新《行政復議法》實施后，復議前置成為一個焦點問題，新《行政復議法》第二十三條規(guī)定了五種復議前置的情形，其中第三項“認為行政機關(guān)存在本法第十一條規(guī)定的未履行法定職責情形”存在較大爭議，未履行法定職責分為狹義不作為和廣義不作為兩種，而新《行政復議法》規(guī)定的復議前置是哪一種情形，我們具體分析一下。

一、如何區(qū)分狹義的不作為和廣義的不作為

行政不作為的概念，大致上有兩種比較主流的觀點。一種觀點是狹義的行政不作為，只要行政機關(guān)在形式上沒有任何行為方式，如不履行法定職責或拖延履行法定職責，就構(gòu)成行政不作為，另一種是廣義的行政不作為，除了不履行法定職責或拖延履行法定職責外，還包括行政機關(guān)對行政相對人明確的拒絕。所以，廣義上的和狹義上的行政不作為最大的差別在于行政機關(guān)明確的拒絕屬不屬于行政不作為。為什么會形成這兩種不同的行政不作為概念?狹義的不作為概念主要來源于大陸法系國家中的刑法理論和制度。在刑法中，由于個人不作為而導致犯罪的，都是指本應(yīng)作為而沒有任何作為的行為方式。而廣義的行政不作為則不然，即使行政機關(guān)有“拒絕”這一作為方式仍被視為行政不作為，理由是行政機關(guān)未滿足當事人的實體請求，可見廣義上的行政不作為是建立在是否滿足當事人實體請求的基礎(chǔ)之上的。這樣行政機關(guān)不管是拒絕當事人的請求，還是對當事人的請求不予理睬，都叫作行政不作為。

綜上，我們發(fā)現(xiàn)狹義和廣義的行政不作為的立足點是不一樣的。狹義的行政不作為主要針對的是行為，而廣義的行政不作為主要針對的是行政相對人或者其他利害關(guān)系人的實體請求。也就是說狹義的不作為指的是對當事人的履職申請不受理、不處理、不答復；而廣義的不作為，是行政機關(guān)針對當事人的履職申請作出答復，但是認為當事人提出的履職申請不成立。

二、復議前置中的不作為指的是狹義的不作為還是廣義的不作為？

我們發(fā)現(xiàn)狹義和廣義的行政不作為的立足點是不一樣的。狹義的行政不作為主要針對的是行為，而廣義的行政不作為主要針對的是行政相對人或者其他利害關(guān)系人的實體請求。新《行政復議法》第二十三條第一款第三項規(guī)定的“未履行法定職責”屬于狹義的不作為，因行政機關(guān)在形式上沒有任何行為方式，設(shè)置復議前置有利于行政機關(guān)自我糾錯，減輕公民、法人或者其他組織的救濟負擔。行政機關(guān)針對當事人的履職申請未履行，不予受理、不處理、不予答復，對于這些情形導致的行政爭議，由復議機關(guān)先行處理，通過行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督予以糾正，有利于行政爭議的及時使解決，也有利于行政機關(guān)及時糾錯，促進行政機關(guān)依法行政。

三、《行政復議法》第二十三條第一款第四項也能證明該條第三項的“未履行法定職責”屬于狹義的不作為

新《行政復議法》第二十三條：有下列情形之一的，申請人應(yīng)當先向行政復議機關(guān)申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以再依法向人民法院提起行政訴訟：（四）申請政府信息公開，行政機關(guān)不予公開。這個第四項就是典型的廣義的不作為，雖然行政機關(guān)作出了政府信息公開答復，但是未向當事人提供想要公開的政府信息，也就是說當事人的政府信息公開申請并沒有得到行政機關(guān)機關(guān)的支持，如果第三項的“未履行法定職責”屬于廣義的不作為，該條沒有必要再單獨列一個第四項，明顯是重復的規(guī)定，從這我們也能反證該條第三項的“未履行法定職責”屬于狹義的不作為。

綜上所述，新《行政復議法》復議前置規(guī)定的“未履行法定職責”屬于狹義的不作為，這個問題也好理解，行政機關(guān)收到當事人的履職申請，最起碼要受理、處理以及作出一個答復。如果行政機關(guān)連最基本的受理、處理、答復都不做，大概率屬于不作為行為，通過行政復議進行糾錯遠比行政訴訟敗訴要好看很多。