1913年10月25日，袁世凱通電各省軍民長官，公開對天壇憲法草案提出質(zhì)疑，并飭各省督軍、省長等人，“請逐條研究憲法草案條文”：

此次憲法起草委員會，該黨（指國民黨）議員居其多數(shù)；閱其所擬憲法草案，妨害國家者甚多。綜其流弊，將使行為一部，僅為國會附屬品，直是消滅行政獨立之權(quán)。倘再令照國會專制辦法，將盡天下文武官吏，皆附屬于百十議員之下，是無政府也，勢非亡國滅種不止。確見此等違背共和政體之憲法，彩響于國家治亂興亡者極大，何敢緘默不言，各該文武官員同為國民一分子，且各負保衛(wèi)治安之責，對于國家根本大法，利害與共，亦未便知而不言。務(wù)望逐條研究，共抒讜論…以憑采擇。

和北洋政府的歷次政潮一樣，袁世凱的目的便是以各省軍人為聲援，以脅迫國會，俾使國會屈服于武力之下。

1、成為眾矢之的的國民黨

果然，袁世凱的授意得到了北洋勢力范圍內(nèi)的各省都督、民政長、鎮(zhèn)守使、護軍使們的一致響應(yīng)。他們紛紛通電，指責憲委會是“國家蟊賊”，必須“鏟除國民黨”，以附和袁世凱。而且一些非北洋勢力的其他派系人物也開始紛紛附和、取悅于袁世凱，把擁護“增修約法”當作一次逢迎干進的機會。

從10月28日起，直隸都督馮國璋、浙江都督朱瑞、河南都督張鎮(zhèn)芳、江蘇民政長韓國鈞、貴州都督唐繼堯、廣東都督龍濟光、中華民國新當選副總統(tǒng)黎元洪等，紛紛致電北洋政府，列陳天壇憲法草案種種之“悖謬”，要求重新審定憲法。

而在同時期，江蘇都督張勛、湖南都督湯薌銘、江西都督李純、甘肅都督兼民政長張炳華等人的通電中，除了要求對憲法“應(yīng)即取消”外，還特別地提出解散現(xiàn)行國會，另行重組造法機關(guān)，“切實搜捕亂黨”，要求“將曾隸國民黨素有暴行烈為者，通令各省查明，不準查有選充議員情事，以絕禍胎，以固邦本”，并揚言：“似此害群之馬不除，天下安有永平之望，望將國民黨一律解散；其有身居津要而跡涉嫌疑者，應(yīng)令免職回籍，使之閉門思過?！?/span>

其時天壇憲法已通過三讀，正式公布。

來自各地以北洋軍人為主力的連連不斷的通電，為袁世凱消滅國會中的國民黨勢力制造了充分的輿論氛圍。

1913年11月4日，袁世凱第二次通電全國，再次列舉了天壇憲法草案之謬誤，要求各地文武長官，進一步逐條研究發(fā)表意見，并公開下令取消所有國民黨籍議員的資格。

“國民黨之所謂黨略，大率借改革政治之名，行攘奪權(quán)利之實?！擖h標其名曰國民，而專以殘民為事，與民意違反…本大總統(tǒng)何能寬容少數(shù)亂徒置四萬萬人利害于不顧，不得已始解散該黨之令?！矅顸h議員，一律追繳議員證書、徽章。所缺議員名額，由內(nèi)務(wù)總長速令各省分別查取本屆合法之參議院、眾議院議員候補當選人，如額遞補?！?/p>

2、解散國民黨的代價

與此同時，在北京軍政執(zhí)法處的指使下，北京軍警300多人，以迅雷不及掩耳之勢，包圍了北京彰儀門外國民黨黨部，正式宣布剝奪所有國民黨籍議員資格，并搜繳其證書和徽章。

于是，在袁世凱的亂命之下，共有國會議員350人被強行奪去了議員的資格。令下當日，兩院猶足法定人數(shù)，仍可開會，袁遂下令，又追繳議員80人。次日，兩院開會，袁派軍警手持被追繳議員的證書名單，嚴守兩院大門，對赴會議員進行了嚴厲盤查。果然，赴會議員再也沒有能達到法定人數(shù)。國會遂自此停頓，事實上被解散了。

在同日發(fā)布的大總統(tǒng)令中，袁世凱對于國民黨人的“二次革命”進行了不遺余力的詆毀，稱有證據(jù)證明被搜繳議員證的國民黨籍議員均系政府進攻湖口炮臺時參與了“二次革命”，以此來掩飾其解散國民黨的行動。

并聲言，此次解散國民黨籍議員的真正目的在于：“刷新共和之政治，我國民咸享幸福?！薄办柟坦埠椭婢?，宣達真正之民意?！?/span>

國民黨的被解散事實上宣告了國會的解體。自民國元年以來的中國議會政治的游戲終于就此告一段落。

12月中旬，袁世凱下令以召集政治會議、約法會議代行國會之權(quán)。

至此，袁世凱終于清除了自北洋政府成立以來的最大的一個眼中釘。從而，在其個人集權(quán)道路上邁出了具有決定意義的一步。

11月17日，參議院議員194人對政府取消國民黨籍議員資格提出了質(zhì)問，并指責了袁世凱的荒謬。

與此同時，全國各地的輿論也對袁世凱擅自解散國會的行為提出了強烈的抗議和譴責。

當時的一家報紙曾就袁世凱解散國民黨一事發(fā)出過這樣的質(zhì)問：

以攻克湖口炮臺時所得的證據(jù)為根據(jù)解散國民黨，事經(jīng)數(shù)月，為何政府當時置而不問，遲至今日始行宣布？現(xiàn)任總統(tǒng)既由謀叛議員選舉而產(chǎn)生，議員資格既被停止，總統(tǒng)資格是否仍應(yīng)存在？

對于來自全國各地的鋪天蓋地的抗議總統(tǒng)解散國民黨及國會的呼聲，袁世凱始終保持著沉默。他既沒有必要、更沒有興趣來應(yīng)對反對派的政治責難。甚至已經(jīng)宣布承諾之“候補議員遞補”、恢復國會正?；顒印⑿袑嵚殭?quán)云云，亦從緩不談了。

至此，他已經(jīng)實現(xiàn)了以暴力摧毀國民黨的目標，而其所面臨的更為緊迫卻是如何以新的法律形式來滿足自己權(quán)力上的欲望的問題。這個過程在北洋軍事集團的統(tǒng)治史上被稱為“毀法造法”。

3、國會解散后的獨裁局面

國民黨的被解散事實上了造成國會的癱瘓，這也使得國會中包括進步黨在內(nèi)的其他政黨立即感到了一種兔死狐悲的恐懼。雖然他們無力挽回國民黨被解散的命運，但卻仍然在為國民黨解散后的國會的保持作著努力。

11月7日，由參眾兩院聯(lián)名向總統(tǒng)提出質(zhì)問，其中心就是恢復部分國民黨籍議員的資格，以保持國會的繼續(xù)維持。

其內(nèi)容包括：

(1)江西起事以前脫離國民黨、曾登報聲明者，應(yīng)恢復其議員資格；(2)其他反對江西事件，如曾發(fā)表聲明書狀、電文等證據(jù)明了者，應(yīng)恢復其議員資格；(3)加入他黨，其入黨名籍記載其姓名者，不應(yīng)以國民黨目之團；(4)究竟政府方針，對于民國是否有國會之必要，對于國會是否以法律為正當之解決？

以上要求政府3日內(nèi)明白答復。

如果考慮到國民黨人在“二次革命”發(fā)生前后的分化情況（曾有相當一些國民黨籍的議員對于此次軍事行動公開表示過異議)，以及民初黨員的跨黨情況，倘兩院的這個提議可以為政府所接受，那么，國會在當時的維持仍然是可能的。

但是，很明顯，此時袁世凱的目標已經(jīng)不僅僅是消滅國民黨，而是要直接摧毀這個自民元以來給其個人權(quán)力專制造成了巨大障礙的國會，并最終達到廢止《天壇憲法》的目的。因此，兩院的上述質(zhì)問一出臺，總統(tǒng)即授意國務(wù)院，以調(diào)查方式困難為由，對國會的四點質(zhì)問進行了全面的否決。至此，殘存的國會議員們挽救國會于被解散命運的最后的希望也就完全破產(chǎn)了。

從武力干涉制憲，到取消國民黨和進而取消國會，袁世凱以其個人的集權(quán)造成了中華民國立法史上最為黑暗的時期。

11月10日，憲法起草委員會以國民黨籍議員被取消，乃自行解散。于是，天壇憲法草案亦歸于流產(chǎn)——1914年1月10日，袁世凱峻使行政會議議決，正式下令解散早已名存實亡的國會，接著又下令停辦各省自治會、各省議會。

至此，辛亥革命以來資產(chǎn)階級革命黨人慘淡經(jīng)營的民主制度已經(jīng)蕩然無存了。在這一時期的制憲運動中，國會中的國民黨努力企圖繼承《臨時約法》的精神，通過正式憲法的制定，為約束未來正式總統(tǒng)的個人集權(quán)，提供一個永久性的法律依據(jù)，因此，《天壇憲法草案》“其中關(guān)于立法之行政監(jiān)督權(quán)者，規(guī)定尤為嚴重”，并且，國民黨的這個主張也得到了當時國會中包括進步黨在內(nèi)的相當一些反袁政黨的支持。

但是，隨著“二次革命”后國民黨人軍事反袁的失敗，國會中的國民黨勢力已經(jīng)失去了民初《臨時約法》所具有的武力后盾，因此，當《天壇憲草》與擁有雄厚北洋實力的袁世凱的個人權(quán)力專制發(fā)生著激烈的沖突時，其不得善終的命運也就注定了。

4、從國會到政治會議

國會的解體不但使袁世凱失去了獨裁政治的最后的一塊遮羞布，也使正在進行中的約法制訂陷入了僵局。但是，就這一時期的實際情況而言，繼續(xù)并且迅速地制訂一個以總統(tǒng)個人集權(quán)為核心的新約法卻對于袁世凱具有著特別的意義。正是在這個背景下，在國會癱瘓后，袁世凱組織的御用的“政治會議”和“約法會議”也就相繼出臺了。

政治會議召集于1913年11月5日。其最初策劃于熊希齡內(nèi)閣時期。當時按照袁世凱的意見，擬用廢省辦法擴大中央集權(quán)，熊內(nèi)閣特電各省派2人入京，參加改革省制計劃的地方行政會議。

袁氏要乘機把持這個會議，使之形成一個專門抵制或?qū)箛鴷臋C關(guān)，討論并決定有關(guān)問題，故當時稱之為行政會議。

根據(jù)熊內(nèi)閣的這個通電，入選行政會議成員的資格是：

“其年在三十五歲以上，於行政界經(jīng)驗十年以上，明了世界大勢，品學兼優(yōu)者?！?/p>

顯然，就當時的情況來看，對于這個條件中的10年以上行政經(jīng)驗條，適合者主要就是前清的舊官僚了。

在11月26日發(fā)表的《政治會議組織令》中，令各省舉2人入京，規(guī)定除各省長官及內(nèi)閣各部代表之外，還包括袁世凱指定的總統(tǒng)府代表（李經(jīng)羲、梁敦彥、樊增祥、蔡鍔、寶熙、馬相伯、楊度、趙惟熙)8人，事實上，政治會議的80名委員皆為袁世凱信任的前清官僚、政客。

清末云貴總督李經(jīng)羲被袁指定為行政會議議長，原袁世凱的總統(tǒng)府秘書長張國淦為副議長，顧鰲為秘書長。

該會自稱其任務(wù)是，溝通中央和地方的聯(lián)系，“以免內(nèi)外隔閡，伸得共濟時艱”。但是，由于行政會議成立后，國會已經(jīng)被解散，袁世凱決意以這個咨詢性質(zhì)的機關(guān)的行政會議來取代國會，成為立法機關(guān)，決定“國家根本大計”。因此，事實上，它從一成立便開始集中于討論國家的根本大計。在國會癱瘓后，它儼然成了國會的代理機關(guān)。

這里，政治會議標榜以秉承袁世凱之意旨辦事開始，其為袁御用機關(guān)的面目也就是公開不諱的了。

后來的事實表明，政治會議在袁世凱走向個人集權(quán)和帝制的過程中，果然發(fā)生了極其重要的作用：

第一，遣散殘余國會議員，徹底消除國會影響。

在國會癱瘓后很長一段時期里，仍有相當一部分非國民黨籍議員不斷與國務(wù)院糾纏，向袁世凱發(fā)出詰責。為了徹底地掃除國會，袁世凱在政治會議成立后即開始醞釀以政治會議代替國會。

一班仰承袁世凱旨意的各省軍政、民政長官，均紛紛電呈北祥政府，陳述“救國大計”。12月中旬，粵督龍濟光首先發(fā)難，請求以政治會議代替國會。

此后，復有黎元洪暨湖北民政長呂調(diào)元等人聯(lián)電，以國會召開七月，無論何等成績?yōu)檗o，再一次提議解散國會殘余議員。在12月18日袁世凱提交給政治會議的一封咨詢文件中，列名提議解散國會而代之以政治會議的各地方軍政、民政長官自黎元洪以下計已達40余人。

理由是國會不足法定人數(shù)，自身不能行使職權(quán)，要求解散國會，交政治會議討論解決。這期間，計有22個省的都督、民政長、護軍使共36人，而以黎副總統(tǒng)領(lǐng)銜，痛詆國會，要求將其解散。

毋庸置疑，除了少數(shù)人是出于主動的夤緣附和之外，上述通電有相當大的一部分是直接受到了袁世凱的指使。所以由袁世凱提交的所謂“救國大計咨詢案”一經(jīng)提出，便立即得了政治會議的響應(yīng)。

在該會于12月29日舉行的第一次會議上，政治會議的委員們一致議決，停止“組織不良”的兩院職務(wù)。按照政治會議的這個決議，袁世凱于1914年1月10日，終于正式下令停止了兩院議員的職務(wù)。第一屆國會，至此遭正式解散，寫下了民國立法史上最為惡劣的一頁。

國會解散后，袁世凱再度就省議會和地方自治機關(guān)的存留問題向政治會議進行了“咨詢”，其結(jié)果是，政治會議一致認為：

“省議會不宜于統(tǒng)一中國、統(tǒng)一國家，不應(yīng)有此等龐大地方議會，應(yīng)即依照議決，將各省省議會一律解散”，“所有一切行政事宜，由各省行政長官力負完全責任”。

根據(jù)政治會議的這個議決，1914年2月3日和28日，袁世凱以“把持財政，抵抗捐稅，干預詞訟，妨礙行政，密布黨徒，暴民專制”，為由分別下令停止各省自治機關(guān)和省議會。

至此，辛亥革命之后由資產(chǎn)階級革命黨和立憲黨人所經(jīng)營起來的地方民主機構(gòu)被徹底摧毀了。

5、從政治會議到約法會議

第二，制造造法機關(guān)，組建約法會議。

為了達到集權(quán)于中央和個人獨裁的目的，袁世凱從一開始就決意將中央政治會議作為修改約法的工具。因此，在上述12月28日提出“救國大計咨詢案”的同時，袁世凱再度提交了“約法增修咨詢案”，向政治會議提出了修改約法的問題，并確定以改造民國國家根本大法為目的，機關(guān)之名稱為“約法會議”。

但是，自正式國會成立以來圍繞著正式約法制定而產(chǎn)生的種種沖突使政治會議也不敢貿(mào)然地承擔起這個“毀法造法”的重大責任，但他們?nèi)匀粸闈M足袁世凱的集權(quán)欲望而積極地出謀劃策。于是，一個新的造法機關(guān)就這樣出臺了。

在政治會議就“增修約法案”對袁世凱的覆文中稱：

“本會議所當討論者，即系以何種機關(guān)議決此項增修案的問題。根據(jù)《臨時約法》之規(guī)定，增修約法，系參議院之職權(quán)，參議院消滅，當然由國會承繼，今國會情形，既難開議，而將來召集，尚需時日…宜于現(xiàn)在咨詢機關(guān)及普通立法機關(guān)之外，特設(shè)造法機關(guān)，以改造國家之根本法?！?/p>

1914年元月24日和26日，中央政治會議為袁世凱提出了一個具體的《約法會議組織條例》，對于這個造法機關(guān)的組織、名稱、職權(quán)范圍以及議員的選派方法均作了詳細的規(guī)定，并正式開始實施。就這樣，袁世凱為篡改《臨時約法》而制造的新的造法機關(guān)——約法會議就正式出臺了。

顯然，約法會議是中央政治會議的化身，所以，人們稱“所謂約法會議，實即政治會議的兒子”。只是相比之下，約法會議的職責較為單一，就是秉承袁世凱的意思，為袁制造出一個個人獨裁和中央集權(quán)的法律依據(jù)來。

根據(jù)1914年元月26日北洋政府以大總統(tǒng)名義發(fā)布的《約法會議組織條例》，該會議的名額分配是：

京師選舉會選出4人，各省選舉會選出2人，蒙、藏、青海聯(lián)合選舉會選出8人，全國商會聯(lián)合會選出2人，全國計有61人，其選舉者和被選舉者受袁氏北洋政府之嚴密控制，資格亦有相應(yīng)規(guī)定，其中年滿30歲的男子，至少應(yīng)具下列資格之一，方可被列入選舉者名冊：

(1)曾任或現(xiàn)任官吏而通達治術(shù)者；

(2)曾有“舉人”以上出身而聲望卓著者；

(3)曾在高等專門以上學校三年畢業(yè)，科學有研究者；

(4)有萬元以上財產(chǎn)而熱心公益者；

(5)蒙古、西藏、青海選舉人必須是在京王公、世爵、世職及其中殷實會員，通達治術(shù)或者熱心公益者。

《條例》對于被選舉人的條件同樣是十分的嚴格和苛刻，其除了年滿35周歲的男子外，尚需具備以下條件之一者：

(1)曾任或現(xiàn)任高等官吏五年以上而確有成績者；

(2)曾在國內(nèi)外專門以上學校，習學法律政治之學三年以上畢業(yè)，或由清舉人以上出身，習法律、政治之學而確有心得者；

(3)碩學通儒，富于專門著述而確有實用者。

和政治會議一樣，有關(guān)約法會議代表的選舉者和被選舉者在財產(chǎn)、學歷、仕宦履歷資格上的嚴格限制是為了確定這一機構(gòu)的組成人員均為官僚、紳士、大資本家和上層知識分子，而辛亥革命前后因參加革命而進入了新政府的激進的資產(chǎn)階級代表由于一般均不具有5年官宦的履歷或者是“碩學通儒”的頭銜，而被排除于兩大議會之外，而符合這些條件的就只能是一些前清的官僚、紳士、軍人和封建王公了。

這里就更談不上什么人民群眾的權(quán)力了。

不僅如此，后來的事實卻表明，上述《條例》關(guān)于選舉的種種條件只是一個表面上的幌子。約法會議從一開始就是一個由袁世凱和中央政治會議嚴格操縱著的御用組織。其被選舉者先由政府制定名冊，面選舉僅以列名于政府制訂的名冊為限。

該會的議員形式上由選舉產(chǎn)生，但卻大多數(shù)出于袁世凱的指派和保薦。而且，其議員當選后還要經(jīng)過政府組織的議員資格審核合格后，方可當選。

也就是說，無論是政治會議，還是約法會議，凡是不合于政府需要的人員，都是不可能擠進來的。

1914年3月18日，約法會議在北京象坊橋前參議院會場正式組成并召開了首次會議。

變節(jié)的國民黨名士孫毓筠被選為議長，以謀“革命黨”的贊成；副議長為袁世凱的親信爪牙顧鰲（一說為法制局局長施愚)；秘書長為袁總統(tǒng)府機要秘書王式通。

由于約法會議的人選者多為原法制局之要人，而當時政治會議的入選者卻多為總統(tǒng)府秘書廳的要人。所以約法會議一出臺即遭到了人們辛辣的嘲諷。當時有記者稱：政治會議者，秘書廳之所放大也；約法會議者，法制局之所放大也。

約法會議無疑是為了應(yīng)袁世凱推動北洋政府責任內(nèi)閣制向總統(tǒng)制過渡的法律需要而產(chǎn)生的。因此，其組建的直接目標就是摧毀民元由孫中山主持制訂的《臨時約法》，在該會議的第一天成立大會上，袁世凱便對《臨時約法》進行了猛烈的攻擊：

查《臨時約法》為南京臨時參議院各省都督指任參議員所議決，無論冠以臨時之名，必不適用于正式總統(tǒng)也。即其內(nèi)容規(guī)定，束縛政府，使對于內(nèi)政外交及緊急事變，幾無發(fā)展伸縮之余地。本大總統(tǒng)以種種往事之經(jīng)驗，身受其痛苦，且間接而使四萬萬之同胞無不身受痛苦者，蓋兩載于茲也……方今吾國憲法，既因事實上障礙，而猝難發(fā)生。若長守此不良之約法以施行，恐根本錯誤，百變橫生，民國前途，危險不可名狀。

（正文完）