可撤銷內容的，或者被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認原行政行為違法的，因為不需要撤銷，人民法院判決確認違法。第3項規(guī)定則是針對被告不履行或者拖延履行法定職責，判決履行沒有意義情況的規(guī)定，該項規(guī)定屬于消極不作為違法行為的情形，但是為便于集中論述確認違法判決，也在此一并闡釋。行政行為違法但不具有可撤銷內容，是指行政機關作出的實際履行行為或者事實行為。所謂“實際履行行為”是指行政機關作出的行政決定的強制執(zhí)行行為。行政機關作出的行政決定，無論是否實施，都不屬于不具有可撤銷內容的行為。例如，公安機關作出治安管理處罰決定，對行政相對人拘留15日，拘留期限屆滿，行政相對人被釋放后，依法提起行政訴訟。人民法院經審理認為治安處罰決定沒有事實根據(jù)，依法應當予以撤銷，人民法院不能以拘留決定已經實施，不具有可撤銷內容，判決確認拘留決定違法。因為治安處罰決定屬于一個行政決定，是一個法律行為，具有可撤銷內容，判決撤銷后，對于已經執(zhí)行的，依法對違法限制人身自由造成的損失予以行政賠償。換一種情況，行政相對人對治安處罰決定沒有意見，但是認為行政拘留執(zhí)行期間被同室關押人員毆打致殘，要求確認行政拘留執(zhí)行行為違法并行政賠償。此時，被訴行政行為是行政決定的履行行為，屬于不具有可撤銷內容的行為。所謂“事實行為”，是指行政機關及其工作人員在履行行政職責過程中作出的不產生法律效果，但事實上損害公民、法人或者其他組織人身權、財產權等合法權益的行為。例如，行政機關在執(zhí)法檢查中，執(zhí)法人員不小心將行政相對人的古董打碎，此類行為為屬于行政法上的“事實行為”，不具有可撤銷內容。行政訴訟過程中，被告發(fā)現(xiàn)被訴行政行為違法，通過自我糾錯，主動改變或者撤銷原行政行為，原告撤回起訴的，人民法院審查后可以依法裁定準予撤回起訴結案。但是，如果被告改變原行政行為后，原告仍不同意撤回起訴的，人民法院應當針對原行政行為繼續(xù)進行審查，由于行政機關已經糾正違法的行政行為，作出新的行政行為，人民法院繼續(xù)撤銷已經被被告行政機關自行糾正的行政行為，沒有實際意義，因此判決確認原行政行為違法即可。如果原告改變起訴對象，對行政機關重新作出的行政行為依法提起訴訟的，人民法院應當以重新作出的行政行為為對象，依法審理并作出判決。“被告改變原違法行政行為”包括行政機關改變原行政行為認定的主要事實，改變適用的法律法規(guī)，改變處理結果，以及撤銷原行政行為等情形；原告起訴被告不履行法定職責或者給付義務，訴訟中被告作出行政行為，履行法定職責或者給付義務的，也屬于訴訟中被告改變原行政行為的情形?！氨桓娓淖冊`法行政行為”可以是行政機關發(fā)現(xiàn)錯誤主動自我糾錯，也可以是在人民法院主持之下經過人民法院的釋明，被告認識到錯誤自我糾錯?！氨桓娓淖冊`法行政行為”的具體時間，可以是在一、二審期間，也可以是在人民法院對申請再審案件的審查或者再審審理過程中。自我糾錯是所有行政機關的依法享有一項法定職權，除非法律法規(guī)對行政機關自我糾錯另有限制性規(guī)定，或者自我糾錯，撤銷、改變原行政行為，可能嚴重影響社會關系的穩(wěn)定性，嚴重損害國家利益、社會公共利益，所有行政機關均有自我糾錯的權力，無須法律法規(guī)另行特別授權。需要注意的是，行政機關自我糾錯必須要有充分的事實和法律根據(jù)，不可朝令夕改、反復無常。原告起訴被告不履行法定職責或者給付義務理由成立，但是由于客觀情況發(fā)生變化，或者法律、政策改變，判決被告履行法定職責或者給付義務，沒有實際意義的，人民法院判決確認被告不履行法定職責行為違法。例如，行政協(xié)議案件中，被告不履行協(xié)議約定的義務，原告請求判決被告繼續(xù)履行協(xié)議約定義務，但是，被告已經與第三人達成協(xié)議，第三人與被告繼續(xù)履行協(xié)議義務，訴訟中相關公共工程項目已經建設完成，判決被告繼續(xù)履行協(xié)議義務沒有意義，此時人民法院應當判決確認被告不履行協(xié)議義務行為違法，造成的相關損失依法予以行政賠償。又如，行政機關不履行將采礦許可過戶到原告名下的法定義務，行政機關一直拖延不予辦理過戶手續(xù)，相關礦產資源一直由持有原采礦證的第三人繼續(xù)開采，訴訟中國家政策發(fā)生變化，原告不再具備取得涉案采礦許可證的法定條件，判決行政機關限期履行辦理過戶手續(xù)沒有現(xiàn)實可能性，人民法院可以依法判決確認被告拖延履行過戶手續(xù)行為違法，造成損失依法行政賠償。需要注意的是，《行政訴訟法》第74條第1款與第2款規(guī)定的兩種確認違法判決方式，法律后果完全不同。依照第74條第一款規(guī)定判決確認違法，被確認違法的行政行為保留法律效力，原告不履行被訴行政行為確定義務的，行政機關可以依照《行政訴訟法》第95條規(guī)定，申請人民法院強制執(zhí)行或者依法自行強制執(zhí)行。依照第74條第2款規(guī)定判決確認違法的，判決否定被訴行政行為的效力，不存在生效判決的執(zhí)行問題，除非存在一并行政賠償判決，被告不履行行政賠償判決，原告可以依法申請人人民法院強制執(zhí)行。《行政訴訟法》第75條規(guī)定，行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。行政法上判決確認被訴行政行為無效與判決撤銷被訴行政行為，法律效力完全一致，都是行政行為自始無效，區(qū)別僅僅是違法的程度不同。行政訴訟法規(guī)定的確認無效判決方式，法定適用條件是行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，“重大且明顯違法”是關鍵條件。何為“重大且明顯違法”，《行政訴訟法適用解釋》第99條規(guī)定：“有下列情形之一的，屬于《行政訴訟法》第75條規(guī)定的'重大且明顯違法’：（一）行政行為實施主體不具有行政主體資格；（二）減損權利或者增加義務的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)；（三）行政行為的內容客觀上不可能實施；（四）其他重大且明顯違法的情形?！睆乃痉ń忉尩囊?guī)定看，“重大且明顯違法”仍然屬于模糊法律概念，審判實踐中認定被訴行政行為是否屬于無效，必然存在眾多不確定性。由于行政法上確認無效與撤銷法律后果并無實質區(qū)別，都是行政行為自始無效。且，這一點行政與民事也是一致的，可撤銷的民事法律行為與無效的民事法律行為，也都是自始沒有法律約束力。為此，撤銷判決與確認無效判決都能實現(xiàn)否定違法行政行為法律效力的目的，除非法官意見相對比較統(tǒng)一，慎用確認無效判決為宜。行政協(xié)議案件中，訂立行政協(xié)議行為是否屬于無效，人民法院應當優(yōu)先適用行政法和行政訴訟法的相關規(guī)定進行判斷，屬于《行政訴訟法》第75條規(guī)定“重大且明顯違法”情形的，當然確認協(xié)議約定內容無效；不屬于“重大且明顯違法”情形的，應當依照《行政訴訟法》第70條、第74條第1款規(guī)定進行判斷，如果訂立行政協(xié)議行為違法屬于應當依法判決撤銷或部分撤銷情形的，人民法院判決撤銷或部分撤銷行政協(xié)議約定內容，否定其法律效力；如果訂立行政協(xié)議行為符合第74條第一款規(guī)定情形，人民法院應當判決確認被訴行政行為違法保留效力的，則應當認可協(xié)議約定相關內容的效力，被告不履行協(xié)議義務的，判決繼續(xù)履行。通常情況下，人民法院無須適用民事法律規(guī)范中無效民事合同或無效民事法律行為的判斷標準。《行政訴訟法適用解釋》第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，經釋明，原告請求撤銷行政行為的，應當繼續(xù)審理并依法作出相應判決；原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求?！北緱l涉及對原告起訴請求確認被訴行政行為無效，法官認為不構成無效時，法院判決方式選擇問題，因此有必要在此進行闡釋。從該條規(guī)定的字面含義看，只要原告堅持起訴被訴行政行為無效，不改變訴訟請求，法官就可以判決駁回原告訴訟請求。如果按照文義理解，必將導致該款規(guī)定與《行政訴訟法》第69 條規(guī)定的沖突。因為，根據(jù)《行政訴訟法》第69條規(guī)定，駁回原告訴訟請求判決的適用條件是被訴行政行為合法，不是原告的訴訟請求不成立。原告請求確認被訴行政行為無效，并非行政行為就是合法。在無效與合法之間，行政機關作出的行政行為還存在除“重大且明顯違法”之外的一般違法情形。對于一般違法行政行為，人民法院可以判決撤銷，或者確認違法，或者予以變更。如果無效不成立，就判決駁回原告訴訟請求，顯然不符合《行政訴訟法》第69條規(guī)定。在理解司法解釋時，我們必須保障對司法解釋的理解不違反法律規(guī)定，這是法律解釋的基本原則。為此，《行政訴訟法適用解釋》對94條第二款規(guī)定必須作縮限解釋，即，符合《行政訴訟法》第69條規(guī)定的，人民法院判決駁回原告訴訟請求。事實上，該條規(guī)定也是主張起訴行政行為無效不受起訴期限限制的主要法律依據(jù)。但是，如前所述，根據(jù)前述規(guī)定不僅不能得出無效行政行為不受起訴期限限制的結論，反而是必要對該款規(guī)定作縮限解釋，才能保證其符合行政訴訟法的規(guī)定。因此，起訴無效行政行為，不受行政訴訟法規(guī)定的起訴期限限制，是沒有法律根據(jù)的。人民法院審理行政協(xié)議案件，可以依照《行政訴訟法》第75條規(guī)定，判斷行政協(xié)議約定內容無效。訂立行政協(xié)議行為存在“重大且明顯違法”情形的，人民法院應當徹底否定行政協(xié)議相關約定內容的有效性，訂立協(xié)議行為無效，造成原告實際損失的，依法承擔行政賠償責任。《行政訴訟法》第77條規(guī)定，行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。變更判決屬于行政訴訟法對人民法院判決方式的特別授權。符合變更判決適用條件的，人民法院對相關行政爭議享有完全管轄權，可以替代行政機關對相關事項作出實體處理。變更判決適用于以下兩種情形： （一）行政處罰明顯不當 《中華人民共和國行政處罰法》第5條第一、二款規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開的原則?！薄霸O定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度相當?！边^罰相當原則，是行政處罰法的一項基本原則。人民法院經審理認為，被訴行政處罰決定違反過罰相當原則，否定行政處罰決定認定的原告部分違法事實，行政機關作出行政處罰決定時未考慮原告存在的法定從輕減輕或者免除處罰情節(jié)，處罰結果明顯不公，應當依法判決變更行政處罰結果，依法判決予以適當?shù)男姓幜P，一次性實質化解行政處罰爭議。認定行政處罰明顯不當，應當要有事實根據(jù)和法律依據(jù)，對于行政機關在自由裁量權范圍內作出的行政處罰決定，不存在事實認定或者法律適用錯誤的，人民法院一般應當堅守司法謙抑原則，尊重行政機關的自由裁量權，不得以行政審判裁量權，代替行政執(zhí)法裁量權。 （二）行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤 涉及對款額的確定、認定的行政行為，除行政賠償、行政補償行為外，還包括涉及款額的行政協(xié)議行為、查封銀行存款行政強制措施、支付社保費用、征收稅款、行政收費等行政行為。凡是行政行為涉及款額確定、認定的，均屬于人民法院依法享有司法變更權的行政案件。切忌將涉及款額確定、認定的行政行為，理解為僅僅是指行政賠償、行政補償案件。人民法院經審理認為被訴行政行為在款額確定、認定方面確有錯誤的，應當依法作出變更判決，直接取代行政行為，作出正確的款額確定、認定判決。 需要注意的是，根據(jù)《行政訴訟法》第77條第2款規(guī)定，人民法院判決變更，不得加重原告的義務或者減損原告的權益。但利害關系人同為原告，且訴訟請求相反的除外。人民法院經審理認為，被訴行政行為明顯偏袒原告行政相對人一方，但是，又沒有利益關系相對的利害關系人提起行政訴訟，人民法院對該項違法行政行為應當如何判決。筆者認為，監(jiān)督行政機關依法行政是行政訴訟法的基本立法目的，人民法院不能放棄監(jiān)督職責。為此，對于前述情形，人民法院可以通過釋明或司法建議等適當方式，由行政機關自行撤銷被訴行政行為，另行作出行政處罰決定，或者由人民法院以事實不清、證據(jù)不足，適用法律錯誤，違反法定程序等合法、正當?shù)睦碛?，判決撤銷被訴行政處罰決定，限期被告重新作出行政處罰決定。對于違法的行政行為，盡管可能重新作出的行政行為對原告更為不利，人民法院也不能無視行政處罰決定違法，判決駁回原告訴訟請求。 《行政訴訟法》第72條規(guī)定，人民法院經過審理，查明被告不履行法定職責的，判決被告在一定期限內履行。履行判決通常適用于行政機關不履行行為義務的情形。審判實踐中，履行判決存在以下兩種情形： （一）判決被告限期作出確定內容的行政行為 被告不履行法定職責，人民法院經審理認為，原告請求被告履責理由成立，為實質化解行政爭議，人民法院可以判決被告限期作出確定內容的行政行為，賦予原告請求的相關權利。例如，原告起訴被告不履行頒發(fā)許可證法定義務，人民法院經審理認為，原告申請頒發(fā)許可證符合法定條件的，應當判決被告限期頒發(fā)許可證，而是判決被告限期作出是否頒證的決定。 人民法院判決被告限期作出確定內容的行政行為，行政機關依照人民法院生效判決作出的行政行為，屬于履行生效判決的行為，一般不能再對該行政行為提起行政訴訟，除非行政機關作出的行政行為沒有按照生效判決的要求履行，擴大了執(zhí)行范圍或者采取違法方式履行。 （二）判決被告限期履行法定職責 原告起訴被告不履行法定職責，人民法院經審理認為，行政機關具有相應法定職責義務的，可以判決被告限期履行法定職責，但是對于被告履行法定職責的具體內容不予限定，由被告在履行法定職責過程中自由裁量。例如，原告請求被告人社部門履行工傷認定的法定職責，人民法院經審理認為被告具有作出工傷認定決定的法定職責，但是原告請求認定工傷是否可以得到支持，還需要被告查明相關事實后依法作出處理，人民法院可以判決被告限期履行工傷認定的法定職責。 人民法院判決被告限期履行法定職責，判決未對被告履責的具體內容作出限定的，被告依照生效行政判決作出的行政行為具有行政自由裁量權，不受生效判決的羈束，利害關系不服行政機關作出的行政行為，仍然可以依法提起行政訴訟。為此，人民法院在審理被告不履行法定職責案件時，應當盡可能查明事實、明確法律適用，判決明確限定被告履責的具體內容，從而達到案結事了，實質化解行政爭議的目的。 行政協(xié)議案件中，原告起訴被告不履行行政協(xié)議約定義務的，性質上屬于起訴不履行法定職責行為。因為，行政協(xié)議約定的義務，也是行政機關的法定職責。因此，盡管《行政訴訟法》第78條規(guī)定，被告不履行行政協(xié)議約定的義務，人民法院判決被告繼續(xù)履行，但是筆者并沒有將判決被告繼續(xù)履行行政協(xié)議作為一類獨立的判決方式。 《行政訴訟法》第73條規(guī)定，人民法院經過審理，查明被告依法負有給付義務的，判決被告履行給付義務。給付判決通常適用于被告不履行金錢給付義務或者特定物的交付義務。 （一）不履行金錢給付義務 原告起訴被告不履行金錢給付義務，人民法院經審理認為理由成立，被告應當履行給付義務的，判決行政機關限期履行金錢給付義務。為實質化解行政爭議，人民法院應當盡可能查明金錢給付的具體數(shù)額，判決行政機關作出具有確定數(shù)額的金錢給付義務，而不是籠統(tǒng)判決行政機關限期作出金錢給付的行政決定。為此，《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第31條第一款規(guī)定，人民法院審理行政賠償案件，可以對行政機關賠償?shù)姆绞?、項目、標準等予以明確，賠償內容確定的，應當作出具有賠償金額等給付內容的判決。 （二）不履行特定物給付法定職責 原告起訴被告不履行交付特定物法定職責，人民法院經審理認為原告起訴理由成立，被告負有相應給付義務的，判決行政機關限期交付特定物。例如，原告起訴被告不履行交付安置房屋法定職責，人民法院經審理認為被告負有交付房屋的法定職責，且約定的交付安置房條件已經成就，判決被告限期交付約定的安置房。 應當注意的是，在行政機關已經作出給付行政行為的情況下，原告以作出的給付行為漏項或者給付的權利主體錯誤為由，請求行政機關履行給付義務，人民法院應當向原告釋明，依法起訴行政機關作出的給付行為，而不是起訴不履行給付法定職責行為。否則，人民法院可以以起訴不履行法定職責行為缺乏事實根據(jù)為由，裁定不予立案，已經立案的，駁回起訴。例如，被告作出解除行政協(xié)議決定，不再履行協(xié)議約定的相關金錢給付義務，原告不起訴解除協(xié)議行為，直接起訴被告履行約定的金錢給付義務，人民法院應當釋明原告起訴被告作出的解除協(xié)議行為并責令被告繼續(xù)履行協(xié)議義務。如果原告拒不改變訴訟請求的，請求被告履行協(xié)議約定義務沒有事實根據(jù)，因為協(xié)議已經解除。 總之，行政訴訟法對行政案件的判決方式作出了較為明確的、有其自身內在邏輯聯(lián)系的規(guī)定。選擇判決方式違背行政訴訟法化解行政爭議立法目的，屬于適用法律錯誤，判決方式錯誤。人民法院應當依照法律規(guī)定，優(yōu)先適用最有利于行政爭議實質化解的判決方式依法作出判決。
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