遠(yuǎn)望智庫凈評估辦公室主任、首席專家 易評估

美國境內(nèi)各種凈評估機(jī)構(gòu)眾多，但迄今為止，保留時間最長、地位最高、發(fā)揮作用最大的當(dāng)屬美國國防部凈評估辦公室。長期以來，該室予外界以“地位穩(wěn)如泰山、工作按部就班、影響如日中天”的印象。鮮為人知的是，其前世今生在國家安全委員會與國防部之間的權(quán)力斗爭以及國防部內(nèi)部官僚體制運作中，并非總是順風(fēng)順?biāo)?，甚至可謂“命運多舛”。

一、國家安全委員會特別評價子委員會

早在1953年1月，哈里﹒杜魯門總統(tǒng)于任內(nèi)最后一日下令在國家安全委員會框架內(nèi)成立了一個特別評價子委員會（Special Evaluation Subcommittee，簡稱SESC），1955年改稱凈評價子委員會（Net Evaluation Subcommittee，簡稱NESC）。作為一個吸納政府各行專家的跨部門、跨領(lǐng)域（雙跨）團(tuán)隊，其目的主要是每年度就蘇聯(lián)（未來兩年內(nèi)）可能對美國展開的核襲擊所造成的凈影響準(zhǔn)備報告，內(nèi)容包括整體損壞、死亡人數(shù)，以及對政治、軍事等造成的后果。就在特別評價子委員會成立的當(dāng)年6月（一說5月28日），第一份年度報告就出爐了。報告假設(shè)，如果蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人決定發(fā)動核襲擊，那么最先應(yīng)是以遠(yuǎn)程航空兵對美國在本土、歐洲及遠(yuǎn)東地區(qū)的導(dǎo)彈基地發(fā)起攻擊。與此同時或稍后，對美國大陸地區(qū)人口最為密集、工業(yè)最集中的中心地區(qū)進(jìn)行“最為嚴(yán)厲的打擊”。報告估計，在未來兩年（1953～1955）內(nèi)，蘇聯(lián)一旦實施核襲擊，美國將損失24%～30%具有核打擊能力的轟炸機(jī)，傷亡1000萬人口（其中致死率近50%），被襲擊區(qū)域內(nèi)工業(yè)全部進(jìn)入初期癱瘓狀態(tài)。雖然如此，報告還認(rèn)為，即使經(jīng)歷蘇聯(lián)如此這般的核襲擊，美國仍然有能力發(fā)起“一個強(qiáng)有力的復(fù)仇計劃，并成功地進(jìn)行戰(zhàn)爭：先以原子武器開始，繼之以持續(xù)不斷的航空兵襲擊，最終達(dá)成戰(zhàn)略目的。”正如安德魯﹒馬歇爾1972年3月26日在《界定國家凈評估過程：國家凈評估的本質(zhì)和范圍》一文中指出的那樣，“在艾森豪威爾政府期間，國家安全委員會凈評價子（專門）委員會在國家層面上履行了被視為凈評估的職能?！痹谶B續(xù)十多年的時間里，白宮扮演了凈評估的重要角色，其年度報告非常具有綜合性，對高層決策者對美蘇之間戰(zhàn)略均勢的性質(zhì)的看法具有重大影響。

二、國防部技術(shù)凈評估辦公室

盡管這個特別評價/凈評價子委員會，因持續(xù)不斷地評估蘇聯(lián)核襲擊對美國可能造成的直接損失和觀察可能嚴(yán)重影響這一凈能力的各種變化而獲得了諸多好評，但是及至1964年12月，時任國防部長羅伯特﹒麥克納馬拉卻向總統(tǒng)林登·約翰遜建議說，凈評價子委員會的這些兩年期的預(yù)測評估都已過時無用，它們并“不能為規(guī)劃指導(dǎo)綱領(lǐng)提供基礎(chǔ)”，應(yīng)該終止其運作?？偨y(tǒng)很快便采納了這一建議。到了1965年3月，這個每年組建并運作一次的凈評價子委員會被認(rèn)為完成了使命而遭至解散。然而，此時的美國在各個領(lǐng)域與蘇聯(lián)展開了全方位的競爭，更完善準(zhǔn)確地比較二者優(yōu)劣勢的需求日益凸顯。至少有兩個趨勢引起了高層的警覺：一是在核領(lǐng)域研究和相關(guān)工作進(jìn)展上，蘇聯(lián)正在或許已經(jīng)趕上美國；二是如果美國除去在越南戰(zhàn)爭上的支出，那么蘇聯(lián)的軍事投入正在或許已經(jīng)超過美國的國防部門。果真如此，美國不可能再像過去那樣僅僅通過“砸錢”來解決在與蘇聯(lián)軍備競賽中遇到的戰(zhàn)略問題。顯然，美蘇兩國間的差距正在逐漸縮小，留給美國犯錯的余地已經(jīng)不多了。他們越來越需要借助審慎的凈評估，來準(zhǔn)確理解和把握蘇聯(lián)除了花更多的錢以外，其將資源轉(zhuǎn)化為軍事實力方面做的怎么樣，是否也要超過美國。在此情勢下，于國家安全委員會內(nèi)部重建一個專責(zé)凈評估功能機(jī)構(gòu)的各種建議便不斷地浮出水面。例如，曾于1961～1964年間執(zhí)掌凈評價子委員會的退役中將里昂·約翰遜，在1968年就建議組成一個機(jī)構(gòu)，專門為總統(tǒng)提供“我們與俄國相對核政策力量的跨政府分析”。

大概在1969年（有說更早或稍晚），國防部迫于朝野各方的壓力，便在研究與工程助理部長辦公室前身“研究與工程署”之下，設(shè)立了一個替代機(jī)構(gòu)——技術(shù)凈評估辦公室。職責(zé)是對比研究美國與蘇聯(lián)的技術(shù)發(fā)展情況，為美國技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略制定和相關(guān)決策提供支撐。據(jù)美國高官和學(xué)者回憶，堅稱它不負(fù)眾望，確實發(fā)揮了重要作用。由于其目標(biāo)單一，明確針對蘇聯(lián)，所以在蘇聯(lián)解體冷戰(zhàn)結(jié)束后它就失去了繼續(xù)存在的必要，隨之撤銷，相關(guān)職能歸并到國防部凈評估辦公室。

值得一提的是，該室在停擺二十多年之后又死灰復(fù)燃了。2015年9月，美國國防部基于在新的安全形勢下加強(qiáng)技術(shù)引領(lǐng)、繼續(xù)維持軍事技術(shù)優(yōu)勢的戰(zhàn)略考量，為更好地支持配合第三次“抵消戰(zhàn)略”的實施，重新成立了技術(shù)凈評估辦公室。其職責(zé)主要是根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的世界技術(shù)發(fā)展情報，采用凈評估思維與方法，就美國與對手國家展開動態(tài)的比較分析，以評估美國軍事技術(shù)能力和潛力、趨勢和未來前景，預(yù)測未來威脅和發(fā)展機(jī)遇，最終以診斷性和前瞻性工作成果為研究與工程助理部長的決策提供支持和建議。

三、國家安全委員會凈評估小組

雖然國防部技術(shù)凈評估辦公室作為一個替代機(jī)構(gòu)，及時地發(fā)揮了重要作用，但它畢竟是從另一個方向（國防部）冒出來的“新枝兒”，最終還是沒能平息席卷國家安全各領(lǐng)域的關(guān)于美蘇平衡比較研究的浪潮。例如，在1969年夏，費茨胡格調(diào)查團(tuán)（Fitzhugh Commission）開始涉足五角大樓的組織和管理問題（當(dāng)然，針對國務(wù)院和中情局也有同樣的動作），經(jīng)過大約一年時間的研究后，于1970年7月上交了一份題為《保衛(wèi)和平》的報告，其中向總統(tǒng)理查德﹒尼克松與國防部長邁爾文·萊爾德提出了113條建議，并呼吁建立凈評估小組，負(fù)責(zé)“對美國及其他國家軍事實力與潛力進(jìn)行凈評估”，且直接向國防部長匯報。另外還建議建立一個由凈評估、技術(shù)預(yù)測、財政計劃等多位一體的長遠(yuǎn)規(guī)劃辦公室，以使高層決策者擺脫淹沒其眼界的每日活動，轉(zhuǎn)而關(guān)注長遠(yuǎn)的未來。與此同時，國家安全委員會指定的一個研究團(tuán)隊進(jìn)行了相關(guān)領(lǐng)域的凈評估，其報告不僅推測了美軍和蘇軍的長遠(yuǎn)發(fā)展，而且還建議開展一項更為長久的凈評估工作，以便預(yù)測隨著時間的流逝競爭會如何發(fā)展。緊接著的是1971年8月，馬歇爾被要求起草了一份提交給總統(tǒng)尼克松的關(guān)于情報工作改革的最終決定備忘錄，其中最為醒目的建議是在國家安全委員會內(nèi)建立凈評估小組（Net Assessment Group）。如此等等，大有山雨欲來之勢。鑒于多個權(quán)威小組和重量級專家都向最高決策者建議成立專門的凈評估機(jī)構(gòu)，尼克松總統(tǒng)遂于1971年11月5日簽字同意改革。他在指令中說：“作為一個相關(guān)問題，我將在國家安全委員會框架內(nèi)成立凈評估小組，由資深成員領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)檢視與評估所有情報成果，同時對美國正面應(yīng)對威脅其安全的外國政府的能力進(jìn)行凈評估?！?/p>

大約在一個月之后，也就是1971年12月初，為了開展這種國家級（國家層面）的凈評估，總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理亨利﹒基辛格等要求馬歇爾來主持組建凈評估小組，馬歇爾接受了這一職位。但是，就在這時，國防部長萊爾德卻簽署了一項決定，指示在國防部長辦公室設(shè)立凈評估功能，并將職位空置虛名以待，目的是將國家安全委員會置于凈評估活動之外。如此又引起了一場針對凈評估組織歸屬的競爭。萊爾德當(dāng)時比較強(qiáng)勢，因此馬歇爾到任后，基辛格沒有要求他立即開展凈評估，而是將第一份凈評估計劃（比較美蘇地面實力）延遲到萊爾德離任之后。馬歇爾便在這段時間內(nèi)將其首要或重心放在情報機(jī)關(guān)的重組上，而非凈評估上。盡管如此，他從未停止思考這項凈評估的本質(zhì)。事實上，也正是在這個“空檔期”里，馬歇爾基于既往經(jīng)驗為凈評估制定了一個簡潔有力的概念性框架。

四、國家安全委員會常設(shè)凈評估委員會

1972年底，在總統(tǒng)競選中獲勝的尼克松決定重組內(nèi)閣，國防部長萊爾德任屆期滿由埃利奧特﹒理查德森接替他的職務(wù)，隨后熱衷于凈評估史萊辛格又接替了理查德森。少了萊爾德這層顧慮之后，基辛格得以讓馬歇爾及其凈評估小組開始著手凈評估，他在1973年3月29日簽署的第178號國家安全研究備忘錄中，明確要求成立國家安全委員會特設(shè)小組并由馬歇爾主持（擔(dān)任主席），即刻負(fù)責(zé)準(zhǔn)備一份文件來定義國家凈評估，提出合適方法，并為之建立相應(yīng)的匯報與協(xié)調(diào)程序。

為回應(yīng)第178號國家安全研究備忘錄，馬歇爾及其特設(shè)小組開始為國家凈評估準(zhǔn)備指導(dǎo)方針與程序。隨后，他們在提交國家安全委員會情報委員會的報告中寫到：啟動、實施凈評估，并對其結(jié)果進(jìn)行報告和協(xié)調(diào)的程序應(yīng)有利于最大限度地交流和表達(dá)觀點，有利于形成并檢驗相關(guān)的假設(shè)。為推進(jìn)實現(xiàn)這些目標(biāo)，特設(shè)小組建議成立一個永久性的常設(shè)凈評估委員會，由國務(wù)院、國防部、中情局局長的代表組成，國家安全委員會凈評估組負(fù)責(zé)人擔(dān)任該委員會主席。其使命任務(wù)主要是適時召集會議以解決兩個方面的問題：一個是，討論并解決在實施國家凈評估方面持續(xù)存在的和正在出現(xiàn)的問題，包括方法、資源、議題的形成等方面；另一個是，形成可能的凈評估議題，或考慮已經(jīng)提出的議題，并向國家安全委員會情報委員會提出相關(guān)建議，闡述這些議題作為國家凈評估主題的優(yōu)勢。對此，基辛格于1973年6月28日簽署224號國家安全決議備忘錄，明確表達(dá)了總統(tǒng)不僅批準(zhǔn)上述建議，并且希望推進(jìn)一個國家凈評估項目。及至9月1日，基辛格又簽署186號國家安全研究備忘錄，以根據(jù)總統(tǒng)指示開展一系列國家凈評估項目，其第一個國家凈評估是評價美國和蘇聯(lián)制造、維持和運行具有可比性的軍事力量的相對費用?？紤]到馬歇爾手上資源不足，這份評估以國防部為主，凈評估小組備詢，國務(wù)院與中央情報局的史萊辛格從旁協(xié)助。也就是說，凈評估小組并非要獨立承擔(dān)凈評估任務(wù)，而是要監(jiān)督這個跨部門的工作過程。

史萊辛格轉(zhuǎn)任國防部長之后，他總是與基辛格討論經(jīng)驗不足的凈評估工作，而基辛格本來就是總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理，在成為國務(wù)卿后發(fā)現(xiàn)其責(zé)任更重了，分身乏術(shù)。特別是史萊辛格希望將馬歇爾帶到五角大樓建立凈評估功能，在其積極斡旋下，基辛格遂于1973年11月27日簽署239號國家安全決議備忘錄，廢除了224號國家安全決議備忘錄和186號國家安全研究備忘錄，并根據(jù)總統(tǒng)指示將國家凈評估項目的責(zé)任最終交給了國防部長，要求其在國務(wù)卿和中情局局長的協(xié)助下執(zhí)行國家凈評估項目，這才算真正地撇開了國家安全委員會這個“冤家對頭”。

五、國防部凈評估辦公室

然而，凈評估職能在國防部內(nèi)的獨立運作也不是風(fēng)平浪靜，而是一波三折。單從凈評估辦公室主任的匯報權(quán)來看，它經(jīng)歷了直接向國防部長匯報、向常務(wù)副國防部長匯報和向主管政策的副國防部長匯報的多次變更。甚至凈評估辦公室還一度面臨被轉(zhuǎn)移至國防大學(xué)的威脅。

而從馬歇爾平常行事風(fēng)格看，也能說明因凈評估而滋生的利益斗爭有多么嚴(yán)峻。誠然，馬歇爾一向低調(diào)、不愿拋頭露面，這在很大程度上取決于性格和凈評估的保密要求，但是這也反映其在“風(fēng)口浪尖”上不得不謹(jǐn)小慎微。他始終覺得自己在首都待不長久，最多也不過幾年而已。因此，1973年起他就在水門飯店附近的弗吉尼亞大街租了一個中等水平的公寓，幾十年都用著租來的家具。每當(dāng)別人問他準(zhǔn)備在凈評估辦公室干多久時，他總是回答“大概一年吧”。也許，這只是一句簡單的搪塞語，但也反映其隨時準(zhǔn)備后撤的無懼心態(tài)。單此就可以認(rèn)為，如果說馬歇爾的貢獻(xiàn)為自己贏來了美譽，那么凈評估辦公室主任這個需要英雄般勇氣才能出任的職位，也是為其加了高分的。

所以如此，原因固然是多方面的，但其根本點在于高層對凈評估辦公室角色定位的認(rèn)識出現(xiàn)了偏差。不過，凈評估辦公室最終不僅在國防部牢牢站穩(wěn)了腳跟、鞏固了地位，而且已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)揮著不可替代的作用。研究表明，凈評估辦公室所以能夠在國防部落地生根，并在數(shù)十年政黨輪替中屹立不倒，絕對與馬歇爾個人的光芒有著極大的關(guān)系。但是僅此還是不夠的，應(yīng)該說在法制社會中它更得益于《美國法典》相關(guān)條款的固化，特別是據(jù)此制定頒布的國防部指令《凈評估辦公室主任》，清晰闡釋了它的角色定位，很好地適應(yīng)了美國戰(zhàn)略文化，嚙合了美國國家安全、國防和軍事體制，滿足了國家高端的特殊需求和公眾的普遍愿望。

（轉(zhuǎn)自《戰(zhàn)略前沿技術(shù)》2016年9月15日）