?案情摘要

甲公司、乙公司對某項目進行開發(fā)。甲公司與丙公司的主管部門某縣城鄉(xiāng)建設局簽訂《轉讓土地合同》，約定將甲公司的2畝地轉讓給丙公司。2004年，某市法院終審判決確認前述《轉讓土地合同》有效，責令甲公司將土地交付給丙公司。甲公司未履行生效判決。2008年該市國土資源局作出的專題會議紀要明確：將該地塊與其他的儲備地進行置換。2014年該市國土資源局作出信訪協調意見，明確對丙公司的解決方案為進行貨幣補償或者土地置換。2015年該市國土資源局再次作出信訪答復意見，內容同前。因丙公司的訴求一直未予解決，故其向法院提起訴訟，請求該市國土資源局履行土地置換職責。

?法律問題

當事人是否可以依據會議紀要提起履責之訴？

?不同觀點

甲說：可訴說

一般情形下，會議紀要屬于行政機關內部決議，對外不發(fā)生法律效力，對當事人的權利義務不產生實際影響，不具有可訴性。但如果會議紀要內容具體明確，具有直接執(zhí)行力，已經對當事人的權利義務產生實際影響，則屬于對外發(fā)生法律效力的行政決定。會議紀要議定的事項具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力。會議紀要議定的事項已轉化為行政機關的法定職責。行政機關不履行法定職責，屬于可訴的行政行為。

乙說：不可訴說

會議紀要系針對有關問題召開專題會議的政府內部決議，在法律性質上屬于內部行政行為和過程性行政行為，并未直接對外產生法律效力，屬于不可訴的行政行為。行政機關不履行會議紀要法定職責行為，不屬于行政訴訟受案范圍。

?法官會議意見

采甲說

會議紀要通常是政府內部的決議，在轉化為對外發(fā)生法律效力的行政行為之前，不具有法律上的強制執(zhí)行力，也不會對當事人的權利和義務產生直接影響。行政機關不履行會議紀要確定的義務，通常也屬于內部行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍。但是，會議紀要符合以下條件，行政機關不履行會議紀要確定的義務，則屬于可訴的行政行為：一是會議紀要內容直接對當事人的權利義務產生實際影響；二是會議紀要內容具體、明確，具有直接執(zhí)行力。行政機關不履行會議紀要確定的義務，屬于可訴的行政行為。

?意見闡述

一、會議紀要的可訴性分析

會議紀要是行政機關在行政管理過程中形成的規(guī)范格式的文書，用于記載和傳達行政機關有關會議情況和議定事項?！饵h政機關公文處理工作條例》第八條第十五款規(guī)定“會議紀要屬于公文種類之一，適用于記載會議主要情況和議定事項”。會議紀要具有制作主體法定性、形式規(guī)范性、程序正當性等特點，是政府行使行政職權、履行政府職責的重要方式和載體。從歷史沿革來看，不同時期會議紀要的適用范圍、功能和作用不盡相同。1987年和2000年的《國家行政機關公文處理方法》中會議紀要承載著“傳達會議議定事項和精神”的功能?，F行有效的《黨政機關公文處理工作條例》將會議紀要的功能定位為記載會議主要情況和議定事項。政府或者上級行政機關經常召開會議討論問題，并以會議紀要的形式確定公民、法人或者其他組織的權利義務，實現政府治理目標。因而，會議紀要作為我國各級行政機關普遍采用的研究解決問題的方式，具有議定事項之功能和作用。司法實踐中，因政府會議紀要提起行政訴訟的案件數量日益增多。有關會議紀要是否屬于行政訴訟受案范圍存在不同認識。一種觀點認為，會議紀要屬于內部行政行為，不可訴；另一種觀點認為，會議紀對當事人的權利義務產生實際影響的，應當納入行政訴訟受案范圍。因此，有必要從理論上對會議紀要是否可訴進行研究和探討。

（一）會議紀要可訴性的審查標準

從規(guī)范意義上分析，會議紀要作為政府以會議形式討論研究、議定事項的歸納總結，具有一定的內部性和過程性特征。首先，會議紀要的形成過程具有內部性和封閉性，各級政府和有關部門遵循民主集中制原則議定事項。其次，會議紀要的內容具有內部性。會議紀要作為行政機關的公文種類之一，系行政機關的內部工作規(guī)程，通常是行政機關集體研究討論相關事項所形成的內部意向性處理意見，為最終解決某一問題和專項事項提供依據，一般對外不發(fā)生法律效力。最后，會議紀要的內容呈現出過程性特征。會議紀要的內容多為處理和解決問題的原則性規(guī)定，其作用對象和效力范圍僅限于行政系統內部，有待相關行政機關通過后續(xù)行政行為加以實施、執(zhí)行，才能產生外部法律效力，對當事人的權利義務產生實際影響。如前所述，會議紀要應當作為內部行政行為而存在，屬于不可訴的行政行為。然而，實踐中會議紀要具有多種樣態(tài)，并未嚴格遵循上述內部性和過程性行政行為的界限，無論其外在形式抑或實質內容均有可能呈現出外化特征，即內部行政行為外化。依學理分析，內部行政行為外化指內部行政行為的效力反射到外部行政相對人，進而對行政相對人的權利義務產生實際影響，產生效力外化現象。效力外化一般通過行政機關的職權行為或行政權力運作的方式得以實現。若囿于會議紀要的內部性特征，將無法從實質上正確認識和把握會議紀要的性質。為此，需要揭開會議紀要的面紗，探究會議紀要可訴性的審查標準。

會議紀要是否可訴，取決于其是否已經外化并對外發(fā)生了法律效力。具體有以下幾方面。

1．實質標準：對相對人權利義務產生實際影響

“權利義務受到實際影響”是判斷會議紀要外化和可訴性的實質標準。《行政訴訟法》第二條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！薄缎姓V訟法》第十二條第一款第十二項規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的，有權提起行政訴訟。

《行政訴訟法司法解釋》第一條第二款第六項規(guī)定，對公民、法人或者其他組織的權利義務不產生實際影響的行為不屬于行政訴訟的受案范圍。由此可知，判斷行政行為是否可訴的標準是行政行為是否侵犯行政相對人的合法權益，是否對行政相對人的權利義務產生實際影響。一般情形下，會議紀要的內容屬于行政機關內部管理事項，僅在行政機關內部適用，尚未對外發(fā)生法律效力，不具有可訴性。最高人民法院裁判要旨中指出：“會議紀要的性質主要是針對會議進行情況以及最后結論的記錄，本身并不對外發(fā)生法律效力，亦不具有可訴性。但會議紀要具有確定某一行政事項如何處理的初步意見，因此具有證據意義?！薄皶h紀要作為行政機關用于記載和傳達有關會議情況和議定事項的內部公文，屬于行政機關通過集體討論的方式就特定事項形成的內部意見或工作安排，不直接對外產生法律效力。”【《廣州市海龍王投資發(fā)展有限公司訴廣東省廣州市對外經濟貿易委員會行政處理決定上訴案》，載《最高人民法院公報》2002年第6期】如果會議紀要內容已經突破內部行政行為的界限，直接對行政相對人的權利義務產生影響，則認定該會議紀要已經實現效力外化，表明該行政行為已經由內部性和過程性行政行為轉化為外部、終局性行政行為，從而具有可訴性。

2．內容要件：具體、明確、具有可執(zhí)行性

會議紀要的內容具體、明確、具有可執(zhí)行性是其可訴性的前提和重要標準。法律規(guī)范規(guī)定的抽象的權利義務只有轉化為個人具體的權利和義務，它的法功能才能得以實現。如果會議紀要的內容指向特定對象和特定事項，則可認定該內容具體明確。若會議紀要的內容僅提供了處理問題的原則和方法，未指向特定對象或者未針對特定事項，沒有對具體問題作出最終決定，則可認定會議紀要內容并不具體明確，并未產生外化效力，不具有可訴性。司法實踐中，法院將“是否針對特定對象和特定事項作出決定”作為會議紀要是否可訴的重要審查標準。在吉德仁等訴鹽城市人民政府行政決定案中，最高人民法院裁判要旨認為：“會議紀要針對特定主體就特定事項作出決定，且明確要求執(zhí)行，不屬于抽象行政行為，而是一種可訴的具體行政行為?！贝送?，一個具有外部效力的會議紀要還應當具有確定力、拘束力和執(zhí)行力。如果會議紀要的內容為建議或者指導性質的意見，僅具有引導和參考功能，不具有執(zhí)行力，不能被直接實施或者執(zhí)行，那么該會議紀要也無法實現實質外化，因而也不具有可訴性。

實踐中，政府作出會議紀要后，各職能部門為落實該會議紀要，應當作出相應的行政行為。會議紀要是否可訴應以對當事人權利義務產生影響的標準加以判斷。如果會議紀要的內容具體、明確，且對相對人的權利義務產生實際影響，那么會議紀要和其他行政行為均可訴。如果會議紀要的內容僅為內部文件，仍需要相關職能部門在職權范圍內作出行政決定，則會議紀要不可訴，當事人可以針對職能部門的行政行為提起訴訟。

（三）將外化的會議紀要納入行政訴訟受案范圍的正當性分析

1．是保護公民、法人和其他組織合法權益的需要

會議紀要形式上僅屬于內部行政行為，但是，如果實質上具有外部法律效力，對外部當事人的權利義務已經產生實際影響。此時，僅僅從形式上認定該會議紀要屬于內部行政行為不可訴，將無法實現對權利義務已經受到會議紀要不利影響的公民、法人或者其他組織合法權益的有效保護。依據“有權利必有救濟”的基本理念，行政相對人的合法權益有可能受到會議紀要的損害時，有權提起行政訴訟尋求救濟。一是從形式要件，二是從實質要件看會議紀要的性質，從而確認其是否屬于行政訴訟的受案范圍，符合《行政訴訟法》的立法宗旨判斷行政行為可訴性的法定標準，有利于解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監(jiān)督行政機關依法行使行政職權，有效防止行政機關借會議紀要之名逃避司法監(jiān)督。

2．與成熟性原則相契合

將已經外化的會議紀要納入行政訴訟受案范圍符合成熟性原則的要求。當會議紀要發(fā)展到足以對行政相對人的合法權益產生影響的階段，即可認定將其納入行政訴訟受案范圍的時機已經成熟。為了實現行政管理目標，行政主體依據法律實施一系列行政行為。日本學者遠藤博也、鹽野宏教授等提出行政過程論，即“為了實現一定的行政目的，行政主體依據法律實施一系列的行政行為或其他行為而構成的過程”?！窘t：《行政過程論在中國行政法學中的導入及其課題》，載《政治與法律》2014年第2期】鑒于行政活動是一個動態(tài)的、全面的行為過程，過程性行政行為與外部行政行為界限并非涇渭分明，引入成熟性原則對某一行為是否可訴加以判斷則顯得十分有必要?！胺刹槐Ｗo權利上的睡眠者”，法律不允許過于遲延地請求法律救濟，但是過早地請求法律保護同樣不被允許。司法活動具有事后性，只有在行政行為作出后，司法才可以介入。司法過早對行政行為進行審查將影響行政權的正常運行。從域外經驗來看，美國將行政成熟原則作為是否啟動司法審查的標準，即行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段，即已經達到成熟的程度，才能允許進行司法審查?！就趺麚P：《美國行政法》（下），中國法制出版社1995年版，第642頁】《日本行政訴訟法》規(guī)定：“只要沒有達到對當事人的權利義務作出最終決定的終局階段，便不承認其具有處分性，也就是尚未成熟到可由法院進行審查的階段。”【楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第730頁】不僅是美國、日本，各國法院在審查行政行為時都將成熟性原則作為重要審查因素。成熟性原則旨在避免法院過早進行裁判，既發(fā)揮司法對于行政的監(jiān)督功能，又要給予行政權足夠的尊重，充分保障行政權的有效行使。具體到法院針對會議紀要的審查，如果會議紀要的內容有關事實問題和法律問題并沒有明確結論，當事人的權利義務仍處于待定狀態(tài)，說明該行政行為仍屬于內部行為、過程性行為和不成熟行為，不具備司法審查的前提條件。當會議紀要發(fā)展到足以對行政相對人的權利義務產生影響的階段，即可認定將其納入行政訴訟受案范圍的時機已經成熟。

二、政府應當履行會議紀要確定的職責

（一）會議紀要屬于政府履行法定職責的淵源

傳統行政法將法定職責中“法”嚴格限定在成文法范圍內。為了有效回應行政權的不斷擴展和行政活動的日益復雜化現實，法定職責中“法”的外延被不斷擴展。具體包括：（1）法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定的履行義務。“職權法定”是現代行政法的基本原則，法律、法規(guī)、規(guī)章自然是行政主體履行法定職責的最主要來源。（2）規(guī)范性文件規(guī)定的履行義務。為了行政管理的需要，行政機關在法律法規(guī)授權的范圍內制定大量可以反復適用的規(guī)范性文件。行政機關的這種自我約束契合給付國家時代對積極行政的需要。此類規(guī)范性文件也屬于法定職責來源。（3）先行行為引起的履行義務。先行行為的義務是指行政機關因自己的行為導致產生一定危害結果的危險而負有采取積極措施防止危害結果發(fā)生的行政義務。對先行行為的審查不在于此行為是否違法，而在于先行行為產生的結果是否超出了合理的范圍并且增加了行為之外的危險?！緟⒁娏壶P云：《新行政訴訟法逐條注釋》，中國法制出版社2017年版，第575頁】（4）基于行政協議、行政承諾等合意行為而產生的履行義務。隨著服務政府、合作行政理念等新行政法理念的興起，行政機關紛紛通過行政協議等推動公私合作治理。從行政相對人的信賴利益保護和“允諾禁止反言”的原則出發(fā)，行政機關據此作出的行政行為應當視為法定職責來源。（5）根據上級行政機關指令產生的義務。【最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2018年版，第425頁】司法審判實踐中對此問題已基本形成共識。面對原告的訴求，若嚴格遵循法定職責的單一認定標準，往往難以找到與之吻合的法定職責條款，增加了法院對法定職責判斷的難度。將法定職責的來源擴展至上述范圍更有利于實現司法監(jiān)督職能，更符合保護公民、法人和其他組織合法權益的訴訟目的。最高人民法院裁判要旨中指出：““法定職責”的淵源甚廣，既包括法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政機關職責，也包括上級和本級規(guī)范性文件以及“三定方案”確定的職責，還包括行政機關本不具有的但基于行政機關的先行行為、行政允諾、行政協議而形成的職責?！薄緟⒁娮罡呷嗣穹ㄔ海?018）最高法行再205號行政裁判書】將會議紀要等作為政府履行法定職責的來源既回應了公共行政的變遷，亦能滿足司法實踐需要，保護行政相對人的合法權益。會議紀要議定的事項由此轉化為政府的法定職責。因此，政府應當遵循法定程序依法及時履行會議紀要確定的職責。

（二）政府基于信賴利益保護應當履行會議紀要確定的職責

會議紀要實質外化后成為對外發(fā)生法律效力的外部行政行為，由此具備了行政行為的效力內容，即具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。會議紀要議定的事項具有法定效力，一經作出就具有相對穩(wěn)定性，非經法定事由和法定程序不得隨意改變、撤銷或者否定其效力。會議紀要對于行政主體和行政相對人都具有拘束力，雙方必須遵守，行政主體負有遵守承諾和保障其實現的義務。

誠信原則作為私法領域的“帝王條款”同樣適用于行政法律關系。發(fā)軔于德國的信賴保護原則是誠信原則在行政法領域的具體體現，該原則對于保障人權、維護法的安定性、實現實質的行政法治等方面發(fā)揮著不可替代的作用。【參見張樹義：《行政法學》，北京大學出版社2014年版，第35頁】信賴保護原則是指政府應當守信，不得隨意變更行政行為或行政承諾。行政相對人基于對于政府的信任而取得的信賴利益應當予以保護。該原則源自法的安定性原理，要求行政機關的行政行為具有穩(wěn)定性，不得朝令夕改，以維持正常法律秩序，保護行政相對人由此取得的信利益。信賴保護的適用需要具備以下條件：一是符合依法行政原則。根據《全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)〔2004〕10號）規(guī)定，誠實守信是依法行政原則的六項基本要求之一，屬于依法行政原則之下的二級原則。政府作出承諾必須首先符合合法行政的要求，不得損害國家利益、公共利益和他人合法權益，否則承諾內容無效。因無效承諾造成利害關系人損失的，依法賠償損失。二是具有信賴基礎。即行政機關已經作出行政行為，這是信賴保護的前提和基礎。三是具有信賴表現。行政相對人基于對行政機關的信任，在客觀上從事了某種行為。四是信賴利益值得保護。行政相對人合法取得的信賴利益值得保護。反之，行政相對人采取欺詐、賄賂、提供虛假材料等方式取得的利益不予保護，行政機關超越法律規(guī)定給予行政相對人的非法利益不予保護。信賴保護原則要求行政行為具有明確性和可預測性。行政行為一經作出，即被推定有效。行政相對人基于行政機關的信任而取得的信賴利益應當受到保護。行政機關不得隨意改變、撤銷已經生效的行政行為。如果行政機關違背承諾或者改變其行政行為，由此造成行政相對人損失的，應當承擔相應責任。誠實守信是政府依法行政的基本要求，要在堅持依法行政的前提下信守承諾。政務誠信是社會信用體系建設的核心和關鍵，對于提升政府公信力，弘揚誠信文化，引領帶動全社會形成誠實守信的良好氛圍具有重大意義。政府基于誠實守信原則和信賴保護原則應當履行會議紀要所確定的職責，自覺履行該行政所課予的義務，以保障行政相對人對該行為的信賴利益。本案中，丙公司作為行政相對人，對專題會議紀要等產生信賴，這種信賴利益因其正當性應當受到保護，某市國土資源局應當對其進行安置。

三、有關會議紀要的履責之訴審查標準

政府及其工作部門未履行會議紀要議定的義務，構成不履行法定職責。在此情形下，當事人有權通過行政訴訟尋求救濟。

《行政訴訟法》第十二條第一款第六項規(guī)定，申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的，公民、法人或者其他組織有權提起行政訴訟。認定不履行法定職責，需要滿足以下四個要件：一是行政機關具有相應的法定職責；二是當事人具有實體法上的請求權基礎，行政機關不履行法定職責侵害或者有可能侵害當事人的合法權益；三是當事人向行政機關提出請求；四是行政機關不作為，不答復也不履行義務。從大陸法系的法律規(guī)定來看，履責之訴從訴訟類型上分析屬于課以義務訴訟。課以義務訴訟是一種經典的訴訟類型，指原告請求法院就行政機關的拒絕行為、停止作出行政行為作出特定的、具體的行政行為的訴訟類型。【參見梁鳳云：《行政訴訟法司法解釋講義》，人民法院出版社2018年版，第178頁】域外許多國家對課以義務訴訟予以明確規(guī)定。在德國，義務之訴是指原告要求法院判決被告作出其拒絕作出或停止作出的行政行為，一般針對授益性行政行為提起義務之訴。義務之訴又可劃分為對行政機關拒絕作出某行政行為的決定所提起的拒絕性決定之訴，對行政機關的不作為提起的不作為之訴以及要求法院判決行政機關對原告作出答復的答復之訴?！緟⒁姡鄣拢莞ダ锏潞諣柲隆ず遥骸缎姓V訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第204～208頁】德國提起課以義務之訴需要具有以下四個要件：一是被告適格。行政機關負有義務性。二是原告具有請求權基礎。屬于原告的主觀權利（并非純粹的經濟利益或者法律反射）可能受到了被訴行政行為的侵害。原告可以引用一項法定請求權規(guī)范，而且該規(guī)范可證明原告就是可能的受益者。三是權利侵害。若原告對行政行為具有請求權，行政行為對原告所申請的行政行為的拒絕或停止行為具有違法性。行政機關的拒絕行為違反了某項支持請求權的法律規(guī)范，即屬于違法。四是裁判時機成熟。作出履行判決之前需要裁判時機成熟，即所有事實和法律上的前提皆已具備。一般情況下，裁判時機是否成熟取決于行政機關。法院應當審查并且在必要時創(chuàng)造所有事實和法律上的條件，促使對法律糾紛的裁判時機成熟?！緟⒁姡鄣拢莞ダ锏潞諣柲隆ず遥骸缎姓V訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第244、289、402、439、433頁】

《行政訴訟法》第七十二條規(guī)定，人民法院經過審理，查明被告不履行法定職責的，判決被告在一定期限內履行?！缎姓V訟法司法解釋》第九十一條規(guī)定：“原告請求被告履行法定職責的理由成立，被告違法拒絕履行或者無正當理由逾期不予答復的，人民法院可以根據行政訴訟法第七十二條的規(guī)定，判決被告在一定期限內依法履行原告請求的法定職責；尚需被告調查或者裁量的，應當判決被告針對原告的請求重新作出處理?！狈ㄔ喝绾未_定行政機關履行法定職責的內容是履行判決中一個關鍵問題。針對原告提出的履行法定職責的訴訟請求，基于行政訴訟權利保護有效性和徹底裁判原則，具體判決為首選方式。如果所有的事實和法律前提條件均已具備且行政機關無裁量余地，法院應當作出具體判決，直接判決行政機關在一定期限內作出原告所申請的行政行為。具體判決能夠切實回應原告訴訟請求，減少當事人訴累，避免“程序空轉”，實質化解行政爭議，為行政相對人提供積極、有力、直接的保障機制。正如我國臺灣學者所言，“由行政法院直接判決行政機關必須做成一定內容之行政處分，對當事人而言，可免去不精確之苦，也可防患行政機關假借事實調查而絕對反攻，從而就國家總體資源之配置而言系屬有效設計。”【章志遠：《司法判決中的行政不作為》，載《法學研究》2010年第5期】倘若行政機關還有裁量空間，尚需行政機關進一步調查或者裁量的，表明裁判時機尚未成熟，法院應當尊重行政機關的“首次判斷權”，作出答復判決，判決行政機關重新作出處理決定。本案中，會議紀要的內容明確具體，具有可執(zhí)行性，國土資源部門未依法履行土地置換的職責。由于該塊土地已經建設使用，土地置換的客觀條件發(fā)生變化，法院應當作出具體裁判，判決行政機關履行土地置換的法定職責，以另外合理的土地與丙公司進行置換，或者以貨幣方式對其進行合理補償。法院的判決方式具有局限性，不能直接替代行政機關作出行政行為，行政機關應當自覺履行生效判決。

（撰寫人：李小梅、申靜）