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可見，《消防法》并未規(guī)定公眾聚集場所的名稱、地址、消防安全責(zé)任人、使用性質(zhì)等事項(xiàng)發(fā)生變化的，是否應(yīng)當(dāng)重新申請消防安全檢查的事宜。不過，在應(yīng)急管理部門制定的《應(yīng)急管理部關(guān)于貫徹實(shí)施新修改〈中華人民共和國消防法〉全面實(shí)行公眾聚集場所投入使用營業(yè)前消防安全檢查告知承諾管理的通知》（應(yīng)急〔2021〕34號）一文中，在文書式樣六《消防安全檢查意見書》以及實(shí)踐中同時頒發(fā)的《消防安全檢查合格證》中，均會注明“如公眾聚集場所的名稱、地址、消防安全責(zé)任人、使用性質(zhì)等事項(xiàng)發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)重新申請消防安全檢查”。

此外，消防局在對部分總隊關(guān)于該項(xiàng)行政許可實(shí)施中的問題反饋的答復(fù)中，也始終堅持了這一看法。因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，場所名稱、消防安全責(zé)任人事項(xiàng)變更的，如同地址、使用性質(zhì)等事項(xiàng)變更應(yīng)一致，當(dāng)然也應(yīng)重新辦理消防安全檢查手續(xù)，未辦理的即構(gòu)成《消防法》第58條第1款第（四）項(xiàng)的違法行為，應(yīng)當(dāng)依法予以行政處罰。??????????????????????????????????????

實(shí)際上，問題卻并非這么簡單——

首先，部分地方性法規(guī)作了特別規(guī)定。比如，現(xiàn)行《云南省消防條例》第二十三條規(guī)定，“公眾聚集場所在投入使用、營業(yè)前，應(yīng)當(dāng)向縣級以上公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申請消防安全檢查，未經(jīng)消防安全檢查或者經(jīng)檢查不符合消防安全要求的，不得投入使用、營業(yè)。公眾聚集場所擴(kuò)大經(jīng)營面積、變更經(jīng)營場所或者經(jīng)營性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)重新辦理消防安全檢查手續(xù);變更名稱、主要負(fù)責(zé)人的，應(yīng)當(dāng)申請變更消防安全檢查的有關(guān)事項(xiàng)”。不難看出，《條例》和《消防安全檢查意見書》的注意事項(xiàng)在規(guī)定上似乎并不完全一致——依《條例》，變更名稱及主要負(fù)責(zé)人的并不是“應(yīng)當(dāng)重新申請消防安全檢查手續(xù)”，而是“應(yīng)當(dāng)申請變更有關(guān)許可事項(xiàng)”即可。

其次，部分總隊對變更手續(xù)也作了說明。比如，一些總隊在公開的文件或信息報道中均提及了關(guān)于簡化消防許可變更程序的相關(guān)內(nèi)容——“僅變更《公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查合格證》上的單位名稱或法定代表人，負(fù)責(zé)人的，不再重新進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。由當(dāng)事人申請，直接換發(fā)消防行政許可證書。”該等簡化變更程序的規(guī)定和《云南省消防條例》的規(guī)定實(shí)際上是一致的。

據(jù)此可見，部分地方性法規(guī)和總隊內(nèi)部規(guī)定，和應(yīng)急〔2021〕34號文似乎存在一定的沖突。各地之所以會有特別規(guī)定或者是專門反饋要求答復(fù)，原因主要是大家關(guān)于行政許可的變更和行政許可之間的關(guān)系混淆不清，消防局的答復(fù)意見也未從行政許可法的角度闡釋清楚。

這必須結(jié)合《行政許可法》進(jìn)行解讀。根據(jù)《行政許可法》第四十九條之規(guī)定，“被許可人要求變更行政許可事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請；符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理變更手續(xù)”。本條是對行政許可變更的規(guī)定。根據(jù)本法的釋義，“行政許可的變更，是指根據(jù)被許可人的請求，行政機(jī)關(guān)對許可事項(xiàng)的具體內(nèi)容在許可被批準(zhǔn)后加以變更的行為。對被許可人而言，未經(jīng)行政許可機(jī)關(guān)通過法定程序，持證人不得自行更改許可證內(nèi)容，或從事超出許可范圍的活動。對行政許可機(jī)關(guān)而言，變更許可證應(yīng)對變更申請進(jìn)行認(rèn)真審查，確定其是否符合法定的條件和標(biāo)準(zhǔn)，并且依照法定程序辦理變更手續(xù)。行政許可的變更實(shí)質(zhì)上是對原行政許可的修改，一般須許可主體審查后重新核發(fā)許可證。變更的原因可能是活動內(nèi)容、方式或性質(zhì)發(fā)生改變，原許可證不能適用。變更的內(nèi)容，可以是許可的條件、范圍等。例如，消防法規(guī)定：“經(jīng)公安消防機(jī)構(gòu)審核的建筑工程消防設(shè)計需要變更的，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)原審核的公安消防機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)；未經(jīng)核準(zhǔn)的，任何單位或個人不得變更?！?/span>

據(jù)此可見，行政許可的變更，也屬于行政許可，需要遵循行政許可法的規(guī)定。這就意味著，無論是《云南省消防條例》還是總隊關(guān)于簡化消防許可變更程序的規(guī)定，在實(shí)質(zhì)層面和應(yīng)急〔2021〕34號文所提到的“公眾聚集場所的名稱、地址、消防安全責(zé)任人、使用性質(zhì)等事項(xiàng)發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)重新申請消防安全檢查”并不矛盾，原因是行政許可的變更也是行政許可，地方規(guī)定只是對行政許可（變更許可）的流程作了簡化，即不需要重新對場所進(jìn)行實(shí)質(zhì)性消防安全檢查而已。

綜合上述規(guī)定和分析可見，公眾聚集場所的名稱、地址、消防安全責(zé)任人、使用性質(zhì)等事項(xiàng)發(fā)生變化的，也應(yīng)重新辦理消防安全檢查手續(xù)，未辦理的即構(gòu)成《消防法》第58條第1款第（四）項(xiàng)的違法行為，應(yīng)當(dāng)按“公眾聚集場所未經(jīng)許可擅自投入使用、營業(yè)”給予行政處罰。??????????????????????????????????????

但是，筆者認(rèn)為，如果實(shí)踐中就這樣處理似乎有失妥當(dāng)。理由主要是——

首先，行政許可的變更是否就完全等同于行政許可是存在一定爭議的。雖然行政許可的“變更和延續(xù)”規(guī)定在“行政許可的實(shí)施”一章中，但因行政許可法的立法制度并不周延，并未規(guī)定行政許可未依法變更對于原許可法律效力的影響。而且，就特定事項(xiàng)的變更而言，其和原始行政許可在審查模式上并不相同。如前所述，變更場所名稱的，審批機(jī)關(guān)并不需要該行政許可的完整流程進(jìn)行實(shí)質(zhì)性檢查，也就是說，主要是對申請材料是否完整和齊備、是否符合法定形式進(jìn)行審查。既然二者在審查模式上不盡相同，則二者無論是對于行政相對人還是審批機(jī)關(guān)而言，在注意義務(wù)和法律責(zé)任方面，也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。因此，我認(rèn)為對于行政許可未依法變更的處罰應(yīng)有別于未依法取得許可的處罰。

其次，關(guān)于行政許可的變更事項(xiàng)規(guī)定應(yīng)當(dāng)以法律法規(guī)規(guī)章的形式體現(xiàn)。比如，現(xiàn)行有效的原國家食品藥品監(jiān)督管理總局部門規(guī)章《食品經(jīng)營許可管理辦法》（2017修正）就分別規(guī)定了：

第四十九條 違反本辦法第二十七條第一款規(guī)定，食品經(jīng)營許可證載明的許可事項(xiàng)發(fā)生變化，食品經(jīng)營者未按規(guī)定申請變更經(jīng)營許可的，由原發(fā)證的食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，給予警告；拒不改正的，處2000元以上1萬元以下罰款。

違反本辦法第二十七條第二款規(guī)定或者第三十六條第一款規(guī)定，食品經(jīng)營者外設(shè)倉庫地址發(fā)生變化，未按規(guī)定報告的，或者食品經(jīng)營者終止食品經(jīng)營，食品經(jīng)營許可被撤回、撤銷或者食品經(jīng)營許可證被吊銷，未按規(guī)定申請辦理注銷手續(xù)的，由原發(fā)證的食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令改正；拒不改正的，給予警告，并處2000元以下罰款。

可見，《食品經(jīng)營許可管理辦法》對于行政許可的變更作了專門的規(guī)定，不僅針對不同事項(xiàng)變更情形設(shè)置了變更許可或者報告（不需許可），而且在罰則部分也對未依法變更許可以及報告規(guī)定了處罰前置程序，充分考量了行政許可變更和行政許可之間的區(qū)別。反觀之，《消防法》則一沒有在部門規(guī)章中而僅是在規(guī)范性文件規(guī)定，且還只是在式樣文書中進(jìn)行了注解，而且，對于僅是場所名稱這種許可事項(xiàng)的變更也一律規(guī)定應(yīng)重新辦理許可，這在相當(dāng)程序上有違優(yōu)化營商環(huán)境的政策。所以個別總隊才會積極探索簡化流程，試圖取消因名稱變化之類的重復(fù)辦理程序。此外，對于未依規(guī)辦理行政許可的變更手續(xù)的，也未設(shè)置有別于未依法辦理行政許可的處罰。

再次，即使在消防法律法規(guī)的明文規(guī)定方面，找不到不予處罰的規(guī)定。但，亦應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政處罰法》第二十七條之規(guī)定，“當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰：（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；（二）受他人脅迫有違法行為的；（三）配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”，對于該等違法行為依法從輕或減輕處罰，甚至是不予處罰。