|
上海市律師協(xié)會行政法專業(yè)研究委員會 副主任 正文：約5381字 預計閱讀時間：20分鐘 【按】近期，筆者代理的一起水行政處罰案件二審落槌，本案是新行政處罰法實施以來，本律師團隊承辦的行政處罰案件中涉及相關行政處罰法定程序知識要點較多的一起案件，并代理行政相對人一方最終獲得二審終審勝訴的結果。終審法院因某行政機關認定事實不清、程序違法、適用法律錯誤而判決撤銷了被訴行政處罰決定。本文特就該案所涉“行政處罰集體討論決定”這一法定程序的理解與適用，結合本案的訴訟代理工作及法院裁判觀點進行分析，以期與讀者分享此類法律問題的實務要點。
【基本事實】 某服務站注冊成立于1999年，經(jīng)營場所位于長江邊，經(jīng)營范圍為裝卸（服務）、普通貨物道路運輸、建筑材料銷售等。2020年8月14日，某測繪公司受該服務站所在的某鎮(zhèn)政府的委托，對該服務站涉水岸線及灘地進行測量并出具測量報告。同年8月28日，該鎮(zhèn)政府綜合行政執(zhí)法局執(zhí)法人員未經(jīng)正式立案，向該服務站負責人進行了首次調(diào)查詢問并制作“調(diào)查筆錄”。2021年3月9日，某鎮(zhèn)政府對某服務站“未經(jīng)水利部門批準擅自占用長江灘地進行建設行為”正式立案調(diào)查。同年3月10日，某鎮(zhèn)政府根據(jù)2020年8月14日的測繪結果以及其他事實作出《責令限期改正水事違法行為通知書》，并認定：某服務站未經(jīng)長江河道主管機關批準，于2000年始，在長江河道某鎮(zhèn)修建吊機、建筑物等行為違反《省水利管理條例》第八條第（六）項之規(guī)定，責令某服務站立即停止違法占用建設行為，并至接到通知書之日起十五日內(nèi)向水行政主管部門補辦批準手續(xù)。該通知書于3月12日送達某服務站。2021年10月13日，某鎮(zhèn)政府作出《限期拆除違法建設告知書》，擬對某服務站作出限期拆除上述違法建設、恢復江灘原狀的決定。并告知某服務站依法享有陳述、申辯權利并可要求舉行聽證。某服務站于10月16日收到該告知書后，于同日向該鎮(zhèn)政府提交“水行政主管部門的初審意見材料”，提出其在《行政許可法》實施前，在案涉地塊的相關建設行為已取得水行政主管部門的行政審批。該鎮(zhèn)政府于是發(fā)函給當?shù)厮块T，商請對該服務站部分建設是否取得水行政主管部門審查批準給予認定。同年11月16日，該市水利局復函給該鎮(zhèn)政府稱：“經(jīng)檢索，該服務站碼頭建設項目未辦理水行政許可”，但并未對該服務站“是否取得水行政主管部門審查批準”進行回復。另查明，某鎮(zhèn)政府對本案所涉擬責令限期拆除決定，曾于2021年10月8日進行過內(nèi)部法制審核、10月12日進行了重大行政處罰集體討論。同年11月10日，某鎮(zhèn)政府因案情復雜及防疫需要，決定延長該案處理。2021年11月17日，某鎮(zhèn)政府再次委托第三方對某服務站占用面積進行測量，此次測繪的“違法建設”所涉建筑物及其面積與2020年10月13日作出的《限期拆除違法建設告知書》上所列的“違法建設”認定范圍明顯不同，但該鎮(zhèn)政府未再次作出新的《限期拆除違法建設告知書》，也未再重新進行法制審核、集體討論。此后，2021年12月8日，某鎮(zhèn)政府作出《限期拆除違法建設決定書》（以下簡稱被訴限期拆除決定），于同日將決定書送達某服務站。【爭議焦點】被訴限期拆除決定是否符合法定程序？（本文僅討論本案所涉及的法定程序之一：集體討論決定程序）首先，按照《省水利工程條例》第三十一條的規(guī)定，拆除違法建設屬于對重大違法行為給予的處罰，應當由某鎮(zhèn)政府負責人集體討論決定。其次，某鎮(zhèn)政府雖然經(jīng)過集體討論、擬定了處理意見，并據(jù)此告知了某服務站陳述、申辯等權利，但其在某服務站提交陳述申辯意見后，沒有再次提交集體討論，而是逕行作出被訴限期拆除決定，導致處罰程序顛倒，構成重大程序違法，被訴限期拆除違建決定依法應予撤銷。一、集體討論決定程序在法律規(guī)范中的體現(xiàn)1996年制定的《行政處罰法》首次設立集體討論決定程序，體系上安排為該法第五章“行政處罰的決定”中的第二節(jié)“一般程序”，具體表現(xiàn)為第三十八條第二款規(guī)定：“對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定?！?/span>2021年《行政處罰法》修改時，更著意刪掉“較重的”，擴大本條的適用范圍。體系上，位于第五章“行政處罰的決定”中第三節(jié)“普通程序”，具體表現(xiàn)為第五十七條第二款規(guī)定：“對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關負責人應當集體討論決定?！?/span>從該條立法演變可以看出，立法者認為集體討論決定程序是體現(xiàn)依法行政和維護公民、法人或在其他組織合法權益的程序保障手段，因此，將其適用門檻進一步降低，目的在于使重大違法行為以及復雜案件所涉行政處罰決定能夠在內(nèi)部程序上更加慎重，以凸顯通過行政組織內(nèi)部的專業(yè)化以及集思廣益對不利行政處分造成的違法風險做到有效預防，防止專斷，保障相對人的正當利益，確保結果公正。《行政處罰法》對集體討論決定程序的著墨不多，并未詳細地規(guī)定具體操作程序。下位法包括行政法規(guī)、規(guī)章等也未有明確細致地規(guī)定，僅個別地方出臺有關行政處罰程序相關的規(guī)范性文件對此略加細化。就本案而言，集體討論決定程序的啟動涉及如下問題：（1）如何理解“情節(jié)復雜或者重大違法行為”？對此《行政處罰法》沒有、也不會對此進行明確。作為一般法的《行政處罰法》盡可能對有利于保護行政相對人利益的限縮性條款作寬泛處理，就意味著實踐中不應對“情節(jié)復雜或者重大違法行為”規(guī)定得過于死板。結合本案兩級法院的裁判以及行政機關自身對本案是否屬于“情節(jié)復雜或者重大違法行為”的理解，筆者認為，對此問題的判斷應當按照如下方法進行：首先是檢索特別法的規(guī)定，特別法有明確規(guī)定屬于“情節(jié)復雜或者重大違法行為”的，就應當將集體討論決定程序納入法定程序加以遵守；其次是根據(jù)個案需要，如果個案中，并無特別法規(guī)定但行政機關主動選擇在內(nèi)部程序上因案情復雜啟動了集體討論決定程序，那么就應當遵循集體討論程序的一般規(guī)定，否則視為違反法定程序。在行政機關內(nèi)部程序中，如果系政府法律顧問，對于政府端客戶提出某處罰案件是否需要啟動集體討論決定程序時，應當盡可能檢索相應法律規(guī)定，如果沒有直接關于集體討論決定程序適用條件的規(guī)定，還可以參考”行政處罰程序規(guī)定”等部門規(guī)章、地方政府規(guī)章中關于啟動聽證程序、法制審核程序、社會風險評估程序中對于“重大”“情節(jié)復雜”的理解，為政府客戶做好評估、分析和建議。《行政處罰法》第五十七條第一款規(guī)定：“調(diào)查終結，行政機關負責人應當對調(diào)查結果進行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定……”行政機關對違法事實調(diào)查終結后，作出行政處罰決定之前，對符合法定情形的行政處罰案件，行政機關負責人應當集體討論決定。簡而言之，在案件調(diào)查終結、聽取當事人陳述、申辯、部分案件進行法制審核之后，方可進入集體討論決定程序。因此，該程序本質(zhì)上是處罰決定作出前的最后一個環(huán)節(jié)。本案中，某鎮(zhèn)政府對案涉違法行為于2021年10月12日進行了集體討論、形成處理決定，并于次日作出限期拆除違法建設告知書。某服務站收到該告知書后即提出了案涉地塊相關建設行為已取得水行政主管部門的行政審批等具有實質(zhì)意義的陳述、申辯意見，并提交了相關證據(jù)材料。因此，從時間上看，某鎮(zhèn)政府集體討論的時間早于聽取當事人陳述、申辯，也遠非案件調(diào)查終結。一旦行政相對人在行政處罰程序中提出了實質(zhì)陳述、申辯意見，行政機關應當對上述陳述、申辯意見進行實質(zhì)調(diào)查。特別是本案中，行政機關不僅對違法建設的事實認定進行了重新委托測繪，還發(fā)函給水利行政管理部門，形成了認定案件事實的新證據(jù)，且最終作出的行政處罰決定早已和第一次告知擬作出的處罰決定大相徑庭。上述事實均要求對行政相對人要重新進行告知陳述、申辯權，如作出最終行政處罰決定，內(nèi)部程序上要重新進行集體討論決定，方可作出最終行政處罰決定。2021年10月12日，某鎮(zhèn)政府進行了集體討論，次日作出《限期拆除違法建筑告知書》，并告知某服務站有權依法陳述、申辯并要求舉行聽證。也即某鎮(zhèn)政府在告知當事人之前，進行了集體討論。兩級法院的裁判均認可：某鎮(zhèn)政府在告知當事人處理決定前，為了確保向相對人充分告知處罰內(nèi)容，尤其是法律適用和擬處罰結果的準確性，行政機關可以在告知之前進行集體討論。但這時的集體討論并非法定程序，形成只能是擬處理意見，不能作為最終行政處罰決定的依據(jù)。集體討論決定程序的立法目的之一就是要求行政機關慎重做出處罰決定，因此行政機關負責人在告知相對人之前進行集體討論不違反立法目的。但與此同時，兩審法院均指出，某服務站提交陳述申辯意見后，需要再次提交集體討論。可見，行政處罰案件中，可以存在多次集體討論，但法定程序意義上的集體討論決定程序必須在聽取當事人陳述申辯意見，案件事實調(diào)查終結后。此前的集體討論僅是為了慎重處理而形成的擬處理意見，不能免除履行法定程序的義務，也不能作為行政處罰決定的依據(jù)。（4）已經(jīng)有一次集體討論決定，在何種情況下需要再次集體討論決定？某服務站在收到《告知書》后，向某鎮(zhèn)政府提交了“水行政主管部門的初審意見材料”，主張其在案涉地塊的相關建設行為已取得水行政主管部門的行政許可。某服務站提供的材料，是認定其是否實施違法行為的關鍵性證據(jù)，如該材料屬實，將對本案的處理結果產(chǎn)生實質(zhì)性影響。從查明案件事實來看，必須先對當事人提交的材料進行核實，方知違法行為是否存在。因此，該案事實調(diào)查遠非終結，調(diào)查結果尚未形成。從聽取當事人的陳述、申辯來看，行政機關應對相關材料進行復核，充分考慮當事人提出的理由是否成立，保障當事人的程序參與權。此時，方滿足集體討論決定法定程序適用的前提：案件調(diào)查終結。一審法院亦持此觀點，還特別指出：“行政機關在作出行政處罰決定前，不僅應當聽取被處罰人的陳述、申辯意見，這是保障當事人知情權的必然要求，更應當對其發(fā)表的陳述、申辯意見進行復核，這是落實當事人程序參與權的應有之義。”法律之所以對行政機關作出復核的程序要求，是因為復核程序是確保行政處罰結果公正的重要保障。通過復核程序，行政機關對當事人的陳述、申辯理由可以充分加以考慮，確保行政處罰結果正確；從完善執(zhí)法程序、加強自我監(jiān)督的角度而言，行政機關通過復核程序可以掌握調(diào)查取證過程中尚未掌握的事實、證據(jù)，有助于更加全面考慮案情，防止錯誤行政決定的作出。本案一審判決該鎮(zhèn)政府敗訴后，該鎮(zhèn)政府上訴稱，“是否需要再次集體討論，屬于上訴人裁量范圍”，顯然錯誤地理解集體討論決定程序的本質(zhì)。如前文所述，集體討論決定程序本質(zhì)上是行政處罰作出決定前的最后一個環(huán)節(jié)，是行政權單方意思表示在內(nèi)部程序上的最后一步。若在行政處罰程序的任一環(huán)節(jié)，集體討論一次即被認定為充分履行法定程序，則無法實現(xiàn)行政機關在事實認定與量罰裁量上的審慎。本問題屬于辦案之外的延伸。筆者除了代理一般行政相對人、維護行政相對人合法權益，也在不違反利益沖突處理規(guī)則的前提下，作為部分行政機關的法律顧問，接受行政機關的咨詢、幫助行政機關完善依法行政的體制和機制。集體討論、法制審核、專家咨詢，作為行政執(zhí)法內(nèi)部程序完善的“三駕馬車”，均需在具體運轉(zhuǎn)上體現(xiàn)科學性、符合法律規(guī)范。哪些人參與集體討論、如何進行集體討論，這些問題應運而生。關于行政機關負責人，結合《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十八條的規(guī)定，行政機關負責人定義為包括行政機關的正職、副職負責人以及其他參與分管的負責人。既然準備了集體討論決定程序，行政機關負責人原則上如無其他時間沖突和工作安排，盡量全部參與討論；確有不便，至少內(nèi)部議事規(guī)則上，此類法定程序也應有三分之二及以上行政機關的負責人參加。為了提高討論質(zhì)量和效率，案件的主要承辦人、法制審核部門經(jīng)辦人、聽證人員代表均需列席集體討論會議，將案件辦理的全部情況予以匯報，并充分通過PPT演示等方式展示全案的證據(jù)材料以及各方意見。集體討論應當做好完整的記錄并由與會人員的簽名。如果案件涉訴，上述筆錄或者會議記錄應當作為證據(jù)向法庭提交。集體討論決定的結果應當和最終作出的行政處罰決定一致，如果不一致，則行政處罰決定的合法性存在問題。有人提出，如果集體討論決定無法形成一致結果或者集體討論沒有決定呢？此類情況一般不會存在，行政組織內(nèi)部民主集中制均會形成決議，而集體討論決定程序也貫穿民主集中制的一般原理，如果達不成集體討論的最終決定，客觀上可以判斷的是——案件事實調(diào)查、法律適用至少在機關內(nèi)部都難以達成一致，遑論成熟至外部化？透過本案，可以看出《行政處罰法》對保障相對人權利的苦心孤詣，法定程序?qū)τ诒Ｗo相對人權利、限制行政機關恣意的作用。若行政機關為了審慎作出行政處罰決定，在案件的調(diào)查過程中，可以自行組織集體討論程序，不受次數(shù)所限。然而，作為法定程序的集體討論決定程序，必須在案件調(diào)查終結、聽取當事人陳述、申辯、部分案件進行法制審核之后，即做出行政處罰決定的條件充分時，由行政機關負責人集體討論，并作出最終處罰決定。當前仍有部分行政機關未知該法定程序的奧義，工作作風不實反映在行政行為合法性上處處皆是敗訴風險，筆者在行政法實務中來來去去，仍通過案件代理、法律咨詢等工作充分履職，也希冀各級行政機關能夠不斷完善行政執(zhí)法工作，減少行政處罰案件的涉訴和敗訴風險。（完）（團隊成員：申昱菲律師、張文婷實習律師亦對本文有貢獻，一并感謝）
|
