一、 問題的提出

2023年7月，全球氣溫達(dá)到1940年以來最高值，氣候變化導(dǎo)致全球氣溫飆升已經(jīng)成為現(xiàn)實?？刂迫驕囟壬仙年P(guān)鍵在于減少溫室氣體排放。由于二氧化碳是最重要的溫室氣體，在氣候變暖效應(yīng)中的占比約為66%，所以碳減排是減少溫室氣體排放的重要途徑^[1]。聯(lián)合國秘書長古特雷斯呼吁，只有在2030年之前將碳排放減少45%，才有可能將全球氣溫的上升值限制在1.5 °C^[2]。相較于其他高能耗產(chǎn)業(yè)，民用航空運(yùn)輸業(yè)的碳排放量較少，但飛機(jī)尾氣排放仍然對全球溫度上升有顯著影響。如果不采取有效措施，預(yù)計到2050年民用航空運(yùn)輸會導(dǎo)致全球溫度上升0.1 °C^[3]。

飛機(jī)運(yùn)行消耗的傳統(tǒng)航空燃油系化石燃料，化石燃料本身是一種不可再生的資源，燃燒時會產(chǎn)生大量的碳排放，克服化石燃料消耗帶來的弊端需要進(jìn)行徹底的能源革新。為了從源頭上減少航空碳排放，國際民用航空組織（ICAO）采取了多種鼓勵措施，如提高飛機(jī)的二氧化碳排放合格標(biāo)準(zhǔn)和降噪要求、幫助改進(jìn)導(dǎo)航效率、推動飛機(jī)發(fā)動機(jī)排放合格標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)、鼓勵研究和使用航空代用燃料等 ^①。經(jīng)過多年努力，技術(shù)上的調(diào)整對減少航空碳排放起到了積極作用，但是仍無法從源頭上解決飛機(jī)尾氣排放問題 ^②。燃料成本在民用航空運(yùn)輸運(yùn)營費(fèi)用中的占比約為30%，所以燃料的更新?lián)Q代必須考慮成本問題^[4]。

經(jīng)過十多年的努力，ICAO各成員國研發(fā)了可持續(xù)航空燃料（sustainable aviation fuels, SAF），用可再生生物質(zhì)或廢物資源作為原料以替代化石燃料，不僅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)減少了碳排放，使用SAF時也會因為含硫量明顯減少而降低顆粒物排放，屬于改革不徹底但是可以滿足可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)的航空代用燃料，可以對短期內(nèi)實現(xiàn)航空減排起到重要作用 ^③。SAF可以與傳統(tǒng)航空燃料直接混合使用，不需要對飛機(jī)及其發(fā)動機(jī)和加油設(shè)備進(jìn)行更新?lián)Q代，費(fèi)用和時間成本相對可控，且最多可以降低80%的二氧化碳排放，被認(rèn)為是短期內(nèi)最為可行的替代方案 ^④。

但是，目前全球SAF的產(chǎn)量尚不足飛機(jī)燃料總需求量的0.2%，并且SAF的售價居高不下，超過傳統(tǒng)航空燃料價格的兩倍^[5]。受到低產(chǎn)量和高成本的限制，SAF的全面推廣遇到了空前的阻力。ICAO計劃在最理想的情況下，從2040年開始用SAF 100%取代傳統(tǒng)航空燃料，為此加大了協(xié)調(diào)力度，以幫助和敦促各國和行業(yè)相關(guān)方持續(xù)加強(qiáng)生產(chǎn)和使用SAF ^⑤。與制定傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的激勵政策不同，SAF的研發(fā)和生產(chǎn)在世界范圍內(nèi)還處于較低水平，國際組織和各國政府都難以預(yù)見制度的實施結(jié)果。因此，不論在國際條約層面還是各國的國內(nèi)法層面，與SAF相關(guān)的法治建設(shè)還皆處于初期階段，都是盡可能地采取靈活的鼓勵政策而不是強(qiáng)制性法律規(guī)定的方式，以便一邊觀察實施效果一邊鼓勵產(chǎn)業(yè)盡快發(fā)展。

從長期來看，這種以政策為主的治理模式可能會帶來地區(qū)化差異問題，不利于ICAO協(xié)調(diào)各成員國的步調(diào)，也不利于協(xié)調(diào)國家的內(nèi)部管理，同時可能由于與世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則或雙邊投資協(xié)定規(guī)則發(fā)生沖突，從而產(chǎn)生國際爭議。在此背景下，筆者擬圍繞國內(nèi)外SAF法治化現(xiàn)狀，通過比較歐盟、英國、美國的制度經(jīng)驗，分析現(xiàn)行制度可能面臨的挑戰(zhàn)，并就如何完善中國SAF產(chǎn)業(yè)法治保障提出建議。

二、 SAF規(guī)制的國際經(jīng)驗

(一) 全球SAF的技術(shù)現(xiàn)狀

SAF是在國際氣候治理新秩序下由ICAO主導(dǎo)的航空碳減排機(jī)制的概念產(chǎn)物，是由可再生原料制成的航空替代燃料，是化石燃料的可持續(xù)替代品 ^⑥。

最早研發(fā)的SAF主要是生物燃料，在法律概念上是新生事物，但是技術(shù)上并非從零開始。美國的生物燃料技術(shù)處于世界領(lǐng)先水平，2010年前后，美國通過轉(zhuǎn)脂工藝生產(chǎn)的生物柴油已經(jīng)實現(xiàn)商業(yè)化。彼時生物丁醇、藻類制烴、費(fèi)托合成油等生物燃料已經(jīng)處于研究初期，正著重開發(fā)纖維素乙醇^[6]。因此，美國材料與試驗學(xué)會率先提出了SAF認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)^[7]。歐盟為了改善能源結(jié)構(gòu)，也很早就開始研發(fā)生物燃料，是世界上生物柴油最大的生產(chǎn)者和消費(fèi)者，也是生物燃料乙醇的生產(chǎn)大國，在生物燃料標(biāo)準(zhǔn)制定和產(chǎn)業(yè)扶持方面擁有豐富的經(jīng)驗^[8]。考慮到生物燃料方面的技術(shù)優(yōu)勢和與傳統(tǒng)化石航油混摻的技術(shù)要求，ICAO在制定SAF標(biāo)準(zhǔn)時重點參考了美國和歐盟的標(biāo)準(zhǔn)，尤其倚重美國材料與試驗學(xué)會的可持續(xù)性認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。

受到脫碳動力不足、研制成本居高不下等因素的影響，目前全球具備SAF生產(chǎn)能力的國家屈指可數(shù)，制作工藝也各有不同。但截至目前，SAF的主要消費(fèi)市場在歐盟和美國，供應(yīng)商也主要集中于此。歐盟主要采用加氫酯和脂肪酸工藝（HEFA）來制作SAF，這也是目前商業(yè)上最受認(rèn)可的SAF制備技術(shù)；美國主要采用醇噴合成工藝（AtJ）。同時，歐盟和美國還在嘗試采用費(fèi)托合成工藝（GFT）的SAF，該工藝在絕大多數(shù)國家仍然處于概念階段。電轉(zhuǎn)液工藝（PtL）制作的SAF也在初步研究中，但尚未獲得美國材料與試驗學(xué)會的認(rèn)證^[9]。

(二) 國際航空碳減排機(jī)制背景下的SAF

作為重要的航空碳減排措施，SAF的提出和應(yīng)用在國際航空碳減排機(jī)制背景下可以分為三個階段。

1.  第一階段：雛形期

20世紀(jì)90年代，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）和《京都議定書》相繼達(dá)成?！豆s》明確相關(guān)國際合作應(yīng)當(dāng)遵循“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則、公平原則、各自能力原則、可持續(xù)發(fā)展原則等基本原則；《京都議定書》則在前者的基礎(chǔ)上區(qū)分了發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家對減排措施所作的規(guī)定，并且要求締約方通過ICAO努力限制或減少航空排放。根據(jù)《京都議定書》授權(quán)，ICAO主導(dǎo)下的國際航空碳減排工作全面拉開帷幕。2009年，ICAO召開第一次航空與代用燃料會議，對常規(guī)噴氣機(jī)燃料、現(xiàn)成噴氣機(jī)混合燃料和現(xiàn)成噴氣機(jī)純凈燃料進(jìn)行了區(qū)分和定義，并制定了航空代用燃料全球框架（GFAAF） ^⑦。2013年，ICAO第38屆大會通過決議，鼓勵開發(fā)和部署可持續(xù)替代燃料。自2010年起，ICAO制定航空碳減排框架，并在ICAO第39屆大會上通過了國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA）。

這一時期，ICAO認(rèn)識到可持續(xù)的航空代用燃料——尤其是現(xiàn)成燃料——會成為航空碳減排的重要手段，開始敦促各國加快研發(fā)速度和政策部署，但是尚未形成明確的SAF規(guī)則。

2.  第二階段：發(fā)展期

隨著氣候升溫的嚴(yán)峻形勢不斷升級，2015年聯(lián)合國氣候峰會達(dá)成《巴黎協(xié)定》，對2020年后應(yīng)對氣候變化國際機(jī)制作出安排，在《公約》“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地提出了國家自主貢獻(xiàn)機(jī)制 ^⑧。2017年，ICAO在前期工作的基礎(chǔ)上第一次對SAF進(jìn)行了定義，并提出到2050年SAF在國際航空燃料需求份額達(dá)到50%的愿景 ^⑨。2018年，ICAO理事會通過的《國際民用航空公約》附件16第Ⅳ卷將SAF的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)——可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)——列為建議措施，敦促締約國盡力遵守 ^⑩。

這個階段非常短暫，但是也非常關(guān)鍵。ICAO在這一時期將SAF嵌入CORSIA，同時明確了可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)的制定程序，在保留解釋權(quán)的同時也為大量推廣SAF奠定了制度基礎(chǔ)。

3.  第三階段：應(yīng)用期

2021年，CORSIA開始第一階段的試點，SAF步入商業(yè)化應(yīng)用的同時，CORSIA適用范圍內(nèi)的航空公司必須提交報告證明已經(jīng)購買了足額的碳信用以抵消過去階段增長的排放量。而這種碳信用必須符合ICAO的標(biāo)準(zhǔn)，即來自指定的某種減排機(jī)制，方可用于進(jìn)行CORSIA的抵消活動。為了實現(xiàn)自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，同時為了給從2027年起全面強(qiáng)制適用CORSIA做準(zhǔn)備，部分國家通過將強(qiáng)制SAF的混摻比例納入減排機(jī)制，最大程度地調(diào)動了行業(yè)的積極性。

(三) ICAO的政策協(xié)調(diào)指導(dǎo)措施

ICAO意識到各國政策差異可能帶來的問題，采取了三項措施對各國政策進(jìn)行協(xié)調(diào)指導(dǎo)。

1.  第一項措施：提出目標(biāo)統(tǒng)一思想

2022年召開的ICAO第41屆大會上形成決議，將于2050年實現(xiàn)國際航空凈零碳排放目標(biāo)作為“國際航空長期全球理想目標(biāo)”。ICAO強(qiáng)調(diào)，目前技術(shù)上無法實現(xiàn)航空零碳排放，2050年之前實現(xiàn)氫能飛機(jī)的可能性也不大，但仍要看到SAF對于目前航空減碳的巨大潛力 ^⑤。

2.  第二項措施：推出指引文件規(guī)范政策制定

ICAO制定指引文件，對SAF的“可持續(xù)性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”“生命周期排放值及其計算方法”“SAF的潛在政策和協(xié)調(diào)方法”“成本和加工技術(shù)趨勢預(yù)測方法”等問題進(jìn)行了詳細(xì)展開，引導(dǎo)各國相關(guān)政策的制定方向 ^④。一般來說，ICAO的指引文件對其成員國沒有法律拘束力，只具有建議性質(zhì)；但是，如果相關(guān)指引文件根據(jù)《國際民用航空公約》的附件被列為國際標(biāo)準(zhǔn)，其成員國就應(yīng)當(dāng)遵守。

3.  第三項措施：統(tǒng)籌各國規(guī)制情況

為了不讓任何一個國家掉隊，2022年ICAO啟動了SAF援助、能力建設(shè)和培訓(xùn)計劃（ACT-SAF）。ICAO組織力量為參與計劃的國家提供相關(guān)培訓(xùn)，同時也將這個計劃作為重要抓手，作詳細(xì)摸底以便統(tǒng)籌各國SAF的規(guī)制情況。

三、 SAF規(guī)制的域外經(jīng)驗

截至2022年年底，已經(jīng)有193個締約方根據(jù)《巴黎協(xié)定》的要求發(fā)布了首次國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)^[10]。為了兌現(xiàn)自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，各締約方積極采取措施應(yīng)對氣候變化，包括開展航空碳減排工作。SAF不但可以減少碳排放量，還會通過碳交易的抵扣機(jī)制直接影響一個國家或地區(qū)自主貢獻(xiàn)的完成度，這種雙重“減排”功能讓許多國家和地區(qū)都開始高度重視發(fā)展SAF產(chǎn)業(yè)。

根據(jù)ICAO統(tǒng)計，澳大利亞、巴西、加拿大、歐盟部分國家、印尼、墨西哥、美國等國家都已經(jīng)展開了研發(fā)和扶持工作 ^?。這些實踐的相同點在于，各個國家和地區(qū)的法治建設(shè)都是從制定產(chǎn)業(yè)政策開始，對直接進(jìn)行立法規(guī)制持謹(jǐn)慎態(tài)度。產(chǎn)業(yè)政策一般主要圍繞SAF的適航標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼扶持、強(qiáng)制混摻比例命令等內(nèi)容。不同之處在于，各個國家和地區(qū)關(guān)于相關(guān)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和稅收抵免政策，甚至SAF的基礎(chǔ)定義都大相徑庭。

下文將以歐盟、英國、美國為例，分析SAF規(guī)制的域外經(jīng)驗。

(一) 歐盟：《為歐盟加油航空條例》

整體而言，歐盟范圍內(nèi)正在擬定具有法律約束力的SAF規(guī)則，內(nèi)容主要圍繞強(qiáng)制混摻比例展開，目標(biāo)是直接提高航空公司使用SAF的比例。

為了擺脫對石油的依賴，2002年，歐盟的可再生能源使用比例已達(dá)6%，其中63.6%為生物質(zhì)和廢棄物發(fā)電^[11]4-11。為了進(jìn)一步推進(jìn)可再生能源的開發(fā)和使用，此后歐盟頒布了《可再生能源指令》，建立了生物燃料、生物液體和生物質(zhì)燃料的可持續(xù)性和溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)，并制定了相關(guān)財政支持政策，并將目標(biāo)修訂為2030年至少使用32%的可再生能源 ^?。2021年，歐盟頒布《歐洲氣候法》，將2030年的減排目標(biāo)定為55%，并通過內(nèi)部減排而非國際抵消的方式在2050年實現(xiàn)歐盟范圍內(nèi)的碳中和，這同時也是歐盟根據(jù)《巴黎協(xié)定》提交的自主貢獻(xiàn)目標(biāo) ^?。

為了實現(xiàn)自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，歐盟迫切需要盡快取得突破性進(jìn)展。由于認(rèn)識到SAF在短期內(nèi)有助于實現(xiàn)航空碳減排的重要作用，2021年，歐盟在綠色新政的核心政策“減碳55%”減排“一攬子”方案中提出了《為歐盟加油航空條例》（ReFuelEU Aviation）提案，旨在促進(jìn)生產(chǎn)和使用可持續(xù)航空燃油，提案細(xì)化了航空業(yè)能源減排的方案，包括對航空業(yè)征收化石燃料（煤油、石油、柴油）使用稅以及在未來十年內(nèi)逐步提高征稅標(biāo)準(zhǔn)等。

提案要求，自2025年起所有航空燃油供應(yīng)商應(yīng)確保在歐盟機(jī)場為航空公司供應(yīng)的所有航空燃油都應(yīng)當(dāng)含有2%的可持續(xù)航空燃油，該比例每5年增加一次，最終在2050年提升到63%以上，歐盟的機(jī)場也有義務(wù)確保其基礎(chǔ)設(shè)施符合SAF的加油要求。同時，為了避免攜帶過量航空燃油，航班在從歐盟機(jī)場起飛前應(yīng)當(dāng)將航空燃油的消耗量限制在安全運(yùn)營所需范圍內(nèi) ^?。2023年4月，歐洲議會和歐盟成員國達(dá)成協(xié)議，明確從歐盟起飛的飛機(jī)都必須使用混摻SAF的航空燃油，混摻比例從2025年的2%逐步上升至2050年的70%，違反規(guī)定將會被處以罰款^[12]。

歐盟各成員國根據(jù)《可再生能源指令》以及上述提案和協(xié)議精神，已經(jīng)開始逐步立法落實上述要求。根據(jù)歐洲航空安全組織（EUROCONTROL）統(tǒng)計，歐洲民用航空會議的44個成員國中，挪威、瑞典、法國等國率先規(guī)定了強(qiáng)制SAF混摻比例，其中，挪威和瑞典的SAF混摻比例要求到2030年達(dá)到30%^[13]。法國《2021年財政法案》規(guī)定，自2022年1月1日起將航空燃料納入稅收激勵政策，要求航空燃油供應(yīng)商在法國銷售的所有航空燃油中至少加入1%的SAF；根據(jù)該法案要求，該比例2025年上升為2%，2030年為5%，直到2050年達(dá)到50% ^?。

2023年10月初，歐盟委員會正式通過《為歐盟加油航空條例》提案，頒布《歐洲議會與歐洲理事會有關(guān)確保可持續(xù)航空運(yùn)輸保證公平競爭環(huán)境的條例》（以下簡稱《ReFuelEU Aviation條例》），明確2025年向歐盟機(jī)場的航空公司提供的航空燃油中SAF混摻比例為2%，2030年必須達(dá)到6%，2050年則必須達(dá)到70%^[14]。

(二) 英國：“航空零排放戰(zhàn)略”

英國的航空碳減排政策法規(guī)整體上與歐盟基本同步，并且計劃針對SAF進(jìn)行立法。

脫歐以前，英國將歐盟的《可再生能源指令》轉(zhuǎn)換為國內(nèi)立法，頒布了《可再生交通燃料義務(wù)法》和《氣候變化法案》，自主貢獻(xiàn)目標(biāo)也是2050年實現(xiàn)碳中和。脫歐以后，英國繼續(xù)跟隨歐盟的總體政策，公布了“航空零排放戰(zhàn)略”（Jet Zero Strategy），計劃就SAF的強(qiáng)制混摻比例進(jìn)行立法，要求從2025年開始航空燃油至少需要混摻10%的SAF，從2030年開始用SAF全面替代傳統(tǒng)航空燃料。英國在產(chǎn)業(yè)政策方面推出了“綠色燃料，綠色天空”（Green Fuels, Green Skies）計劃，投資了8個SAF項目，還計劃設(shè)立先進(jìn)燃料基金（Advanced Fuels Fund）以促進(jìn)規(guī)?；a(chǎn)。目標(biāo)是于2040年實現(xiàn)英國國內(nèi)航空運(yùn)輸和機(jī)場凈零排放的目標(biāo)，并將可持續(xù)航空燃油列為優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域 ^?。此外，英國還成立了SAF認(rèn)證中心，啟動了先進(jìn)燃料基金設(shè)施項目，來為SAF的研發(fā)提供保障。

英國的相關(guān)立法工作于2021年啟動，由于行業(yè)相關(guān)方認(rèn)為資金支持力度不足，推動強(qiáng)制混摻命令的阻力較大。2023年7月，英國政府公布了對發(fā)展英國碳排放交易計劃咨詢的回復(fù)，宣告英國碳排放交易市場的航空免費(fèi)碳抵消配額將從2026年開始逐步取消，這也進(jìn)一步推高了市場對SAF強(qiáng)制混摻命令的抵觸情緒^[15]。

2023年7月，英國發(fā)布《航空零排放戰(zhàn)略一周年回顧》，計劃盡快推動立法進(jìn)程，以便促進(jìn)2025年SAF強(qiáng)制混摻命令按時落地^[16]。

(三) 美國：《可持續(xù)天空法案》和《航空氣候行動計劃》

美國SAF的技術(shù)發(fā)展相對成熟，相關(guān)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)對ICAO制定可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)具備相當(dāng)?shù)挠绊懥?，已?jīng)形成聯(lián)邦層面的專門規(guī)則，圍繞減排目標(biāo)加強(qiáng)跨部門協(xié)調(diào)，以便為發(fā)展SAF提供更好的產(chǎn)業(yè)扶持政策。與歐盟和英國的思路不同，美國從法律層面明確了大量對SAF的支持政策，沒有對SAF的產(chǎn)量目標(biāo)和混摻比例做出強(qiáng)制要求，而是把重心放在了SAF產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼政策上，并持續(xù)追加政府補(bǔ)貼。

2021年，美國國會提出《可持續(xù)天空法案》，提供針對性獎勵以促進(jìn)SAF的普及。據(jù)此，美國聯(lián)邦航空局發(fā)布《航空氣候行動計劃》，提出每年30億加侖（1加侖（美）≈3.785 412升）SAF的生產(chǎn)目標(biāo)，并計劃2030年溫室氣體排放量比使用傳統(tǒng)燃料至少減少50%，2050年航空噴氣燃料使用量減少100% ^?。

2021年，美國能源部、交通運(yùn)輸部和農(nóng)業(yè)部達(dá)成諒解備忘錄，共同發(fā)起SAF大挑戰(zhàn)，目標(biāo)是到2030年就SAF提供43億美元的資金支持，并將SAF的產(chǎn)量提高至每年至少30億加侖，到2050年SAF將完全取代傳統(tǒng)航空燃料 ^?。為此，美國能源部負(fù)責(zé)加大對SAF的研發(fā)和投入以確保生產(chǎn)，美國交通部及其下屬聯(lián)邦航空管理局負(fù)責(zé)協(xié)同美國材料和試驗協(xié)會協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)SAF的認(rèn)證并促進(jìn)應(yīng)用，美國農(nóng)業(yè)部則是負(fù)責(zé)加大對生物能源原料投資以確保供應(yīng) ^?。

此外，美國根據(jù)2022年《通貨膨脹削減法案》制定了針對可持續(xù)航空燃油的稅收抵免政策，生產(chǎn)商可就符合要求的SAF混摻燃油獲得每加侖1.25美元。與歐盟和英國的思路不同，美國率先從法律層面明確了對SAF的支持政策，并且沒有對SAF的產(chǎn)量目標(biāo)和混摻比例做出強(qiáng)制要求，而是把重心放在SAF產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼政策上，并持續(xù)追加政府補(bǔ)貼，以進(jìn)一步擴(kuò)大生產(chǎn)能力 ^?。

四、 SAF規(guī)制面臨的挑戰(zhàn)

(一) SAF法律定義的差異

SAF是一種概念產(chǎn)品，涉及技術(shù)、政治、經(jīng)濟(jì)等多方面因素，屬于新生事物。談?wù)揝AF的法治保障，從立法的角度首先需要明確其法律定義。但是，為了保持規(guī)則的靈活性，各國很少在立法中進(jìn)行直接定義，大多從適航標(biāo)準(zhǔn)或者政策解釋的角度進(jìn)行說明。相同之處是都強(qiáng)調(diào)了可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)，不同之處則是SAF的范圍存在差異，且尚未建立互認(rèn)。

以歐盟、英國、美國的政策法規(guī)為例，不同的國家或地區(qū)認(rèn)可的SAF范圍不同。

1.  美國：符合可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)的可再生或者廢物衍生航空燃料

美國法律對可持續(xù)航空燃油沒有進(jìn)行明確定義，相關(guān)概念的解釋主要體現(xiàn)在行業(yè)政策中。美國能源局定義的SAF是為飛機(jī)提供動力的生物燃料，性能與傳統(tǒng)噴氣燃料相似，但是碳足跡更少^[17]。美國聯(lián)邦航空管理局定義的SAF的原料包括生物材料、廢物、可再生能源、氣態(tài)碳氧化物（棕櫚脂肪酸餾出物除外）等，并且強(qiáng)調(diào)SAF應(yīng)當(dāng)原產(chǎn)于美國^[18]。

ICAO依賴美國材料與試驗學(xué)會設(shè)立的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，因此與美國政府的理解相似，即SAF是符合可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)的可再生或者廢物衍生航空燃料 ^⑩。而可再生能源是指“從持續(xù)不斷地補(bǔ)充的自然過程中得到的能量來源”，一般指太陽能、風(fēng)能、水能、生物燃料等，不包括核能^[19]。

2.  歐盟和英國：符合可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)的生物燃料和合成低碳燃料

歐盟現(xiàn)行法律法規(guī)中沒有關(guān)于SAF的直接定義，相關(guān)解釋主要體現(xiàn)在《為歐盟加油航空條例》提案中與核相關(guān)的文件中。

隨著俄烏沖突的持續(xù)，能源危機(jī)加劇，歐盟逐漸傾向重新啟用核能。2023年4月，歐盟計劃通過立法將包含核能生產(chǎn)的燃料“合成低碳航空燃料”納入SAF的范圍，此舉在歐盟內(nèi)部備受爭議^[20]?！禦eFuelEU Aviation條例》最終做了變通，將SAF的范圍限定為合成航空燃料、航空生物燃料和再生碳航空燃料，如果使用航空可再生氫燃料或者包括合成低碳航空燃料在內(nèi)的低碳航空燃料，可以視為滿足SAF的混摻要求^[21]。該技術(shù)和類型劃分尚未獲得ICAO的正式認(rèn)可，其他國家和地區(qū)也尚未出現(xiàn)相同的情況。未來如果生產(chǎn)或使用符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)的低碳航空燃料，是否能在其他法域被視為合格的SAF或者合格的SAF替代物將會成為問題。

英國的法律文件和航空零排放戰(zhàn)略中粗略地勾勒了SAF是從可持續(xù)原料中獲得的。為了與歐盟政策步調(diào)一致，2023年，英國交通部在咨詢意見中明確，SAF可以由多種原料制成，包括廢物、殘留物和再生碳燃料（利用不可回收的塑料和工業(yè)廢氣），以及利用低碳電力生產(chǎn)的合成燃料（即利用可再生能源或者核能通過電轉(zhuǎn)液工藝生產(chǎn)的合成燃料）制成，不允許使用食品或者飼料作物作為基礎(chǔ)的生物燃料^[22]。

除歐盟、英國、美國之外，其他國家或地區(qū)對SAF也有不同的定義。例如，中國將SAF定義為符合可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)的非化石燃料。中國《“十四五”民航綠色發(fā)展專項規(guī)劃》中的定義為：“可持續(xù)航空燃料是指符合航空適航標(biāo)準(zhǔn)和航空燃料可持續(xù)性評價標(biāo)準(zhǔn)的航空燃料?！?^?并且，中國在最新發(fā)布的《航空替代燃料可持續(xù)性要求（征求意見稿）》中明確排除了天然原油或其餾分油作為航空替代燃料的來源，但是沒有對SAF的來源做其他限制 ^?。目前，中國已通過適航審定的SAF主要是生物煤油，但是在政策上給其他原料制備的SAF預(yù)留發(fā)展空間。

SAF范圍的差異問題在目前階段尚不明顯，但是隨著它在國際航空運(yùn)輸中的推廣和使用，可能會直接影響航空公司履行強(qiáng)制混摻比例命令的完成程度和在碳交易市場進(jìn)行碳抵消，也可能帶來其他法律沖突問題，因而值得關(guān)注。

(二) ICAO的可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)無法體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則

1992年達(dá)成的《公約》首次明確，各國應(yīng)對氣候變化應(yīng)當(dāng)遵守“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，并根據(jù)各自的能力及其社會和經(jīng)濟(jì)條件盡可能開展最廣泛的合作、參與有效和適當(dāng)?shù)膰H應(yīng)對行動。但是，由于沒有能夠?qū)嶋H解決發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家、不發(fā)達(dá)國家之間嚴(yán)重的不平衡，這一原則只能停留在形式層面，也直接導(dǎo)致了《京都議定書》和《哥本哈根協(xié)議》受挫^[23]90-100。

為了繼續(xù)推動應(yīng)對氣候變化行動，2015年通過的《巴黎協(xié)定》做出妥協(xié)，在承認(rèn)沒有辦法迫使任何一個發(fā)達(dá)國家率先對減排作出重大貢獻(xiàn)的前提下，讓不同國家根據(jù)自身國情確定自主貢獻(xiàn)的目標(biāo)。對于發(fā)展中國家，“有區(qū)別”的責(zé)任從時間方面意味著需要更長的時間才能達(dá)峰，從資金方面可以由各國實現(xiàn)自主貢獻(xiàn)目標(biāo)產(chǎn)生的收益和發(fā)達(dá)國家締約方可能提供的資金支持中獲得幫助，從技術(shù)方面可以在技術(shù)周期的早期階段便利獲得技術(shù)，從能力建設(shè)方面可以通過技術(shù)專家評審和建議獲得援助。

1.  ICAO的可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)

推動SAF產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)量的發(fā)展，SAF的可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)是制度的核心。與適航審定不同，可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)不是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如何定義可持續(xù)性體現(xiàn)了不同的政治取向。2018年，ICAO發(fā)布《國際民用航空公約》附件16第Ⅳ卷——CORSIA——包含了CORSIA機(jī)制的管理規(guī)定、符合CORSIA機(jī)制要求的航空燃料標(biāo)準(zhǔn)、航空公司碳抵消的標(biāo)準(zhǔn)和指南等，明確了CORSIA合格燃料和CORSIA可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)等概念，并授權(quán)ICAO另行制定具體文件，載明符合CORSIA要求的可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容。航空公司除了可以購買碳信用額度來抵消其排放量外，還可以通過采購和使用SAF降低碳足跡，以便更加有效地推進(jìn)減排。

最新版的ICAO關(guān)于可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)的文件以2024年1月1日為界，此前生產(chǎn)的SAF需要滿足2項標(biāo)準(zhǔn)，并經(jīng)過“CORSIA批準(zhǔn)的可持續(xù)發(fā)展認(rèn)證計劃”認(rèn)可的“可持續(xù)性認(rèn)證計劃”（SCS）指定認(rèn)證計劃的評估，每次評估有效期365天；此后生產(chǎn)的SAF需要滿足13項標(biāo)準(zhǔn)，其中：3項由ICAO的SCS委員會評估，5項由SCS指定認(rèn)證計劃進(jìn)行評估，3項由SAF制造國進(jìn)行評估，2項由經(jīng)營者自行評估 ^?。

2.  ICAO可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)的效力

一般認(rèn)為，《國際民用航空公約》正文和附件的法律地位不同，不遵守該公約附件規(guī)定不等同于不遵守該公約正文規(guī)定。但是，對于附件中的國際標(biāo)準(zhǔn)和建議措施，該公約成員國需要區(qū)分履約，同時確保ICAO的知情權(quán)^[24]。

對于國際標(biāo)準(zhǔn)，各成員國應(yīng)當(dāng)遵守。根據(jù)《國際民用航空公約》第38條規(guī)定，任何國家如認(rèn)為不能完全遵守該公約附件載明的國際標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)就本國措施與國際標(biāo)準(zhǔn)的差別立即通知ICAO ^?。

對于建議措施，一般僅是建議作用，成員國無須為采取不一樣的措施向ICAO通報。但是，為了確保盡可能統(tǒng)一各成員國關(guān)于參與CORSIA的行為標(biāo)準(zhǔn)，《國際民用航空公約》附件16進(jìn)一步要求，成員國的通知義務(wù)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大至本附件所載的建議措施。

根據(jù)《國際民用航空公約》第37條，有關(guān)空中航行安全、正常及效率的氣候措施可以制定為國際標(biāo)準(zhǔn)及建議措施。可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)以及SCS及其指定機(jī)構(gòu)的認(rèn)證職權(quán)被列為《國際民用航空公約》附件16中的國際標(biāo)準(zhǔn)，因此各成員國應(yīng)當(dāng)遵守，如果不能遵守應(yīng)當(dāng)立即通知ICAO。表面上，如果按照要求通知ICAO，《國際民用航空公約》未規(guī)定不遵守國際標(biāo)準(zhǔn)的成員國應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任，但是其國際航班的正常運(yùn)行可能會因為其他成員國要遵守規(guī)定而受到影響，事實上仍然會產(chǎn)生拘束力。

3.  ICAO可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)的評價

ICAO早期在籠統(tǒng)地討論航空替代燃料的可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)時采用“一刀切”的方式，對生命周期分析法采用的假設(shè)情形未予公開，沒有體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則而備受爭議。例如，中國曾指出，任何不充分考慮發(fā)展中國家利益的航空替代燃料可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)化，都將給發(fā)展中國家和全世界的可持續(xù)發(fā)展設(shè)置障礙，會背離聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和ICAO“不讓任何國家掉隊”的目標(biāo) ^?。

綜合不同意見之后，2024年1月1日起，ICAO關(guān)于SAF的可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)增加了減排的永久性，保護(hù)水、土壤、空氣和生態(tài)系統(tǒng)，尊重人權(quán)和資源使用習(xí)慣，加強(qiáng)糧食安全并有助于改善社會和經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)等內(nèi)容，滿足CORSIA要求的SAF共需要滿足13項標(biāo)準(zhǔn)，其中5項由SCS指定認(rèn)證計劃進(jìn)行評估 ^?。

截至目前，SCS共指定了兩個認(rèn)證計劃：一是由德國聯(lián)邦糧食、農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)部創(chuàng)立的國際可持續(xù)發(fā)展與碳認(rèn)證體系（ISCC）；二是源于瑞士的可持續(xù)生物材料圓桌會議（RSB）。RSB指導(dǎo)委員會成員主要包括來自聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、瑞士洛桑聯(lián)邦理工學(xué)院、世界經(jīng)濟(jì)論壇、世界自然基金會等多方代表。上述兩個認(rèn)證計劃關(guān)于可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)基本上普遍適用于所有申請國家，僅ISCC的可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)提到了低收入國家的小規(guī)模農(nóng)業(yè)實體可以采用口頭形式報告其商業(yè)計劃及其商業(yè)影響，幾乎沒有體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則 ^?。

盡管ICAO列明了認(rèn)證計劃對5項標(biāo)準(zhǔn)的評估原則，并授權(quán)理事會解決認(rèn)證計劃和成員國之間可能存在的分歧，但是ISCC和RSB對于具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)掌握了話語主動權(quán)。如果申請評估的SAF生產(chǎn)商對于具體標(biāo)準(zhǔn)存在異議，但是當(dāng)?shù)貒鴮τ谠摌?biāo)準(zhǔn)沒有具備充分說服力的規(guī)則或者規(guī)范，仍將很難說服理事會否定認(rèn)證計劃的判斷。因此，ICAO的可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)形式上兼顧了發(fā)展中國家和不發(fā)達(dá)國家的國情，但事實上并未在技術(shù)、資金、能力建設(shè)等方面體現(xiàn)《巴黎協(xié)定》關(guān)于“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。

(三) SAF規(guī)則與條約義務(wù)的沖突

ICAO受《國際民用航空公約》和《京都議定書》的雙重授權(quán)，有權(quán)就航空器是否航行、航行安全、航行效率等制定國際標(biāo)準(zhǔn)及建議措施和程序，并有權(quán)組織《京都議定書》附件1所載發(fā)達(dá)國家處理和應(yīng)對國際民用航空產(chǎn)生的排放問題。為了加強(qiáng)敦促效力，ICAO第39屆大會通過第A39-3號決議將2027年對所有成員國強(qiáng)制實施CORSIA機(jī)制寫入決議內(nèi)容。此次大會決議從國際法的角度具有建議性質(zhì)，沒有強(qiáng)制約束力，但是對組織內(nèi)部事務(wù)有約束力，并且代表了國際法的發(fā)展方向^[23]90-100。

一方面，《國際民用航空公約》成員國制定SAF的國內(nèi)政策法規(guī)時需要重點參考該公約附件16相關(guān)規(guī)定，以便及時履行公約要求的通知義務(wù)，同時在履行ICAO內(nèi)部職務(wù)的過程中需要符合大會決議相關(guān)要求。另一方面，SAF在《國際民用航空公約》、氣候公約 ^⑧、國際貿(mào)易規(guī)則和國際投資條約中均扮演著重要作用，締約國在制定相關(guān)國內(nèi)法規(guī)政策時須得遵守各項公約或者條約規(guī)定的義務(wù)。作為氣候措施，一國關(guān)于SAF的治理政策將可能與國際貿(mào)易規(guī)則和國際投資條約發(fā)生沖突。

1.  SAF治理政策與國際貿(mào)易規(guī)則的沖突

《國際民用航空公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》的締約方幾乎覆蓋了WTO全部締約方，《國際民用航空公約》成員國根據(jù)ICAO指導(dǎo)要求，就生產(chǎn)或者使用本國法認(rèn)可的SAF提供補(bǔ)貼和扶持政策，可能會與WTO《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》關(guān)于非歧視待遇的規(guī)定、《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》關(guān)于禁止性補(bǔ)貼的規(guī)定和《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》關(guān)于禁止當(dāng)?shù)爻煞忠蟮囊?guī)定存在沖突。

氣候措施與WTO之間的沖突在氣候公約誕生之前就存在著緊張關(guān)系，WTO總干事曾擔(dān)憂將氣候與貿(mào)易聯(lián)系起來的做法可能被作為保護(hù)主義的依據(jù)，將有損發(fā)展中國家的貿(mào)易^[25]。SAF不僅在跨境銷售時可能引發(fā)國際貿(mào)易爭端，在跨境碳交易中——尤其在碳抵消和碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制實施后也可能會引發(fā)爭議。

《公約》第3條第5款規(guī)定，締約方為對付氣候變化而采取的措施，包括單方面措施，不應(yīng)當(dāng)成為國際貿(mào)易上的任意或無理的歧視手段或者隱蔽的限制?！毒┒甲h定書》第2條第3款進(jìn)一步要求，發(fā)達(dá)國家在履行氣候義務(wù)的同時應(yīng)當(dāng)最大限度地減少各種不利影響，包括對國際貿(mào)易的影響，以及對其他締約方的社會、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)影響。按照氣候公約的要求，有北歐學(xué)者認(rèn)為，氣候政策完全可以通過設(shè)計得與WTO規(guī)則相符從而避免沖突^[26]。但是，這種理想狀態(tài)在各國或者地區(qū)差異化立法的背景下很難實現(xiàn)。

以美國為例，相關(guān)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼均指向了美國納稅人生產(chǎn)并在美國境內(nèi)向飛機(jī)加注的SAF，而不符合規(guī)定的SAF在美國無法享受稅收抵免，也不被認(rèn)為符合其碳抵消要求，這實際上是受到了貿(mào)易歧視和限制 ^?。此前，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)受理的“日本、歐盟訴加拿大可再生能源補(bǔ)貼措施案”（DS412）、“印度訴美國可再生能源補(bǔ)貼措施案”（DS510）、“中國訴美國可再生能源補(bǔ)貼措施案”（DS563）等案均是由于國家和地區(qū)之間氣候措施存在差異，在國際貿(mào)易中形成了歧視和限制從而引發(fā)爭端，說明沖突是真實存在且不可避免的。

2.  SAF治理政策與國際投資規(guī)則的沖突

根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議投資政策中心統(tǒng)計，目前，全世界現(xiàn)行有效的雙方投資條約已達(dá)到2 217個，跨境投資或使用SAF也可能觸發(fā)雙邊投資爭端^[27]。

根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議《2023年世界投資報告》，《巴黎協(xié)定》通過以來可再生能源領(lǐng)域的國際投資增長近2倍，聯(lián)合國也在積極呼吁支持發(fā)展中國家吸引投資進(jìn)行清潔能源轉(zhuǎn)型^[28]。目前，圍繞可持續(xù)航空燃油已經(jīng)有非常多的跨境投資項目。例如：2023年，美國分銷服務(wù)公司Amadeus收購了德國航空燃料創(chuàng)新公司Caphenia部分股權(quán)；同年，澳洲航空公司和法國空客公司將共同投資在澳大利亞建立一家SAF工廠；在跨境供應(yīng)方面，也有航空燃油供應(yīng)商跨境供應(yīng)SAF，如殼牌公司已經(jīng)在荷蘭、美國等多個國家或地區(qū)的機(jī)場供應(yīng)SAF。

SAF的跨境投資可能在東道國有關(guān)補(bǔ)貼措施、碳抵消和碳邊境調(diào)節(jié)發(fā)生變化時引發(fā)投資爭議，投資者可能因為政策變化要求享有公平公正待遇，這在氣候領(lǐng)域也已經(jīng)不是新鮮事。西班牙因2004—2010年期間變更可再生能源補(bǔ)貼措施，在國際投資爭端解決中心成為50多起投資仲裁案件的被告，最終不得不修改法律恢復(fù)補(bǔ)貼以終結(jié)案件^[29]。

目前，為了加大對SAF的產(chǎn)業(yè)刺激力度，許多國家進(jìn)行了高額補(bǔ)貼。例如，美國2022年1月通過的《2022年通脹削減法案》（Inflation Reduction Act of 2022）對可再生能源生產(chǎn)商進(jìn)行了政策傾斜，歐盟為了維護(hù)內(nèi)部市場立即發(fā)布了“綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計劃”，以防止歐盟企業(yè)因為美國的巨額補(bǔ)貼選擇赴美投資。為了“贏在起跑線”，國家在制定SAF補(bǔ)貼政策、加大產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼力度時也要想到，如果沖著補(bǔ)貼來的投資者希望落空，爭議也將一觸即發(fā)。

五、 SAF法治建設(shè)的中國思考

2023年以來，中國民用航空運(yùn)輸業(yè)已經(jīng)全面復(fù)蘇，迎來迅速增長期和釋放期，預(yù)計“十四五”期間保障航班起降架次年均增長率將達(dá)到12.9% ^?。由于航空燃料燃燒排放是民用航空業(yè)碳排放的主要來源，隨著運(yùn)輸量的不斷增長，碳減排的壓力將不斷攀升。為了應(yīng)對氣候變化，減少溫室氣體排放，全球航空碳減排將迎來攻堅戰(zhàn)，航空替代燃料領(lǐng)域會成為兵家必爭之地。作為民航大國和ICAO的一類理事國，中國也不例外。

(一) “雙碳”目標(biāo)下的SAF

受到資源分布和整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，長期以來中國的能源消費(fèi)以煤為主，可再生能源利用開發(fā)起步較晚。改革開放后，中國開始著力能源結(jié)構(gòu)調(diào)整^[30]。隨著國際氣候治理新秩序下國際碳減排談判的逐步推進(jìn)，2005年中國開始試點推進(jìn)生物質(zhì)發(fā)電，進(jìn)入發(fā)展可再生能源的新時期。

1.  戰(zhàn)略部署

2020年，中國作出碳達(dá)峰碳中和重大戰(zhàn)略決策，按照《巴黎協(xié)定》確定了階段性目標(biāo)，力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和，并定期向《公約》秘書處通報實施進(jìn)展^[31]。中國將應(yīng)對氣候變化作為國家戰(zhàn)略，并逐步建立碳達(dá)峰碳中和的“1 N”政策體系，“1”是指《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》和《2030年前碳達(dá)峰行動方案》，“N”是指包括航空航天在內(nèi)的重點領(lǐng)域、重點行業(yè)實施方案及相關(guān)支撐保障方案?！半p碳”目標(biāo)背景下，民用航空碳排放規(guī)模在交通運(yùn)輸業(yè)排放總量中的占比約為10%，交通運(yùn)輸綠色低碳行動是《2030年前碳達(dá)峰行動方案》的重要內(nèi)容。

2.  政策文件

中國相繼發(fā)布《“十四五”民航綠色發(fā)展專項規(guī)劃》《“十四五”生物經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》等法律法規(guī)和政策文件，對航空碳減排工作作出總體部署。其中，中國民用航空局（以下簡稱“民航局”）將低碳民用航空建設(shè)列為重點項目，要加快建成航空燃料可持續(xù)認(rèn)證體系，并提出“十四五”期間要推動SAF商業(yè)應(yīng)用取得突破，力爭2025年全年SAF的消費(fèi)量達(dá)到2萬噸以上 ^⑩。2023年10月10日，工業(yè)和信息化部、科學(xué)技術(shù)部、財政部和民航局聯(lián)合印發(fā)《綠色航空制造業(yè)發(fā)展綱要（2023—2035年）》（以下簡稱《綠色綱要》），明確“十四五”期間中大型飛機(jī)堅持新型氣動布局、SAF和混合動力等多種路線并存，積極探索氫能源、液化天然氣等技術(shù)路線，前瞻布局未來產(chǎn)業(yè)，并提出要加強(qiáng)SAF在國產(chǎn)民用飛機(jī)和發(fā)動機(jī)上的應(yīng)用驗證，構(gòu)建綠色航空工業(yè)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，目標(biāo)是到2025年使用SAF的國產(chǎn)民用飛機(jī)要實現(xiàn)示范應(yīng)用，到2035年新能源航空器成為發(fā)展主流 ^?。

針對SAF，中國重點建立完善了相關(guān)適航審定標(biāo)準(zhǔn)。民航局根據(jù)《民用航空油料適航管理規(guī)定》對民用航空油料供應(yīng)商和油料測試單位的適航許可進(jìn)行管理，并進(jìn)一步起草了《航空替代燃料可持續(xù)性要求（征求意見稿）》，逐步建立SAF生產(chǎn)工藝和性能方面的標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證體系。

(二) 中國SAF法治保障的不足

中國現(xiàn)行的SAF制度規(guī)則以分散的調(diào)控政策為主，尚未形成全方面的框架規(guī)則，法律約束力和政策透明度還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

1.  政策法規(guī)缺乏整體性

SAF是由可再生原料制成的航空替代燃料，是短期內(nèi)實現(xiàn)化石燃料可持續(xù)替代的可行性方案。因此，無論從技術(shù)還是從政策制定的角度，都不能脫離航空替代燃料談?wù)揝AF。目前，中國關(guān)于支持SAF的政策依據(jù)來源于多個部委文件和民用航空適航審定管理文件，與國家關(guān)于鼓勵生產(chǎn)和利用可再生能源、生物柴油的法律法規(guī)和政策文件互有交集和差異，在適用時缺乏上下一致的整體性。

例如，發(fā)展和改革委員會《“十四五”生物經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》和《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》從發(fā)展生物柴油的角度提出，要大力發(fā)展生物航空燃料（煤油）。而民用航空部門的發(fā)展規(guī)劃中并未將SAF限定為只能是生物燃料，符合可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)的其他非化石燃料也可以是SAF，這也符合目前國際民用航空的政策和技術(shù)趨勢。如果缺少發(fā)展和改革委員會及其他部門的政策支持，發(fā)展其他類型的SAF只能依據(jù)“一事一議”的路徑，將大大限縮投資動力，不利于綜合推進(jìn)航空替代燃料事業(yè)的發(fā)展。

2.  未明確統(tǒng)一的可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)

中國的可持續(xù)性要求主要由民用航空行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定。2023年7月，民航局適航審定司發(fā)布了《航空替代燃料可持續(xù)性要求（征求意見稿）》，可持續(xù)性要求包括環(huán)境可持續(xù)性要求、社會可持續(xù)性要求和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性要求三項內(nèi)容，內(nèi)容基本與ICAO定義的可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)相同，待正式頒布后將會形成適航審定方面的制度約束 ^?。

目前，關(guān)于SAF的針對性補(bǔ)貼、碳抵消制度等仍存在制度空白，是每個規(guī)則單獨(dú)制定可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)，還是直接援引民航局的可持續(xù)性適航標(biāo)準(zhǔn)，可能會存在不同主管部門制定不同標(biāo)準(zhǔn)的情況。

例如，在中國正在研究起草的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》中，已發(fā)布的草案第13條建立了資源減排核證機(jī)制，企業(yè)事業(yè)單位實施可再生能源利用的項目可以向國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門申請核證。經(jīng)核證屬實的溫室氣體削減排放量，由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門予以登記。并且，重點排放單位可以購買經(jīng)過核證并登記的溫室氣體削減排放量，用于抵銷其一定比例的碳排放配額清繳 ^?。但是，中國負(fù)責(zé)航空燃料適航認(rèn)證的部門為民航局，生態(tài)環(huán)境主管部門是否以及如何核證SAF，尚未明確標(biāo)準(zhǔn)，很可能會出現(xiàn)“一事一議”的情況。

3.  扶持政策停留在宏觀規(guī)劃層面

自2006年《中華人民共和國可再生能源法》生效以來，中國相繼頒布了《可再生能源發(fā)電價格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》《可再生能源電價附加收入調(diào)配暫行辦法》《秸稈能源化利用補(bǔ)助資金管理暫行辦法》《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》《可再生能源電價附加補(bǔ)助資金管理辦法》等補(bǔ)貼規(guī)則，內(nèi)容涵蓋產(chǎn)品補(bǔ)貼、投資補(bǔ)貼、消費(fèi)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、公用事業(yè)建設(shè)中的中央財政支出部分等方面，是中國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展最重要的推動力^[32]。但從目前的政策法規(guī)來看，SAF的產(chǎn)業(yè)扶持政策還停留在宏觀規(guī)劃層面，缺乏有針對性的具體補(bǔ)貼措施。

中國目前的補(bǔ)貼規(guī)則主要針對可再生能源，尚未發(fā)布針對SAF生產(chǎn)、消費(fèi)和使用的補(bǔ)貼規(guī)則。根據(jù)財政部提請十四屆全國人大一次會議審議的《關(guān)于2022年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023年中央和地方預(yù)算草案的報告》，可再生能源電價附加收入安排的支出低于預(yù)期 ^??？稍偕茉囱a(bǔ)貼的發(fā)放不及時，一方面，說明補(bǔ)貼的可分配總額有限，能落實到SAF產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼就更少了；另一方面，如果預(yù)期發(fā)放的SAF補(bǔ)貼沒有到位，可能導(dǎo)致企業(yè)現(xiàn)金流短缺，進(jìn)一步降低開發(fā)和生產(chǎn)的積極性。

(三) 中國SAF法治建設(shè)的路徑優(yōu)化

在ICAO的主導(dǎo)下，全球SAF產(chǎn)業(yè)即將迎來突破性進(jìn)展。但是，當(dāng)前ICAO指定的減排目標(biāo)和CORSIA的制度設(shè)計也忽視了發(fā)達(dá)國家的歷史排放責(zé)任，ICAO認(rèn)可的SAF評價標(biāo)準(zhǔn)制定者并沒有將發(fā)展中國家和不發(fā)達(dá)國家的能力和需求列入評價范圍，不區(qū)分國家情況推進(jìn)SAF的生產(chǎn)和使用不符合“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。為此，中國多次向ICAO提出反對聲明，但是并未被采納。

中國在現(xiàn)行ICAO規(guī)則下承擔(dān)著繁重的航空減排義務(wù)，自身SAF產(chǎn)業(yè)還在剛剛起步階段，法治保障尚不完善。為了盡快建立健全SAF產(chǎn)業(yè)，盡快建立ICAO認(rèn)可的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，從而扭轉(zhuǎn)對發(fā)展中國家和不發(fā)達(dá)國家嚴(yán)重不利的國際規(guī)則形勢，避免發(fā)達(dá)國家控制SAF認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)形成新的“卡脖子”產(chǎn)業(yè)，中國關(guān)于SAF法治建設(shè)需要重點關(guān)注三個方面的問題。

1.  盡快搭建系統(tǒng)協(xié)同的治理框架

SAF不是單純的能源產(chǎn)業(yè)，它涉及能源、環(huán)保、交通（民用航空）、農(nóng)業(yè)等多個部門和領(lǐng)域，是全國統(tǒng)一航空大市場中的關(guān)鍵創(chuàng)新領(lǐng)域，其經(jīng)濟(jì)性量產(chǎn)將會給整個中國民用航空業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來巨大影響。例如，用電轉(zhuǎn)液工藝制備的SAF相對生物燃料對環(huán)境更加友好，可以減少對耕地的擠占，大大提高單位面積的能量產(chǎn)額且?guī)缀蹩梢圆划a(chǎn)生額外的溫室氣體，目前世界范圍內(nèi)正處于初期研發(fā)階段。電轉(zhuǎn)液工藝需要的原料是可再生的電能、水和二氧化碳，如果降低可再生電力成本并不斷改善制備工藝效率、形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，將有望實現(xiàn)大規(guī)模使用，這個工藝的應(yīng)用將會引入新的部門和市場方進(jìn)入航空燃油市場 ^?。

2022年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》指出，在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的過程中要堅持系統(tǒng)協(xié)同，不斷提高政策法規(guī)的統(tǒng)一性、規(guī)則的一致性、執(zhí)行的協(xié)同性，科學(xué)把握市場規(guī)模、結(jié)構(gòu)、組織、空間、環(huán)境和機(jī)制建設(shè)的步驟與進(jìn)度，堅持放管結(jié)合、放管并重，提升政府監(jiān)管效能。

國內(nèi)SAF制度實現(xiàn)系統(tǒng)協(xié)同的難度在于，各部門對于SAF支持的側(cè)重點不同。對于能源規(guī)劃部門，目前的支持重點在生物柴油領(lǐng)域，因此涉及航空替代燃料的政策都向生物航空燃料傾斜。對于生態(tài)環(huán)境主管部門，可能在未來的碳交易制度設(shè)計上會兼顧SAF的碳抵消功能。對于航空運(yùn)輸部門，則需要兼顧不同制備工藝的SAF。如果發(fā)展生物航空燃料之外的SAF，將無法援引能源規(guī)劃部門的支持政策。如果SAF的適航標(biāo)準(zhǔn)沒有被生態(tài)環(huán)境主管部門完全采納，將可能出現(xiàn)SAF不被核證的情況。因此，跨部門的合作需要進(jìn)行深入?yún)f(xié)同，不能“你說你的，我說我的”，才能全面帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.  引導(dǎo)多元主體參與市場競爭

長期以來，中國航油集團(tuán)在中國航空煤油市場保持壟斷地位，擁有中國進(jìn)口航空燃油市場近100%的市場份額，占全國民用航空系統(tǒng)航空燃油總消耗量的1/3^[33]。盡管“十三五”期間行業(yè)呼吁逐步放開不具備完全市場壟斷屬性的航材、航信等市場，但是到了“十四五”期間，打破航空燃油供應(yīng)壟斷仍然阻力重重^[34]。單一主體占據(jù)絕對市場支配地位不利于釋放市場活力，發(fā)展SAF產(chǎn)業(yè)需要從制度上支持引導(dǎo)多元主體參與市場競爭。

目前，中國的SAF生產(chǎn)商有包括中石化鎮(zhèn)海煉化、海新能科、卓越新能源等多家企業(yè)，供應(yīng)商僅有中國航油集團(tuán)，暫時還沒有提高常規(guī)化的SAF采購和加注服務(wù)^[35]。由于SAF的開發(fā)成本高、創(chuàng)新性較強(qiáng)、應(yīng)用場景有限，放寬市場準(zhǔn)入、建立穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的政策環(huán)境將有利于充分激發(fā)市場活力。

當(dāng)前，中國民用航空改革已進(jìn)入深水區(qū)。盡管2017年起政府已不再制定航空油料進(jìn)銷差價的具體標(biāo)準(zhǔn)，目前國內(nèi)航空燃油定價規(guī)則主要限定在自然壟斷環(huán)節(jié)，仍然沒能打破供應(yīng)端的壟斷。2016年，國家發(fā)展和改革委員會提出，要加快形成現(xiàn)代市場體系，全面推進(jìn)能源企業(yè)市場化改革，構(gòu)建有效競爭的能源市場體系 ^?。2022年，民航局印發(fā)《全面深化民航改革行動計劃》，明確著力于破解制約行業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制性障礙，強(qiáng)調(diào)充分釋放市場活力，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》也對強(qiáng)化市場基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一提出要求，要維護(hù)統(tǒng)一的公平競爭制度，堅持健全公平競爭制度框架和政策實施機(jī)制，建立公平競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)保障機(jī)制，優(yōu)化完善產(chǎn)業(yè)政策實施方式。

目前，關(guān)于公平競爭制度可以依據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》《禁止濫用市場支配地位行為規(guī)定》《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為規(guī)定》等法律法規(guī)，不需要再針對SAF市場競爭行為另行制定針對性文件。但是，打破原有航空燃油產(chǎn)業(yè)格局會遭遇巨大阻力，民航局可以將SAF為試點，開放生產(chǎn)端和供應(yīng)端的市場競爭，國家市場監(jiān)督管理總局加大對相關(guān)行業(yè)的監(jiān)督力度，對航空燃油市場進(jìn)行行業(yè)管理機(jī)制創(chuàng)新，有利于摸索航空燃油行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新路徑。

3.  重視產(chǎn)業(yè)扶持規(guī)則的國際合規(guī)性

中國制定可再生能源的產(chǎn)業(yè)扶持規(guī)則需要特別注重國際合規(guī)性問題，避免因此產(chǎn)生國際貿(mào)易摩擦或者國際投資爭端。

《公約》制度背景下氣候措施與國際貿(mào)易、國際投資規(guī)則的沖突由來已久，發(fā)展以SAF為代表的航空替代燃料會涉及補(bǔ)貼、外資待遇等多個重疊議題。根據(jù)各國經(jīng)驗并結(jié)合SAF市場的現(xiàn)實情況，政府補(bǔ)貼在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)對于促進(jìn)SAF乃至整個航空替代燃料的發(fā)展發(fā)揮著不可替代的作用。中國正在從單一的航空運(yùn)輸強(qiáng)國向多領(lǐng)域的民用航空強(qiáng)國跨越，航空替代燃料產(chǎn)業(yè)活力一旦激發(fā)將會引發(fā)規(guī)模效應(yīng)，需要從國際合規(guī)的角度提前布局。

首先，中國制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持規(guī)則要盡量與國際貿(mào)易、國際投資規(guī)則兼容，尤其要與WTO規(guī)則、中國對外簽署的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定、雙邊投資協(xié)議等規(guī)則兼容。

盡管WTO爭端解決機(jī)制長期停擺，《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》的合規(guī)性仍然值得重視。WTO規(guī)則的合規(guī)問題除了仍然有可能引發(fā)WTO項下的爭端，外國或者其他地區(qū)也可能繞過WTO爭端解決機(jī)制直接征收反補(bǔ)貼稅 ^?。例如，美國法律規(guī)定只有美國納稅企業(yè)生產(chǎn)、銷售或使用，且在美國境內(nèi)加注的SAF才能享受稅收抵免 ^?。這類專項性補(bǔ)貼政策容易引發(fā)反補(bǔ)貼爭議。中國是全球反補(bǔ)貼調(diào)查的最大目標(biāo)國，近年來，美國、歐盟相繼推出立法、締結(jié)多邊條約，以公平貿(mào)易的名義針對中國的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，不斷升級強(qiáng)化貿(mào)易保護(hù)主義。2023年10月，歐盟委員會對原產(chǎn)于中國的新型電池電動汽車進(jìn)口產(chǎn)品啟動反補(bǔ)貼調(diào)查，目標(biāo)也是證明相關(guān)產(chǎn)品的補(bǔ)貼存在專向性，以此論證相關(guān)產(chǎn)品對歐盟利益造成損害^[36]。中國在制定國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持規(guī)則時要盡可能避免明顯的專項性，或者盡可能控制專項性補(bǔ)貼的影響，同時也要密切關(guān)注其他國家或地區(qū)專項性補(bǔ)貼給中國相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成的損害，及時采取反補(bǔ)貼措施。

從已發(fā)布的政策文件來看，SAF不是中國發(fā)展航空替代燃料的終點，而是國產(chǎn)民用飛機(jī)“站起來”和“走出去”的重要戰(zhàn)略配套。SAF的產(chǎn)業(yè)扶持政策，尤其是補(bǔ)貼政策，必須經(jīng)得起國際規(guī)則的考驗。因此，補(bǔ)貼政策除了需要提高政策公示、申請和審查等環(huán)節(jié)的透明度，還要格外注意避免被認(rèn)定存在專向性。值得注意的是，補(bǔ)貼時間的不對等對于損害的確定會產(chǎn)生直接影響。目前，歐盟和美國對于發(fā)展SAF產(chǎn)業(yè)給予了大量的財政支持和政策扶持，中國產(chǎn)業(yè)扶持政策的制定和落地不宜久拖。

其次，中國可以充分利用WTO規(guī)則和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定關(guān)于政府采購的規(guī)定，在加強(qiáng)政府采購競爭機(jī)制的透明度和客觀性的同時，利用政府影響力帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

《綠色綱要》指出，要發(fā)揮政府采購的作用，推動相關(guān)部門、地方政府積極采購和使用綠色航空裝備。除了傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)扶持政策之外，政府采購對于包括SAF在內(nèi)的航空替代燃料產(chǎn)業(yè)也可以起到重要的支持作用，如企業(yè)利用財政性資金采購SAF或者SAF設(shè)備，或者對生產(chǎn)SAF的企業(yè)進(jìn)行財政資金股權(quán)投資。WTO發(fā)布的《政府采購協(xié)議》規(guī)定，成員國在實施政府采購時應(yīng)適當(dāng)考慮發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達(dá)國家的發(fā)展、財政和貿(mào)易需要 ^?[11]4-11。目前，包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家SAF技術(shù)能力和產(chǎn)量相對發(fā)達(dá)國家還有較大差距，如果在SAF的制造和商業(yè)應(yīng)用等環(huán)節(jié)實施政府采購，可以在相關(guān)規(guī)則中向發(fā)展中國家的生產(chǎn)商進(jìn)行傾斜。

此外，中國擬加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，其政府采購規(guī)則要求各締約國承諾開放政府采購領(lǐng)域。如果成功加入，中國需要遵循協(xié)定規(guī)定的國民待遇原則和非歧視待遇原則，同時也可以爭取作為發(fā)展中國家締約方享受過渡性措施。

最后，中國要進(jìn)一步加大對CORSIA機(jī)制和ICAO航空替代燃料工作的制度影響，就可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵規(guī)則提出自己的主張，爭取盡快建立起符合SCS指定要求的認(rèn)證計劃，代表發(fā)展中國家提出更加公平的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。ICAO在制定航空替代燃料可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)的過程中更多考慮了發(fā)達(dá)國家的技術(shù)需求，沒有充分體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，提出的減排目標(biāo)可能對發(fā)展中國家的民用航空發(fā)展造成歧視或者變相限制，中國多次提出反對意見，但是因為沒有提出具體的標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)建議，最終沒有被ICAO完全采納。例如，ICAO在第二次航空與代用燃料會議上提出2050年的全球SAF產(chǎn)量目標(biāo)缺乏對發(fā)展中國家的客觀估計，受到中國反對 ^?。但是，這一目標(biāo)仍然被納入2022年通過的“國際航空長期全球理想目標(biāo)”。

很長時間以來，由于技術(shù)上還處于跟隨學(xué)習(xí)階段，中國只能被動地接受ICAO制定的可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)，很難提出自己的標(biāo)準(zhǔn)。因此，中國迫切需要通過制度催化SAF的研發(fā)和應(yīng)用，從而在參與國際對話時提出有效主張，幫助相關(guān)國際規(guī)則充分考慮到發(fā)展中國家的利益，實現(xiàn)共同但有區(qū)別的航空碳減排計劃。

六、 結(jié)語

在《巴黎協(xié)定》設(shè)定的目標(biāo)時間到來之前，SAF將在全球航空碳減排中扮演著不可或缺的角色。當(dāng)前，許多國家和地區(qū)已開始著手建立完善以SAF為代表的航空替代燃料規(guī)則體系。但是，ICAO為實現(xiàn)2050年國際航空凈零碳排放的目標(biāo)所規(guī)劃的SAF規(guī)則體系并未體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，對發(fā)展中國家和不發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將會產(chǎn)生不利的影響。

應(yīng)對氣候變化是國家發(fā)展的重要議題，航空燃料并非僅僅局限于產(chǎn)業(yè)議題^[37]。中國是氣候變化國際立法中舉足輕重的一極，在航空新能源發(fā)展大潮中需要盡快站穩(wěn)腳跟，制度保障亟待跟進(jìn)。中國完善SAF的法治保障需要站在“雙碳”目標(biāo)和國際民用航空碳減排的雙重背景下，綜合研究ICAO的政策發(fā)展和其他國家或地區(qū)的域外經(jīng)驗，充分預(yù)見可能面臨的法治挑戰(zhàn)。對外，要密切關(guān)注ICAO、各個國家和地區(qū)的相關(guān)制度發(fā)展，積極影響相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)的制定，盡快建立符合ICAO標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)證體系；對內(nèi)，要盡快搭建系統(tǒng)協(xié)調(diào)的治理框架，充分調(diào)動市場積極性、引導(dǎo)多元主體參與競爭，同時注意相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持規(guī)則的國際合規(guī)性，積極維護(hù)相關(guān)市場的競爭秩序，不斷完善SAF產(chǎn)業(yè)的法治保障。