周   南

國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司原副司長(zhǎng)

近20年，城鎮(zhèn)化一直是我們國(guó)家一個(gè)很熱的話(huà)題，不管是討論經(jīng)濟(jì)問(wèn)題還是社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，無(wú)論是總結(jié)成就還是謀劃未來(lái)，經(jīng)常會(huì)提到這個(gè)詞。但是在工作中會(huì)發(fā)現(xiàn)，一千個(gè)人心中有一千個(gè)哈姆雷特，每個(gè)人說(shuō)城鎮(zhèn)化時(shí)心里想的事情都是不一樣的，每個(gè)人的思考角度、闡釋深度都是不一樣的，研究單位和基層政府想的也是不一樣的。

我今天想集中講一件事情、一個(gè)要素——就是“人”的事。

黨的十八大以后，總書(shū)記非常重視城鎮(zhèn)化工作，先后召開(kāi)多次會(huì)議，在2013年明確提出以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，黨的報(bào)告二十大又進(jìn)一步要求推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化。有一些解讀套用了我們黨的一個(gè)理念，就是“以人民為中心”。其實(shí)“以人民為中心”和“以人為核心”的理解還不完全一樣?！耙匀嗣駷橹行摹钡睦砟钜笠恍耙匀藶楹诵摹敝傅氖窃谥\劃工作、城市建設(shè)、設(shè)計(jì)政策等的時(shí)候都要首先考慮到人的事情。

在城鎮(zhèn)化中有關(guān)人的最重要的一個(gè)指標(biāo)是城鎮(zhèn)化率。在70多年的時(shí)間里，我國(guó)城鎮(zhèn)化率提高了55個(gè)點(diǎn)，但不是線(xiàn)性上升的。以1978年改革開(kāi)放為錨點(diǎn)進(jìn)行劃分的話(huà)，我國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了前面基本停滯和后面快速發(fā)展兩個(gè)階段。圖中標(biāo)注的是幾個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，起點(diǎn)是1949年的10.64%，1960年達(dá)到19.75%的一個(gè)高峰，后因自然災(zāi)害有所下降，隨后1978年改革開(kāi)放初期為17.92%，1992年為27.63%，2000年為36.22%，到2022年達(dá)到65.22%。概括地說(shuō)，從1949年到1978年，共和國(guó)的前30年里，城鎮(zhèn)化率僅提高了7個(gè)百分點(diǎn)；而后面30年，從1992年到2022年，提高了38個(gè)百分點(diǎn)，這是一個(gè)非常明顯的對(duì)照。每年平均有1300萬(wàn)人口進(jìn)入到城市。

我們基本上是用三四十年的時(shí)間走完了歐美國(guó)家一百多年的路程，這是規(guī)模非常大，也是非?？斓?。這30年給大家的感覺(jué)是什么？城市化的趨勢(shì)太明顯了，一年一年在上漲，規(guī)模如此之大，以至于每年基本上新漲出一個(gè)深圳。這個(gè)趨勢(shì)使我們誤認(rèn)為農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力進(jìn)城是天經(jīng)地義的事，也是無(wú)窮無(wú)盡的。大家會(huì)認(rèn)為每個(gè)城市都要擴(kuò)張，不擴(kuò)張就沒(méi)有辦法容納這么多人口。這30年速度如此之快，以至于我們?cè)谥虚g有點(diǎn)顧不上思考、關(guān)注和解決進(jìn)城的這些人在想什么、需要什么。

必須承認(rèn)，黨的十八大以后，我們?cè)絹?lái)越多的關(guān)注到了人的問(wèn)題，在城鎮(zhèn)化這件事上取得了以下一些成就：

取消了非農(nóng)戶(hù)口和農(nóng)業(yè)戶(hù)口的差別，從制度上解決了問(wèn)題。城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下城市的落戶(hù)限制基本取消了，城區(qū)常住人口300萬(wàn)以上城市的落戶(hù)條件也在顯著放寬，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率從2012年的35.33%，十年里提高到了46.7%，累計(jì)有1.3億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)。

首先是全面實(shí)施居住證制度，發(fā)了一億多張居住證，居住證附著的公共服務(wù)及其便利程度也在不斷增加。進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在流入地公辦學(xué)校或者政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)位的學(xué)校接受義務(wù)教育的比例超過(guò)90%，達(dá)90.9%。大約10年前我參與一項(xiàng)城鎮(zhèn)化調(diào)研時(shí)，農(nóng)民工的孩子基本上還是在農(nóng)民工子弟學(xué)校念書(shū)，現(xiàn)在已經(jīng)到了公辦學(xué)?；蚴钦?gòu)買(mǎi)學(xué)位的學(xué)校。農(nóng)民工接受職業(yè)培訓(xùn)超過(guò)一億人次。在發(fā)改委會(huì)同其他幾個(gè)部門(mén)剛剛發(fā)布的2023年基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)里，有很多明確針對(duì)農(nóng)村人群的公共服務(wù)，如婦女的產(chǎn)前健康檢查，還有一些明確要求城市的基本公共服務(wù)要覆蓋到常住人口，這都是成就。

中央的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)基金已經(jīng)下發(fā)了1600多億。新修訂的農(nóng)村的土地承包法又規(guī)定了不能以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為進(jìn)城落戶(hù)的條件，切實(shí)維護(hù)了進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村的權(quán)益?？芍^一手給錢(qián)，一手保地，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

當(dāng)然，要按照“讓農(nóng)民工進(jìn)得來(lái)、留得住、過(guò)得好”的要求來(lái)看，現(xiàn)在大半是“進(jìn)得來(lái)”了，但是能不能“留得住”、“過(guò)得好”還是有不小的差距。還有一些情況要透過(guò)亮麗的數(shù)字去深挖一下。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率提高了10幾個(gè)點(diǎn)，有1.3億人進(jìn)了城、落了戶(hù)；但是再看另一個(gè)數(shù)——新農(nóng)合參保人數(shù)，2009年是8.3億，去年是8.13億。理論上如果一個(gè)人進(jìn)城了，就應(yīng)該退出新農(nóng)合，加入城鎮(zhèn)保險(xiǎn)，但過(guò)去13年時(shí)間里新農(nóng)合參保人數(shù)僅僅減少了1800萬(wàn)。戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率和新農(nóng)合參保人數(shù)這兩個(gè)數(shù)據(jù)的變化是不匹配的。那些人到底進(jìn)了城嗎？城里給了他們保障嗎？其實(shí)是需要思考的問(wèn)題。

還有留守兒童的問(wèn)題。上海交大陸銘教授有個(gè)分析，義務(wù)教育農(nóng)村留守兒童從2015年的2020萬(wàn)人下降到2021年的1199萬(wàn)人，確實(shí)減少了。但是這些孩子在哪兒？因?yàn)樗麄兊母篙叧鰜?lái)打工，有了見(jiàn)識(shí)，不忍讓自己的孩子接受農(nóng)村的教育，所以把他們帶到了鎮(zhèn)里或縣里，從農(nóng)村留守兒童變成了流動(dòng)人口家鄉(xiāng)地區(qū)的城鎮(zhèn)留守兒童，還是留守兒童，但是接受的教育會(huì)更好一些。有分析說(shuō)2021年的義務(wù)教育階段城鎮(zhèn)留守兒童規(guī)模約為1860萬(wàn)，比農(nóng)村留守兒童還要多一些。這些數(shù)字背后的問(wèn)題，值得深入挖掘、深入研究。

與此同時(shí)，在人的城鎮(zhèn)化上還有一些新情況和新動(dòng)向。

隨著人口增量進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)，疊加疫情影響，今年我國(guó)人口增量減到800萬(wàn)人左右。在人口總量減少的情況下，未來(lái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量也不可能像過(guò)去那樣每年增加1300萬(wàn)。圖中歷年農(nóng)民工數(shù)量的變動(dòng)趨勢(shì)顯示，在2008年國(guó)際金融危機(jī)后，2010年達(dá)到一個(gè)高峰，然后不斷下降。2021年新增農(nóng)民工數(shù)量為600多萬(wàn)人，乍看似乎與之前1000多萬(wàn)的增量差距不太大，但事實(shí)上是前一年減少了500多萬(wàn)人，因此不能單看一年的數(shù)據(jù)說(shuō)話(huà)。我們很快將進(jìn)入城鎮(zhèn)化的下半場(chǎng)。

從國(guó)際城鎮(zhèn)化率變化情況來(lái)看，各國(guó)城鎮(zhèn)化率在70%以前的四五十個(gè)點(diǎn)和70%以后的十幾個(gè)點(diǎn)，用的時(shí)間其實(shí)是差不多的。后面慢得多，速度會(huì)降下來(lái)，因?yàn)闆](méi)有那么多農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的人了，更多是存量去滾動(dòng)。去年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率是65.22%，就快到70%這樣一個(gè)點(diǎn)了。

現(xiàn)在農(nóng)民工的平均年齡已經(jīng)到了42歲，比整個(gè)職工的平均年齡高4歲。50歲以上農(nóng)民工達(dá)8600萬(wàn)人，不是說(shuō)出來(lái)的都是老年人，而是農(nóng)民工變老了，他們的年齡在不斷上漲。不只是農(nóng)民工，下圖展示了全國(guó)勞動(dòng)年齡人口的變動(dòng)情況，2014年達(dá)到頂峰，之前之后幾年是一個(gè)平臺(tái)，在這個(gè)平臺(tái)之后就是快速下降。農(nóng)民工的年齡肯定跟著這個(gè)趨勢(shì)走的。

2012年，跨省農(nóng)民工占比不到30%，為29.1%；2018年時(shí)達(dá)到一個(gè)高點(diǎn)，為44%；這幾年又呈下降趨勢(shì)，去年占比為41%。這幾年區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略起了作用，中西部地區(qū)吸引了更多人口。

總書(shū)記說(shuō)，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。往小一點(diǎn)說(shuō)，時(shí)任國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人曾在一次調(diào)研時(shí)跟農(nóng)民工說(shuō)，你們外出打工，不僅給自己的家庭做了貢獻(xiàn)，也是在給國(guó)家做貢獻(xiàn)?，F(xiàn)代化建設(shè)需要持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，需要更多的農(nóng)村人口到城市里，留在城市，享受城市的文明和城市的生活。

新一輪城鎮(zhèn)化規(guī)劃和“十四五”實(shí)施方案都對(duì)未來(lái)的城鎮(zhèn)化做了部署?！笆奈濉睂?shí)施方案里講了關(guān)于城鎮(zhèn)化的五方面工作，加一個(gè)保障措施，其中關(guān)于加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，圍繞落戶(hù)、公共服務(wù)、社會(huì)保障做了一些展開(kāi)，大家有興趣可以看一看。

圍繞人的城鎮(zhèn)化，我想強(qiáng)調(diào)幾件事，概括成四個(gè)“兩”，大家可以更多關(guān)注一些。

一個(gè)是即將或者已經(jīng)退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的農(nóng)民工。從2019年開(kāi)始有硬性清退60歲以上建筑工人的規(guī)定，這幾年受到熱議?，F(xiàn)在有些地方在往回拉，還是要尊重個(gè)人的選擇，不應(yīng)硬性清退。事實(shí)上，整個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)大齡農(nóng)民工確實(shí)是越來(lái)越封閉的，年齡越大，能找到的工作越少，城市里正規(guī)的用工市場(chǎng)、制造業(yè)的工廠(chǎng)，45歲以上基本就被排除在外了。有人說(shuō)，保安、保潔、保姆是不是這些年齡比較大的農(nóng)民工的出路？但城市里比較正規(guī)的崗位，如市政環(huán)衛(wèi)工人、通過(guò)平臺(tái)雇傭的家政人員，年齡限制都是60歲。其實(shí)這些人還可以工作，可以做一些輕體力勞動(dòng)。而且農(nóng)民工回到農(nóng)村去，消費(fèi)水平一定會(huì)下降，所謂龐大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)如果沒(méi)有人的支撐，消費(fèi)是上不去的。歐美國(guó)家的退休年齡目前普遍都在提升，到了67，甚至有到70的。是不是非要嚴(yán)格管控，到60或者女的到55就一定要從勞動(dòng)力市場(chǎng)清出去？這是個(gè)可以考慮的問(wèn)題。針對(duì)這個(gè)群體，要做兩件事：一是要提供一定的工作崗位，不要讓他們這么早退出勞動(dòng)力市場(chǎng)；二是故鄉(xiāng)的縣城也要做好接納他們的準(zhǔn)備，提供一些公共服務(wù)。在人口流出地的縣有相當(dāng)一部分農(nóng)民工退了以后，不回到農(nóng)村老家去，會(huì)回到附近的縣或者鎮(zhèn)去生活。所以，這個(gè)地方也要加強(qiáng)建設(shè)。

第二個(gè)群體是新生代，特別是90后、00后的農(nóng)民工。現(xiàn)在農(nóng)民工群體里30歲以下的約占20%，有6000萬(wàn)規(guī)模人口。他們出生在1990年前后，父輩可能有了一定積累，不僅僅以薪酬來(lái)衡量工作成為他們一個(gè)比較顯著的特征。他們對(duì)于自己的社會(huì)接納度非常敏感，要求更高。此外，他們的學(xué)歷也越來(lái)越高，大專(zhuān)以上學(xué)歷的農(nóng)民工占到了13.7%，外出農(nóng)民工中大專(zhuān)以上的占比更高，到了18.7%。這些人更關(guān)心業(yè)余生活、公平，對(duì)于歸屬感、融入感的要求更多。所以要做兩件事：首先，加強(qiáng)對(duì)他們的培訓(xùn)，特別是企業(yè)組織的、有針對(duì)性的培訓(xùn)。我們?cè)谡{(diào)研中了解到的一些輸出地政府辦的培訓(xùn)，都是很淺的，或者很表面化的培訓(xùn)，對(duì)老一輩農(nóng)民工是有用的，對(duì)新一代其實(shí)并不適用。另外，考慮到新一代農(nóng)民工的要求更高，應(yīng)該更多在保障房供給上考慮他們。剛剛發(fā)的14號(hào)文，都是熱點(diǎn)話(huà)題，但實(shí)際上覆蓋的是有戶(hù)籍的困難家庭以及引進(jìn)的高端人才，沒(méi)有考慮到農(nóng)民工。我個(gè)人建議要逐步考慮增加農(nóng)民工的住房保障供給。

人口總量減少以后，搶人大戰(zhàn)已經(jīng)開(kāi)始，未來(lái)還將持續(xù)，我們?cè)趺崔k呢？一類(lèi)城市是目前的主要流入地，都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高地，還要繼續(xù)發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用，還要吸納更多人口。一是要實(shí)施更加積極的落戶(hù)政策。現(xiàn)在有一些農(nóng)民其實(shí)并不是特別想落戶(hù)，因?yàn)椴幌搿懊摰粑寮路?；在一些發(fā)達(dá)的大城市的人，能落還是愿意落的。二是要提高公共服務(wù)覆蓋范圍和水平。很多地方只給本省農(nóng)民工提供相應(yīng)的公共服務(wù)，外地農(nóng)民工不管，未來(lái)這樣不行。三是要積極培育城市群和都市圈，吸納更多的人口。

第二類(lèi)城市是有潛力的一些流入地，主要是中西部地區(qū)的城市。中西部地區(qū)有相當(dāng)一批城市是很有發(fā)展?jié)摿Φ?。未?lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的大方向的調(diào)整，包括統(tǒng)籌發(fā)展與安全、生產(chǎn)力新布局等，中西部地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?huì)進(jìn)一步被發(fā)掘出來(lái)。這類(lèi)的城市重點(diǎn)要做兩件事：第一，利用自身優(yōu)勢(shì)培育發(fā)展能吸納勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)；第二，不斷擴(kuò)大技術(shù)工人培訓(xùn)規(guī)模。其實(shí)技術(shù)工人和產(chǎn)業(yè)兩件事是雞和蛋的關(guān)系，要在兩者之找到一個(gè)平衡。

需要改革的事情非常多，城鎮(zhèn)化本身也是一個(gè)要改革的事情。其中有兩件事特別關(guān)鍵，需要拿出來(lái)說(shuō)。

第一，按常住人口規(guī)模和服務(wù)半徑來(lái)統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的布局，以及政府人員或者相關(guān)的教師、警察的數(shù)量的配備。為什么一些地方不愿意再進(jìn)一步降低落戶(hù)門(mén)檻？因?yàn)椴还苁桥鋫涞娜肆Γ€是基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模，都是按照原來(lái)的戶(hù)籍人口配的，所以不敢再接納更多的人，沒(méi)那么多錢(qián)了。這個(gè)改革說(shuō)了很多年，但其實(shí)沒(méi)有什么進(jìn)展，還要大力推進(jìn)。

第二，居民能不能在就業(yè)的地方或者生活的地方參加社保，這也是對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比較有吸引力的一件事情。

此外還有沒(méi)有更大力度的改革？可能也還有，可以繼續(xù)探討。

第一個(gè)平臺(tái)是人口統(tǒng)計(jì)和服務(wù)平臺(tái)。現(xiàn)在每年都公布人口數(shù)據(jù)，但準(zhǔn)不準(zhǔn)很難說(shuō)。十年一普查的普查人口數(shù)據(jù)很準(zhǔn)；五年是1%的抽樣；每年公布的人口數(shù)據(jù)是千分之一的抽樣，這個(gè)是很粗糙的。我們完全可以用大數(shù)據(jù)手段去校正。只有把人口規(guī)模弄清楚、結(jié)構(gòu)弄清楚，才有可能做后面的事情。把這個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的平臺(tái)做好，可以提供一些服務(wù)。

第二個(gè)平臺(tái)是社會(huì)保險(xiǎn)和醫(yī)療保障服務(wù)平臺(tái)。最好也是建立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的平臺(tái)，不要按行政區(qū)劃分設(shè)。這樣才有可能逐步推進(jìn)公共服務(wù)均等化，慢慢改善社保的接續(xù)，以滿(mǎn)足未來(lái)相當(dāng)一段時(shí)間還會(huì)持續(xù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的事情。

* 本文根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)報(bào)告整理，已經(jīng)專(zhuān)家本人審核。

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